0396/2013-L

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción amparo constitucional por falta de legitimación pasiva, por cuanto el demandado, Procurador General del Estado, no intervino en los actos supuestamente ilegales denunciados y, en ese sentido, la acción debió ser formulada contra la representación en Bolivia de la cooperación española, encargada de la cancelación por el trabajo de los consultores, y contra los servidores públicos que efectuaron el trabajo de coordinación de la consultoría y debieron realizar los informes de conformidad previo al pago.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.3. En la problemática que se analiza, los accionantes sostienen que la autoridad demandada, en su condición de Procurador General del Estado, al no autorizar el pago por el trabajo que desempeñaron en el proyecto “Hacia la difusión de la Procuraduría General del Estado y Escuela de Abogados” y menos dar cumplimiento a la recomendación efectuada por la Defensoría del Pueblo, ha vulnerado los derechos citados ut supra, situación discriminadora; toda vez que, a otros dos consultores, que también participaron del proyecto, si se les canceló por su trabajo. (...) Así contextualizados los principales antecedentes, se puede concluir inicialmente que, mas allá de haber existido una intención de contratar a los accionantes en calidad de consultores por producto, tal cometido no se concretó; empero, resulta de suma importancia establecer, qué entidad tenía las facultades y atribuciones para efectuar tal contratación, así como el pago por los servicios a desarrollar. Al respecto, si bien la entidad que requería los servicios de dos consultores por producto, que coadyuven en la difusión masiva de la futura Procuraduría General del Estado, era el Ministerio de Defensa Legal del Estado; empero, por las notas MDLE AECID 012/2009 y 014/2009 ambas de 18 de noviembre de 2009, cursadas por Natalia Cueto Poma -coordinadora del proyecto-, a la representante de la AECID -Eva Otero-, se tiene que la entidad encargada de efectuar los contratos era la Agencia Española, aspecto que se encuentra corroborado por las notas presentadas por los mismos accionantes el 1 y 8 de febrero de 2010, a la entonces Ministra de Defensa Legal del Estado -Elizabeth Arismendi Chumacero-, por medio de las cuales denuncian la no suscripción de los contratos por parte de AECID. Con relación al pago por el producto a entregarse, dicha responsabilidad también recaía en la AECID, ello debido a la suscripción del memorándum de cooperación y entendimiento, en el que acordaron expresamente que la Agencia Española se encargaría del pago por los servicios de consultoría, tal elemento se encuentra reiterado en los términos de referencia de la consultoría, quedando establecido así, que el pago a efectuarse recaería en la Agencia Española, previa conformidad del coordinador del proyecto. De la relación efectuada, es evidente que la autoridad hoy demandada, no sostuvo relación contractual alguna con los accionantes, menos existió relación que lo vincule y que por consiguiente se encuentre en la obligación de reparar los derechos denunciados como vulnerados, así se advierte del informe MDLE/DGAJ/I 020/2010 de 1 de marzo, que establece que, en los archivos y registros de la Procuraduría General del Estado, no existe antecedente alguno de proceso de contratación o relación contractual con María Micaela Alarcón Gambarte y Javier Masías Oporto. No obstante de lo anterior, si bien tanto la obligación de cumplir con la contratación, así como de hacer efectivo el pago por concepto de los servicios de la consultoría, recaía en la AECID, no menos cierto es que la coordinadora del proyecto -en el caso Natalia Cueto Poma-, así como el Viceministro de Defensa Legal, ambos dependientes del ex Ministerio de Defensa Legal del Estado, se encontraban en la obligación de dar su conformidad escrita, a efectos de que la AECID proceda al pago del servicio de consultoría, los accionantes en audiencia sostienen que la Agencia Española a través de su representante, solicitó mediante varias notas al Ministerio ya citado, autorizar el pago o en su caso regularizar la situación de los consultores. Por los fundamentos expuestos, la presente acción de amparo constitucional, también debió ser interpuesta contra los personeros que representan a la AECID en territorio boliviano, al no haber los accionantes obrado de tal manera, identificando adecuadamente e íntegramente a la parte demandada sobre las que recae la legitimación pasiva y que presumiblemente hubieran causado la lesión de sus derechos, han omitido cumplir uno de los requisitos de forma, de la cual está revestida la presente acción tutelar. En consecuencia, al no estar acreditada la completa legitimación pasiva en la parte demandada, corresponde al Tribunal Constitucional Plurinacional en revisión denegar la tutela solicitada, ante la imposibilidad de un análisis de fondo de la problemática jurídica constitucional planteada, pudiendo los accionantes presentar nuevamente esta acción de defensa, previo cumplimiento de lo extrañado.

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0396/2013-L

Sucre, 27 de mayo de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2011-24257-49-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 12/2011 de 30 de agosto, cursante de fs. 445 a 447, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por María Micaela Alarcón Gambarte y Javier Masías Oporto contra Hugo Raúl Montero Lara, Procurador General del Estado Plurinacional de Bolivia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 16 de agosto de 2011, cursante de fs. 150 a 155, los accionantes exponen lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 22 de octubre de 2009, ingresaron a trabajar al Ministerio de Defensa Legal del Estado, como consultores por producto, para la realización y ejecución del proyecto “Hacia la difusión de la Procuraduría General del Estado y Escuela de Abogados”, financiado por la Agencia Española de Cooperación Internacional y Desarrollo (AECID) por la existencia de un convenio firmado entre el citado Ministerio y la referida Agencia.

Indican que la ex - Ministra de Defensa Legal del Estado, Cecilia Rocabado y la ex-Coordinadora del Proyecto Natalia Cueto Poma, conjuntamente Eva Otero representante de la AECID, les hicieron celebrar un contrato verbal, con la condición de que el escrito se efectuaría al finalizar el proyecto y la respectiva entrega del producto, por tratarse de un contrato de duración corta.

Inesperadamente el 24 de diciembre de 2009, se produjo el cambio de ministros, cuando aún no contaban con el contrato escrito, no obstante de ello entregaron el producto final el 27 del mismo mes y año, al ex - Ministro Pablo Menacho Diederich, quien al evidenciar el trabajo, realizó todas las gestiones para que se regularice su situación con la AECID; sin embargo, en enero de 2010, se volvió a cambiar al Ministro por Elizabeth Arismendi Chumacero, quien no quiso responsabilizarse por el trabajo efectuado, por lo que la AECID no procedió a regularizar su contratación, menos cumplir con él, puesto que requerían la autorización del actual Ministro, con un “ejecútese el pago de los consultores”, por tratarse de un financiamiento.

Señalan que sorprendentemente en febrero de 2010, se oficializó el pago de otros dos consultores.que formaban parte del proyecto, ante tal hecho el 8 de marzo de ese año, presentaron varias notas tanto a la AECID como al Ministerio de Defensa Legal, solicitando la cancelación del pago adeudado.

Ante los intentos fallidos de hacer valer sus derechos laborales, en la misma fecha, acudieron a la Defensoría del Pueblo para sentar denuncia, instancia que pronunció la Resolución Defensorial RD/00002/LPZ/2011, recomendando a la Procuraduría General del Estado solventar los pagos adeudados. Luego de seis meses de dictarse tal resolución, la procuraduría admitió y reconoció el trabajo, decidiendo realizar un criterio de auditoría interna, para verificar los actos de emisión y vulneración de derechos, en que incurrió el Ministerio de Defensa Legal del Estado en gestiones pasadas, concluida dicha gestión se comprometieron a emitir certificaciones de trabajo, en las que se daría por avalado el trabajo de los consultores.

Sin embargo, tales certificaciones no fueron entregadas, habiendo la Ministra Elizabeth Arismendi Chumacero dejado vencer el proyecto con el dinero para que desistan de sus derechos laborales, aspecto premeditado por la Procuraduría General del Estado, pues tales certificaciones que iban a emitir, al margen de sentar la existencia de la relación contractual, irían contra ellos.

Agregan que en su condición de trabajadores, no son responsables por las omisiones de las ex autoridades del Ministerio de Defensa Legal del Estado, al no hacerse cargo del trabajo efectuado y dejar vencer el proyecto de forma intencional, correspondiendo a la Procuraduría General del Estado dirigir la determinación de responsabilidad contra las ex autoridades y no contra los trabajadores, más cuando ya existe el trabajo a favor de la cartera de Estado.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Los accionantes señalan como vulnerados sus derechos al trabajo, a la justa remuneración, a la no discriminación, al no desconocimiento de la relación contractual y al trabajo no pagado, citando al efecto los arts. 46.I, 48 parágrafos I, II, III y IV; 14.II y 291 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, en consecuencia se ordene al Procurador General del Estado, proceda a la cancelación de sus salarios por el trabajo realizado.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 30 de agosto de 2011, según consta en acta cursante de fs. 438 a 444 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ampliación de la acción

Los accionantes por intermedio de sus representantes legales, ampliaron su demanda exponiendo lo siguiente: a) En la reunión llevada a cabo el 10 de mayo en la Defensoría del Pueblo, entre el Director Jurídico de la Procuraduría General del Estado, la representante de la AECID y sus personas, el Procurador ahora demandado a través de sus abogados sostuvo que emitiría certificaciones de trabajo, reconociendo el trabajo en sus archivos; sin embargo, la representante de la AECID dijo que no tenía ninguna relación con la Procuraduría General del Estado, ni con los afectados; toda vez que, durante la gestión 2010, remitió varias notas a la Ministra Elizabeth Arismendi Chumacero, quien no quiso efectivizar la contratación de los consultores, por lo cual la referida Agencia no iba a pagar ni un solo centavo, siendo responsabilidad de las autoridades de Estado; b) La AECID hace el financiamiento de forma directa a la cartera del Estado, no a las personas, por eso el Defensor del Pueblo recomendó a la señalada Ministra efectivice el pago en vista del trabajo realizado; c) El cambio de ministros, no puede perjudicar el cumplimiento contractual asumido por ambas partes,pues los consultores se encontraban en la obligación de continuar con su trabajo y entregar los resultados; d) El contrato ha sido “suscrito” de forma verbal con intermediación de la AECID y que mediante una nota, el 21 de enero de 2010, se remitió al asesor del despacho del Ministerio de Defensa Legal del Estado el producto final; y, e) El Estado boliviano está en la obligación de pagar por el trabajo realizado, al existir un registro documental, por tal razón la Defensoría del Pueblo recomendó a la procuraduría cancelar lo adeudado.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Hans Cristian Flores Torres y María del Rosario Mendizábal Paz, en mérito al testimonio de poder, especial, amplio y suficiente 886/2011 de 29 de agosto, se apersonaron en nombre y representación de Hugo Raúl Montero Lara, Procurador General del Estado y por memorial que corre de fs. 277 a 283, presentaron informe escrito, cuyos principales argumentos reiterados en audiencia son los siguientes: 1) Los accionantes presentaron su denuncia en la Defensoría del Pueblo el 8 de marzo de 2010, en cuyo mérito se dictó la Resolución Defensorial RD/00002/LPZ/2011, con la que se notificó a la Procuraduría General del Estado el 11 de febrero de 2011, dando lugar al vencimiento del plazo de seis meses establecido por la Norma Suprema y la jurisprudencia constitucional, que debió ser a partir del último actuado válido para la restitución de derechos, que sería el 11 de agosto de ese año; sin embargo, la demanda fue interpuesta el 26 del referido mes y año, quedando más que vencido el plazo; 2) Dicho razonamiento responde no sólo al principio de inmediatez, sino también a los principios de preclusión y celeridad, que no dependen de la autoridad sino del accionante, quien debe estar compelido por su propio interés, realizar el seguimiento que corresponda a su solicitud; 3) Los accionantes pretenden confundir lo previsto por el art. 5 del Estatuto del Funcionario Público (EFP), que define las clases de servidores públicos, que regula las relaciones contractuales de aquellas personas que no son servidores públicos, como los consultores individuales, en línea o por producto, por lo que no es posible que un consultor por producto, sea considerado servidor público con relación de dependencia laboral; 4) Sobre la supuesta vulneración del derecho al trabajo, no se ha demostrado con prueba objetiva la forma en que el ex - Ministerio de Defensa Legal del Estado y la Procuraduría General del Estado, habrían eventualmente impedido, restringido, suprimido o amenazado tal derecho, por la sencilla razón de no existir un contrato que demuestre la existencia de una relación jurídica; 5) De manera sui generis, en el petitorio no precisan la pretendida cifra o monto que debe cancelarse por los servicios, dando lugar a que esté viciada por indeterminación y oscuridad, pues la acción de amparo constitucional por su naturaleza no tiene la finalidad de determinar montos o sumas líquidas; 6) Se indica que existen contratos verbales en el campo administrativo, para luego reclamar derechos laborales, vulnerando el parágr. IV del art. 97 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), no correspondiendo ser dilucidadas en la jurisdicción constitucional; toda vez que, se ingresaría al ámbito de la valoración de la prueba lo que corresponde a la jurisdicción ordinaria o administrativa, mas no al Tribunal Constitucional, dada su finalidad protectora de derechos y no de instancia de apelación o casación; 7) La suscripción del memorándum de cooperación y entendimiento entre el Ministerio sin cartera Responsable de la Defensa Legal de las Recuperaciones Estatales y la AECID el 22 de noviembre de 2008, en su numeral 3.d referido al objeto establece “que la Agencia (AECID), cooperará a El Ministerio en lo siguiente: Pago de servicios de consultoría individual nacional e internacional” (sic), por otro lado en el numeral 3.7 del citado convenio se señala: “Se deja claramente establecido que el manejo del dinero será una tarea exclusiva de la ‘AGENCIA’; tarea de la cual se excluye expresamente a "EL MINISTERIO"”, en este sentido los contratos debieron ser suscritos por los consultores con BOLHISPANIA en su calidad de gestor de proyectos de la AECID, lo que desvirtúa totalmente la posibilidad de que el ex -Ministerio de Defensa Legal hubiera suscrito contrato alguno y menos haber adquirido la obligación de cancelar monto alguno, quedando claro que la Procuraduría General del Estado no se convierte en sujeto pasivo de la presente acción tutelar; 8) Al no existir relación contractual entre el ex - Ministerio de Defensa Legal del Estado y menos la Procuraduría General del Estado, no se produce afectación alguna de orden laboral en la relación que habría dado lugar a obligar a este último a honrar el pago de contratos por producto, debido a que en su calidad de sujetos pasivos, su responsabilidad radica en cumplir con sus deberes para las relaciones laborales, que es el caso que no ocurrió en forma alguna respecto a los accionantes quienes, como consultores, no son trabajadores dependientes. Solicitan se declare improbada la acción de amparo constitucional interpuesta.General del Estado, es decir un contrato administrativo, no existe una obligación económica pendiente por parte de esta entidad, por lo que no se ha vulnerado ningún derecho o garantía de orden constitucional; 9) La Disposición Transitoria Tercera del Decreto Supremo (DS) 788 de 5 de febrero de 2011 reglamenta y estructura las funciones de la Procuraduría General del Estado, aclarando que para asumir obligaciones se debe contar con la formalidad suficiente para adquirir valor legal dentro del ámbito público, por lo que cualquier contrato que comprometa la participación estatal debe guardar mínimamente las formas de ley, so pena de nulidad, en consecuencia ante la ausencia de un contrato celebrado por escrito, debieron en su momento plantear los reclamos pertinentes y no consentir en actos abiertamente ilegales, como la prestación de un servicio a favor de una persona jurídica sin el documento idóneo de respaldo; y, 10) Con relación a la supuesta discriminación en sentido de haberse oficializado el pago de dos consultores que formaban parte del proyecto, se debe considerar que los mismos suscribieron sus contratos con Bolhisapina como gestora de AECID, quien se obligaba al pago de la remuneración pactada, por lo que no existe similitud entre ambos casos.

I.2.3. Resolución

El Juez Tercero de Partido y de Sentencia Penal de El Alto, del Distrito Judicial -ahora departamento- de La Paz, constituido en Juez de garantías, por Resolución 12/2011 de 30 de agosto, cursante de fs. 445 a 447, denegó la tutela solicitada, en mérito a los siguientes fundamentos: i) Queda claro que, en materia laboral los contratos pueden ser acordados de forma verbal, los que pueden ser exigibles ante la instancia correspondiente; sin embargo, no existe respaldo legal para que el Estado pueda suscribir contratos verbales con particulares, en consideración a la responsabilidad administrativa o ejecutiva, a las que se encuentran sujetas las autoridades y los servidores públicos; ii) Se menciona insistentemente que la entidad demandada incumplió obligaciones; sin embargo, por la prueba ofrecida, como ser el memorándum de entendimiento, suscrito entre el Ministerio sin cartera de ese entonces a cargo de las actividades de promoción de la Procuraduría General del Estado y la AECID, es esta última la que asumió la obligación de cancelar el pago por servicios de consultoría individual, por producto y en línea, vale decir que el Ministerio de Defensa Legal del Estado en ese entonces no estaba autorizado para disponer de recursos públicos, para cubrir ítems por concepto de consultorías; iii) En que medida se podría exigir al demandado el cumplimiento de obligaciones que no están dentro de sus atribuciones, más cuando no logró acreditarse con prueba la existencia de alguna relación contractual con los accionantes; y, iv) Conviene citar la SC 0362/2010-R de 22 de junio, que ha establecido que la acción de amparo constitucional deberá estar dirigida contra los actos u omisiones cometidas por el agraviante y prevé que la autoridad o persona particular, podría ser demandada en la medida que sus actos vulneren o lesionen derechos y garantías.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelaras ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. El 22 de noviembre de 2008, el Ministerio de Defensa Legal del Estado y la AECID,suscribieron el memorándum de cooperación y entendimiento, estableciendo en su clausula tercera relativo al objeto, que la Agencia Española cooperará al señalado Ministerio en asistencia técnica, gastos de promoción, imprenta y publicidad, asistencia financiera para programas de capacitación de recursos humanos, pago de servicios de consultoría individual nacional e internacional, así como el pago de servicios de consultoría de personas jurídicas a nivel nacional e internacional (fs. 245 a 249).

II.2. El Ex - Ministerio de Defensa Legal del Estado, en el marco del proyecto “Difusión de la Procuraduría General del Estado”, requirió la contratación de dos consultores por producto, el primero con capacidad de organizar y sistematizar eventos de capacitación dirigidos a grupos de abogados y el segundo con aptitudes de apoyar en el desarrollo de eventos de difusión masiva de la Procuraduría General del Estado, fijando los términos de referencia para ambas consultorías, aclarando que el pago por concepto del servicio será efectuado por la AECID contra conformidad del coordinador del proyecto y el Viceministerio de Defensa Legal del Estado (fs. 7 a 10 y 13 a 15).

II.3. Natalia Cueto Poma, Coordinadora del Proyecto, mediante notas MDLE_AECID 012/09 y 014/09, solicitó a la Responsable de Gobernabilidad Democrática y Género, Eva Otero -representante de la AECID-, la contratación por producto de Javier Masías Oporto y María Micaela Alarcón Gambarte (fs. 16 y 23).