0398/2016-S3

Sintesis de la ratio decidendi

Se deniega la tutela impetrada, respecto a los ejes temáticos delimitados como argumentos lesivos, toda vez que los mismos fueron recientemente expuestos en la demanda constitucional; inobservando el alcance del principio de subsidiariedad.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.2.3 “Respecto a los ejes temáticos delimitados como argumentos lesivos, en el planteamiento del problema citados en el título Fundamentos Jurídicos de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, identificados bajo los incs. 2), 3), 4), y 5), esta Sala, no evidencia que los mismos hubiesen sido denunciados en la demanda contenciosa administrativa, pues tal como se tiene de la relación efectuada en la Conclusión II.4. del presente fallo constitucional, no se tiene que los hoy accionantes, se hayan referido al hecho de haberse otorgado mérito al contenido del Informe Técnico Legal “DGS.JRLL.SCZ-NORTE Nº 193/2013”, en la parte que expresa que los títulos fueron dotados por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, cuando solo podían ser otorgados por el Instituto Nacional de Colonización, por encontrarse en la denominada zona “F”; tampoco se advierte el reclamo, referido al hecho de que el predio La Unión, estaría en un área de producción forestal permanente o que se empleó la ubicación del mismo para buscar una inexistente nulidad, sobre la base del Plan de Uso de Suelo que definió la aptitud mayor del suelo en el departamento de Santa Cruz; por otro lado, tampoco se tiene del contenido de la demanda contencioso, como un argumento la inaplicabilidad del art. 398 de la CPE, en el entendido de que no correspondería aplicar ningún recorte superficial al predio La Unión. En ese entendido, respecto a los citados ejes temáticos, se tiene que los mismos fueron recientemente expuestos en la demanda constitucional; en consecuencia, esta jurisdicción evidencia que los accionantes en relación a estos aspectos, no observaron el alcance del principio de subsidiariedad. Al respecto, la SC 1580/2011-R de 11 de octubre, reiterando a la SC 0274/2011 de 29 de marzo, preciso: “…las supuestas lesiones a los derechos fundamentales y garantías constitucionales deben ser reparadas en la jurisdicción ordinaria y solo en defecto de esta, de ser evidente la lesión al derecho invocado e irreparable el daño emergente de la acción u omisión o de la amenaza de restricción de los derechos, se acude a la jurisdicción constitucional…”; en cuyo mérito, se tiene que los hoy accionantes, a momento de activar la vía contenciosa administrativa, tenían a su alcance un mecanismo de protección de derechos idóneo, a través del cual tenían amplia prerrogativa y facultad de poder hacer valer estos argumentos ante las autoridades demandadas que ejercieron el control de legalidad del proceso de saneamiento del predio La Unión. Al no haber obrado de tal manera, no puede la justicia constitucional de forma directa efectuar un análisis de fondo sobre tales argumentos, correspondiendo en consecuencia denegar la tutela demandada en relación a dichos argumentos presumiblemente lesivos.”

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0398/2016-S3

Sucre, 30 de marzo de 2016

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 13213-2015-27-AAC

Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución de 26 de noviembre de 2015, cursante de fs. 789 vta. a 793 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por María Katherine Spiegel Bretell y Fulvio Libero Antonio Ferrero Mantovani por sí y en representación legal de Marco Enrico y Paolo Michele Ferrero Mantovani, María Elva Isabel Landívar Flores de Ferrero, Hans Werner Voss Soruco, Verónica Harb Méndez, Norma Roxana Méndez de Harb, Nancy Ribera Gorbal, María Nadia Ferrero de Voss y Hans Voss Ferrero contra Deysi Villagómez Velasco y Javier Peñafiel Bravo, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 10 de noviembre de 2015, cursante de fs. 655 a 668, los accionantes a través de sus representantes señalaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Son titulares del predio La Unión situado en el municipio de San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, con una extensión superficial de 38 413,5216 ha, el cual constituye el patrimonio de doce personas y sus familias, que se consolidó a través de compras realizadas a diferentes personas privadas; es decir, no recibieron el predio por dotación ni consolidación del Estado, dedicándose a la actividad ganadera hace más de veinte años, respetando la capacidad de uso mayor y contribuyendo al interés colectivo y desarrollo del país.

El 2010, se procedió a realizar el proceso de saneamiento del predio, conforme a las disposiciones legales vigentes, una vez efectuada la inspección de campo y.conforme consta en las Fichas de cumplimiento y de la Función Económico Social (FES) y la Ficha Catastral, se constató que existían seis mil ochocientos noventa y cinco bovinos mayores y setenta equinos; además de infraestructura necesaria como ser viviendas, potreros, pasturas, corrales, bretes, caminos, pista de aterrizaje, personal asalariado permanente y temporal que resultan necesarios en un predio ganadero productivo, aspectos ratificados en el informe técnico legal “221/2011” de 5 de diciembre, proceso que concluyó con la Resolución Suprema (RS) 11864 de 15 de abril de 2014.

Contra la citada Resolución Suprema presentaron demanda contenciosa administrativa, toda vez que, la misma se limitó a realizar una relación de los actuados del proceso de saneamiento y sustento como único argumento el párrafo décimo sexto, en el cuál se refirió: “Que de acuerdo a las etapas de saneamiento cumplidas, documentación aportada y conforme al análisis cumplido en el Informe en Conclusiones de fecha 28 de noviembre de 2011, Informe de Cierre, Informe Técnico Legal AVC-SCZ Nº 221/2011 de fecha 05 de diciembre de 2011, Informe Técnico Legal SC NORTE Nº 139/2012 de 13 de marzo de 2012, Informe Técnico Legal DGS-JRLL SC NORTE Nº 254/2012 de 17 de abril de 2012, Informe Legal DGS JRLL SC NORTE Nº 942/2012 de 25 de septiembre de 2012, Informe Técnico Legal DGS-JRLL SCZ NORTE Nº 193/2013 de 5 de marzo de 2013, Auto de 5 de marzo de 2013 y Auto de 10 de julio de 2013…” (sic), sin exponer un razonamiento que interprete la decisión, ni advertir que tales informes eran contradictorios entre sí, dado que: a) El informe técnico legal AVC-SCZ 221/2011 de 5 de diciembre, sugiere respetar la extensión de 38 413,5216 ha del predio La Unión; y, b) El informe técnico legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE 193/2013 de 5 de marzo, sugiere el reconocimiento únicamente de 5 865,9074 ha.

En consecuencia, al tomar la Resolución Suprema como fundamento todos los informes, implicó que en la fecha en cuestión, reconoció su derecho propietario y a su vez lo contrario -que no se reconoció- y que serían propietarios apenas del 15% de la extensión real del predio, importando ello una manifiesta incongruencia, que no obstante de haber sido expuesta en la demanda contenciosa administrativa, fue ignorada por la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 033/2015 de 28 de mayo, la cual se concluyó señalando: "En tal circunstancias se advierte que los informes aludidos por el impetrante, no resultan ser incongruentes y contradictorios entre sí” (sic), resultando un fallo incongruente al mantener como motivación la mera relación general de informes contradictorios entre sí, alegando que conforme al art. 52.III de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) señala que los: "…informes o dictámenes servirán de fundamentación a la resolución cuando se incorporen al texto de ella” (sic); empero, no percata que el cuestionamiento no versa sobre por qué los informes sirven de fundamento a la Resolución Suprema, sino sobre el hecho de haberse referido a todos los informes de modo general, al mismo tiempo, el mismo día y en la misma Resolución, lo que les impide tener certeza, sobre las razones fácticas y jurídicas, por las cuales se determinó realizar el enorme recorte del predio La Unión.

La Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 033/2015, también inobservó el elemento de la fundamentación como componente del debido proceso; toda vez que, se detalló en la demanda que la referida Resolución Suprema se limitó a efectuar una relación general de los actos del proceso de saneamiento, sin realizar ninguna valoración jurídica ni fáctica, cuestionamiento que fue resuelto por las autoridades demandadas, señalando: “...revisados los actuados que sirvieron de base para la emisión de la resolución hoy impugnada, se tiene que contienen el análisis en torno a la nulidad y anulabilidad de los expedientes agrarios, que constituyen el antecedente de la propiedad denominada La Unión, asimismo realizan el discernimiento correspondiente a la propiedad, la antigüedad de la posesión, cumplimiento de la función económica social” (sic). Siendo evidente que, si lo que se impugnaba era la falta de fundamentación de la señalada Resolución, el hecho de que el fallo agroambiental refiera que “en los actuados se encuentra el análisis respectivo” (sic), confirma lo denunciado en la demanda contenciosa, en sentido de que los fundamentos extrañados no se encuentran en la citada Sentencia Agroambiental, es decir, no solo no identifica ni individualiza la parte de la Resolución Suprema que contiene los fundamentos, sino que, al sostener que los fundamentos se encuentran “en los actuados...” (sic), reconoce que aquellos están en otros documentos y en otro lugar, mas no en el fallo impugnado, omitiendo así motivar la decisión, olvidando que la cita general de informes no suple tal deber.

El fallo agroambiental confirmó la supuesta nulidad absoluta de Títulos Ejecutoriales que amparan el derecho propietario del predio La Unión, pues otorga mérito al contenido del informe técnico legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE 193/2013 de 5 de marzo, en la parte que expresa que los títulos habrían sido dotados por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, cuando solo podían ser otorgados por el Instituto de Colonización, por encontrarse en la denominada zona “F”, por mandato del “DS 1905”. Por otro lado, en previsión del art. 244.I inc. a) del Decreto Supremo 25763 de 5 de mayo de 2000, como el art. 321.I inc. a) del DS 29215 de 2 de agosto de 2007 (Reglamento de la Ley 1715 -Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria de 18 de octubre de 1996-, Modificado por la Ley 3545 -Ley de Reconducción Comunitaria de Reforma Agraria de 28 de noviembre de 2006- de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria), la nulidad absoluta de expedientes agrarios por falta de jurisdicción y competencia, no alcanza a los procesos agrarios tramitados por el ex Consejo Nacional de Reforma Agraria, dentro de la zona “F” de colonización, establecida en el “...Decreto de 25 de abril de 1905” (sic), tal cual lo señaló la jurisprudencia del mismo Tribunal Agroambiental en las Resoluciones Agroambientales Nacionales S1 18/2015 de 15 de marzo y S1 790/2015 de 16 de septiembre; empero, las autoridades demandadas omiten considerar todo este aspecto, limitándose a señalar que algunos actuados, “...se encuentran sobrepuestos a la zona F de colonización y concluye señalando que los predios indicados para su conclusión quedan sujetos a los lineamientos que emita la Dirección Nacional del INRA” (sic) y agrega luego “Que el informe en conclusiones omitió considerar la sobre posición a la zona F...” (sic), sin efectuar análisis jurídico ni valoración de tales aspectos, menos se pronuncia sobre el cumplimiento del ordenamiento jurídico, ni los precedentes agroambientales.Lo mismo acontece respecto al hecho de que el predio La Unión, estaría situado en un área de producción forestal permanente, constituyendo una incongruencia en el fallo cuando afirma, que el área que ocupa el referido predio, solo podía ser dotado por el Instituto Nacional de Colonización, afirmando que era un área para el establecimiento de asentamientos humanos, corrientemente de origen extranjero, para que allí se efectúen trabajos agropecuarios y luego sostenga lo contrario, que se trata de un área de producción forestal permanente y que no podía efectuarse labor agropecuaria, aspecto que no solo manifiesta una evidente contradicción, sino el interés por resolver la demanda sin apego a la norma.

Se utiliza la ubicación del mencionado predio para buscar una inexistente nulidad, sin percatarse que el Plan de Uso de Suelo de Santa Cruz, que definió la aptitud mayor del suelo, aprobado por DS 24124 de 21 de septiembre de 1995 y convertido en Ley 2553 de 4 de noviembre 2003, pese a que dicho predio que integra data de 1965, es decir, treinta años antes; en consecuencia, conforme al art. 6 del DS 24124, el derecho propietario del citado predio, estaba jurídicamente protegido, aspecto que fue reconocido en el informe en conclusiones de 28 de noviembre, elaborado por el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), determinando que los predios de La Unión, son anteriores a la entrada en vigencia al Plan de Uso del Suelo de Santa Cruz; empero, la Sentencia Agroambiental omite observar tales normas y se remite a referencias procesales, y como quiera que se trata de un proceso de regularización de los derechos agrarios, lo fundamental es el cumplimiento de la función económica social que se asienta bajo la máxima “el trabajo es la fuente fundamental para la adquisición y conservación de la propiedad agraria”, contenido reafirmado por el art. 399.I de la Constitución Política del Estado (CPE), normativa que no fue considerada por las autoridades demandadas.

El Director Nacional del INRA actuando por sí y como representante del Estado Plurinacional de Bolivia, en su respuesta a la demanda mantuvo que la superficie de recorte que excede las 5000 ha, fue realizada en estricta aplicación del art. 398 de la CPE, razonamiento que en principio no estaba inserto en la RS 11864; empero, en la demanda contenciosa administrativa, se sostuvo que la Norma Suprema en el art. 399 prevé la irretroactividad de la ley, que es lo que acontece con el proceso de saneamiento del predio La Unión al ser anterior a la Constitución Política del Estado de 2009, pues son propietarios desde el año 1995; en consecuencia, no resulta ser aplicable el art. 398 de la CPE, más el fallo agroambiental omite resolver este tema capital y desestima la demanda, ignorando las normas constitucionales expresas, que protegen el derecho de sus personas, cuando la Ley Fundamental señala que el límite de las 5000 ha, no es aplicable a predios adquiridos antes de su publicación -7 de febrero de 2009-, en el caso los terrenos del predio La Unión tienen origen en documentos extendidos en la gestión 1965 y son titulares del mismo desde 1995.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

Los accionantes consideran que se lesionaron sus derechos al debido proceso -en sus vertientes de fundamentación, motivación, congruencia- y a la propiedad privada;Citando al efecto los arts. 56 I y II; 115.II; 117.I; y, 180.I de la CPE; 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicitan, se conceda la tutela; y en consecuencia, se deje sin efecto y valor legal alguno la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 033/2015 de 28 de mayo, ordenando a los Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, emitir nueva Resolución que respete íntegramente el cumplimiento de la FES y el derecho a la propiedad privada.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 26 de noviembre de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 787 a 789 vta., en presencia de la parte accionante, el representante del Director Nacional de Reforma Agraria como tercero interesado, ausentes las autoridades demandadas, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción de amparo constitucional

Los accionantes, en audiencia por intermedio de sus abogados, ratificaron íntegramente el contenido de su acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Javier Peñafiel Bravo y Deysi Villagómez Velasco, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, mediante informe presentado el 26 de noviembre de 2015, cursante de fs. 723 a 726 vta., señalaron lo siguiente: 1) La pretensión de los accionantes es que el Tribunal de garantías ingrese a realizar la valoración de la legalidad ordinaria, no pudiendo revisarse entre otros aspectos la valoración de la prueba; 2) La Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 033/2015 de 28 de mayo, no suprimió ni amenazó el derecho al debido proceso, ya que la mencionada Sentencia fue emitida con la debida fundamentación y motivación, existiendo congruencia entre la parte considerativa y resolutiva de acuerdo a los antecedentes del proceso de saneamiento y la demanda de Nulidad de Título Ejecutorial; 3) Se advirtió que la acción de amparo constitucional presentada en su contra contiene argumentos que más se parecen a un alegato en conclusiones o un recurso de apelación, pretendiendo la revisión de actos procesales y de etapas concluidas; 4) La Sentencia Agroambiental impugnada cuenta con la debida fundamentación, motivación y congruencia en atención a los principios y valores supremos que rigen al juzgador sin que medie algún interés o se actúe con parcialidad, ya que la resolución emitida es clara y concisa habiéndose absuelto todos los puntos demandados; y, 5) Los informes: Legal DGS-JRLL SC NORTE 139/2012 de 13 de mayo y Técnico Legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE 193/2013 de 5 de marzo, se constituyen en informes de “Control de Calidad” elaborados en consideración a las facultades establecidas en la Disposición Transitoria Primera del DS 29215.normativa que faculta al INRA a realizar controles de calidad a los procesos de saneamiento, que como en el caso presente contenían errores u omisiones y que son pasibles de subsanación mediante sugerencia y/o consideración por parte de la autoridad competente para la emisión de las resoluciones que correspondan.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

César Hugo Cocarico Yana, Ministro de Desarrollo Rural y Tierras, mediante sus representantes, por informe presentado el 26 de noviembre de 2015, cursante de fs. 780 a 782 vta., señalaron lo siguiente: a) Los recurrentes no demostraron de manera objetiva en qué consiste la incongruencia existente en la Sentencia Agroambiental objeto de la presente acción, pues para que se active la defensa contra algún acto incongruente la misma debe estar basada en la resolución de la cual se pretenda su nulidad; es decir, debe existir contradicción entre los argumentos del fallo y el fallo en sí; así como, incongruencia entre la parte dispositiva y la parte resolutiva; b) Respecto a la falta de fundamentación alegada por los accionantes, se observó una actitud temeraria que falta a la verdad ya que si bien la parte recurrente realizó una transcripción de la Sentencia emitida por el Tribunal Agroambiental, omitió referirse a la parte, en la que se da una respuesta clara respecto a las actuaciones realizadas por el INRA dentro del proceso de saneamiento del predio La Unión y que se enmarcan en lo estipulado en el art. 52 de la LPA; y, c) Si bien la Norma Suprema garantiza la protección del derecho a la propiedad privada, el INRA se encuentra autorizado para realizar el proceso de saneamiento de predios, previo cumplimiento de los requisitos legales establecidos para tal efecto, lo que en realidad ocurrió fue que el predio objeto de saneamiento se encontraba dentro del sector denominado "F" de colonización, por lo que, en su momento se identificaron vicios de nulidad absoluta y que no se hizo más que dar cumplimiento a las normas citadas en la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 033/2015 de 28 de mayo, en especial lo dispuesto en el DS 25-04-1905 de 25 de abril.

Jorge Gómez Chumacero, Director Nacional a.i. del INRA a través de sus representantes, por informe presentado el 26 de noviembre 2015, cursante de fs. 768 a 771 vta., señaló lo siguiente: i) Con relación a la supuesta vulneración de la congruencia ante la emisión de la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 033/2015, la aseveración resulta ser falsa y absurda ya que malintencionadamente se señaló que solo se limita a referir el nombre, número y fecha de los informes pertinentes, cuando lo cierto y evidente es que la Sentencia observada, realizó un análisis íntegro de todos y cada uno de los informes emitidos por el INRA, desglosando y estableciendo las observaciones, subsanaciones, conclusiones y sugerencias a las cuales arribó cada uno de los informes y de ninguna manera resultan ser contradictorios, además que su contenido tiene que ver con complementación, inobservancias y/o control de calidad, ampliamente expuestos en la parte considerativa cuarta –párrafos 19 al 31–; ii) La parte accionante demostró una total falta de lealtad y objetivismo; toda vez, que la Sentencia Agroambiental Nacional S2ª 033/2015, basó su amplia fundamentación en el segundo párrafo de la parte considerativa cuarta, cuya mención fue obviada por los accionantes, y quese constituyen en cincuenta y dos párrafos que demuestran ampliamente una debida fundamentación del fallo agroambiental; iii) Con relación a la sobreposición del predio La Unión a la zona “F” de colonización, esta se constituyó en un vicio de nulidad absoluto que fue identificado durante la ejecución del control de calidad efectuado por el INRA, por lo que resulta impertinente lo expuesto por la parte accionante ya que lo que pretende es desconocer lo expuesto en el art 122 de la CPE; iv) No resulta cierto, el argumento referido al hecho de haberse afectado arbitrariamente su derecho a la propiedad y recortado el predio La Unión; toda vez que, el informe técnico legal DGS-JRLL-SCZ-NORTE 193/2013, estableció el incumplimiento de la FES por el abandono e inexistencia de actividad productiva por parte de sus titulares iniciales, sugiriendo la anulación de los Títulos Ejecutoriales Individuales; y, v) Los accionantes no señalaron cuáles fueron las infracciones a las reglas de interpretación admitidas por el derecho, tampoco identificaron con claridad cuáles fueron los criterios o principios no utilizados por el INRA o por los Magistrados demandados, incurriendo así en el incumplimiento de los requisitos de forma para la presentación de la presente acción de amparo constitucional, conforme establece el art. 51 del Código Procesal Constitucional (CPCo).

I.2.4. Resolución