0409/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Declara improcedente la acción de inconstitucionalidad concreta por cosa juzgada constitucional, toda vez que la SCP 0003/2013 realizó el control de constitucionalidad del art. 28.I num. 2) de la Ley 060 de Juegos de Lotería y de Azar de 25 de noviembre de 2010, declarando su constitucionalidad.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.2. "Con relación al art. 28.I.2 de la Ley 060, el Tribunal Constitucional Plurinacional ya emitió su pronunciamiento; por consiguiente, corresponde remitirnos a los entendimientos y examen de constitucionalidad de la norma demandada de inconstitucional, contenidos en la SCP 0003/2013 de 3 de enero, cuyos razonamientos, entre otros, señalan: (...) La Resolución precedentemente citada, en su parte dispositiva declaró la constitucionalidad de la norma ahora impugnada en los siguientes términos: “El Tribunal Constitucional Plurinacional, en virtud de la autoridad que le confiere la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia, y el art. 12.2 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional en revisión, resuelve: declarar la CONSTITUCIONALIDAD del art. 28.I.2 de la Ley 060 -Ley de Juegos de Lotería y de Azar-, por su compatibilidad plena con los arts. 117.II y 115.II de la CPE y arts. 8.4 de la CADH y 14.7 del PIDCP” (las negrillas pertenecen al texto original). Entonces, existiendo una Sentencia Constitucional Plurinacional con calidad de cosa juzgada constitucional, sobre la norma demandada de inconstitucional, resulta imposible aperturar nuevamente el debate sobre la problemática planteada, correspondiendo únicamente acatar el pronunciamiento antes referido".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0409/2013

Sucre, 27 de marzo de 2013

SALA PLENA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 01861-2012-04-AIC

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Juego (AJ) a instancia de Remigio Ramos Limachi dentro del proceso administrativo seguido por la AJ contra el ahora accionante; demandando la inconstitucionalidad del art. 28.I.2 de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar -Ley 060 de 25 de noviembre de 2010 (Ley 060)-, por ser presuntamente contrario a los arts. 117.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.4 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH); y 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 2 de octubre de 2012, cursante de fs. 50 a 52 vta., el accionante expone los siguientes fundamentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

Por Auto de apertura de proceso administrativo 09-00054-12 de 15 de agosto de 2012, la AJ ordenó el comiso preventivo de las maquinas de azar y una multa equivalente a UFV's5000.- (cinco mil unidades de fomento a la vivienda), por cada aparato decomisado; por lo que, “conforme dispone el art. 109” (sic) de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), surge la duda razonable sobre la constitucionalidad del art. 28.I.2 de la Ley 060; puesto que, infringe el art. 117.II de la CPE, concordante con los arts. 8.4 de la CADH y14.7 del PIDCP, vinculados al debido proceso, el derecho a la defensa y a una justicia administrativa plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones, conforme prevé el art. 115.II de la CPE, al establecer como sanción, por un lado, el comiso y, por otro, la multa, lo que infringe el principio del non bis in idem.

La prohibición de imponer una doble sanción por un mismo procedimiento o hecho, fue desarrollada en las SSCC 1044/2010-R y 0506/2005-R, cuyos razonamientos se sustentaron en la jurisprudencia española, impidiendo así la doble sanción por identidad de sujeto, hecho y fundamento, respecto a la conducta ya sancionada. El referido principio implica que nadie puede ser sancionado doblemente por un hecho por el cual haya sido absuelto o condenado, así como nadie puede ser juzgado nuevamente por un hecho que ya mereció la sanción; así, el referido principio se constituye en una garantía específica del debido proceso, concibiéndose en el ámbito internacional como un derecho humano, que integra el derecho al debido proceso.

El entonces Tribunal Constitucional, a través de la SC 1764/2004-R de 9 de noviembre, retomando los entendimientos del Corte Constitucional de Colombia, precisó un razonamiento cabal sobre el tema en particular, pues a partir de ello se establece la prohibición para las autoridades de investigar, juzgar o condenar a una persona más de una vez por un mismo hecho.

La relevancia de la norma impugnada radica precisamente en la materialización de la doble sanción por el mismo hecho; cuando en países como Alemania, Italia, España, Colombia, Perú y Argentina, dicha figura normativa ya fue declarada inconstitucional; por lo que, de conservarse su constitucionalidad implicaría un retroceso en la seguridad jurídica, que debe imperar en un Estado de Derecho.

I.1.2. Trámite procesal de la acción y Resolución de la autoridad consultante

Mediante la Resolución Administrativa (RA) 29-00031-12 de 8 de octubre de 2012, cursante de fs. 60 a 66, el Director Ejecutivo de la AJ, rechazó la acción de inconstitucionalidad concreta, por considerarla manifiestamente infundada, disponiendo la remisión de antecedentes a este Tribunal Constitucional Plurinacional y la prosecución del proceso sancionador, conforme establece el art. 80.IV del Código Procesal Constitucional (CPCo).

I.2. Admisión y citación

Por AC 0822/2012-CA de 31 de octubre (fs. 69 a 73), la Comisión de Admisiónde este Tribunal Constitucional Plurinacional revocó la RA 29-00031-12 de y admitió la acción de inconstitucionalidad concreta, ordenando la notificación al Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del órgano que generó la norma impugnada, lo que se cumplió el 21 de diciembre de 2012 (fs. 117).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial cursante de fs. 124 a 130, señaló: a) A los fines de cumplir y garantizar los intereses generales, la administración pública no tiene facultad únicamente administradora, sino también, potestad sancionadora ante el incumplimiento del orden jurídico, aspecto que puede tener repercusiones en el patrimonio de sus destinatarios y en el ejercicio de sus actividades económicas y profesionales; así, entre las medidas adoptadas por el administrador no todas tienen la naturaleza sancionadora propiamente dicha, sino también, algunas tiene la única finalidad de restaurar la legalidad infringida, o reponer las cosas al estado previo a la infracción, de modo que, la actividad sancionadora es la base del Estado Constitucional de Derecho, porque por un lado, garantiza el cumplimiento de las disposiciones jurídicas y, por el otro, el ejercicio de los derechos del administrado; b) La potestad sancionadora se sustenta en el principio de legalidad, lo cual supone que, la infracción y la correspondiente sanción, para ser considerada como tal, debe estar expresamente prevista o tipificada en una determinada norma con rango de ley, “que reúna las condiciones de ley escrita, ley previa, y ley cierta” (sic), por lo que, la Ley de Juegos de Lotería y Azar, condice con cada una de estas condiciones; además, la misma norma al imponer la sanción también garantiza su respectiva impugnación, por lo que, armoniza con el debido proceso, tanto en su sentido formal y material, siendo en consecuencia constitucional. Por otro lado, el principio de tipicidad, implica que sólo se constituye en infracción aquellas conductas previamente calificadas como tales por la ley. En ese sentido, las sanciones pueden ser concebidas en sus diversas formas, el de carácter pecuniario, las suspensiones, prohibiciones definitivas o temporales de determinadas actividades, el comiso o decomiso y las multas; c) El sistema sancionador de la administración pública tiene diferentes franjas, entre ellas la responsabilidad ejecutiva, civil, penal y administrativa, siendo posible su imposición en conjunto, sin que por ello se vulnere el principio non bis in idem. En ese marco, el acto administrativo, traducido en una determinada resolución, puede conllevar a una o varias situaciones de derecho; así, las sanciones pueden ser puras o simples y variadas, según la vulneración y la determinación proporcional de sus efectos, sin que ello significa una doble sanción, por lo que, la sanción administrativa, puede tener doble objeto, como la multa quetiene una naturaleza retributiva en función a la culpabilidad del infractor; y, el decomiso, que resulta ser la consecuencia de la infracción, que consiste en privar al administrado de los medios del ilícito, pues de imponerse sólo la multa, las maquinas quedarían aún su poder para una futura actividad contraventora, de modo que, según la doctrina se ha establecido que el decomiso puede actuar como una sanción principal o accesoria. En el caso presente, el art. 28.I.2 de la Ley 060, ha establecido una sola sanción compuesta por dos elementos, uno principal (multa) y, otro secundario (comiso de bienes); d) Con relación al principio del non bis in idem, el entonces Tribunal Constitucional estableció una comprensión cabal; así, el contenido del art. 117.II de la CPE, no debe reducirse a su simple lectura; puesto que previamente se debe considerar al objeto de la referida Ley, cual es el de establecer sanciones contra los infractores, ante la omisión o transgresión de la citada norma; por lo tanto, el principio de legalidad y tipicidad se cumplen a cabalidad con la presente norma, en efecto, es plenamente acorde a la Constitución Política del Estado; y, e) La existencia de la norma cuestionada, se justifica en base a cuatro situaciones a saber; el primero, relativo al principio de legalidad, que a partir de ello se conciben los actos de los ciudadanos legales como ente sean acordes con lo expresamente dispuesto en la norma, de manera que, en el ámbito de los juegos de lotería y de azar, es permissible tales actividades mientras se desarrolle en el ámbito de la legalidad y, que se encuentra amparado por ella, siendo así que, la sanción no se reduce en el comiso, sino también en la multa; el segundo, tiene que ver con la facultad sancionadora que ostenta el Estado y su poder tributario; así, los ingresos en bruto a los establecimientos de juegos de azar escapan del control tributario estatal, afectando así a la colectividad; la tercera, está referida a la autorización o licencia que otorga el Estado a una determinada persona sea natural o jurídica para la realización de una determinada actividad, siendo ilegal mientras no se tenga la autorización, cuya sanción será con doble efecto, como ser la multa y el decomiso, consecuencia insoslayable por el incumplimiento de la ley; y, la cuarta, consiste en la obligación del Estado en cuidar y regular los juegos autorizados, pues deben ser coincidentes con la moral, las buenas costumbres y los valores previstos en la Constitución Política del Estado, para ello, la actividad regulada por la Ley de Juegos de Lotería y de Azar debe desenvolverse en el estricto marco legal. En mérito a las consideraciones precedentemente señaladas, la acción de inconstitucionalidad concreta planteada por el accionante, no tiene ningún fundamento constitucional.siguiente:

“Artículo 28. (INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS).

I. Constituyen infracciones, las transgresiones a las disposiciones contenidas en esta Ley.

(...)

2. Constituyen infracciones graves, sancionadas con el comiso definitivo de la máquina y/o medio de juego y multa de UFV’s 5.000.- (CINCO MIL 00/100 UNIDADES DE FOMENTO A LA VIVIENDA) por máquina o medio de juego”.

II.2. Norma constitucional presuntamente infringida

La norma constitucional que se considera vulnerada con la aplicación del art. 28.I.2 de la Ley 060, es el art. 117.II de la CPE, cuyo tenor literal señala: “Nadie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho. La rehabilitación en sus derechos restringidos será inmediata al cumplimiento de su condena”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante demanda la inconstitucionalidad del art. 28.I.2 de la Ley 060, arguyendo que la aludida disposición normativa conculca el principio del non bis in idem, pues pretende imponer una doble sanción por un mismo acto; por un lado, el comiso de las maquinas y, por otro, una multa adicional, vulnerando así lo dispuesto por el art. 117.II de la CPE, concordante con los arts. 8.4 de la CADH y 14.7 del PIDCP. Por consiguiente, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad encomendado al Tribunal Constitucional Plurinacional por el art. 202.1 de la CPE.

III.1. De la cosa juzgada constitucional

La autoridad de las sentencias, autos y declaraciones constitucionales emanadas del Tribunal Constitucional Plurinacional, adquieren la calidad de cosa juzgada constitucional; por cuanto, no existe contra ellos medio o mecanismo de impugnación que pueda modificar o variar su esencia; en efecto, los pronunciamientos antes señalados, adquieren la calidad de inmutables, inimpugnables e invariables; por consiguiente, los hechos que generaron el proceso constitucional, del que emergió unpronunciamiento oficial por parte del máximo guardián e intérprete de la Constitución Política del Estado, no pueden ser objeto de análisis, controversia o debate. En ese contexto, dicha condición tiene estrecha vinculación con el principio constitucional non bis in ídem; puesto que, es inviable el doble juzgamiento sobre un mismo hecho.

La cosa juzgada constitucional tiene su basamento en el art. 203 de la CPE, cuyo tenor literal señala: “Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno”. Por su parte, con igual contenido, el art. 8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), prescribe sobre la vinculatoriedad y obligatoriedad de las decisiones del Tribunal Constitucional Plurinacional.

Ahora bien, la calidad de cosa juzgada constitucional es más evidente en el área del control normativo; es decir, las decisiones que surgen de las diferentes acciones constitucionales sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de una determinada norma, no pueden ser consideradas nuevamente ni sometidas por segunda vez al control constitucional; lo que conlleva la garantía de certeza y la seguridad jurídica.

El entonces Tribunal Constitucional, respecto a la cosa juzgada constitucional, a través de la SC 0123/2010-R de 11 de mayo, estableció el siguiente entendimiento: “...contra un fallo emanado del Tribunal Constitucional que se ha pronunciado sobre el fondo de lo resuelto, no existe recurso ordinario ni constitucional ulterior; pues, de lo contrario, resultaría una pugna interminable de las partes sin que se logre definir su situación de derecho que se ha llevado ante las instancias constitucionales”. Por su parte, la SC 0411/2010-R de 28 de junio, señaló: “...el alcance de la cosa juzgada constitucional está determinado, entre otros, en su efecto erga omnes y no simplemente interpartes y además en que no podrá juzgarse dos veces y por las mismas razones alegadas una misma situación, en resguardo del efecto material de las sentencias constitucionales por parte de las autoridades y los particulares”. Consecuentemente, conforme a la jurisprudencia referida, es factible sostener que, la cosa juzgada constitucional no es el mero resultado ni la consecuencia de los fallos constitucionales como tal, sino, la cualidad de las resoluciones emanadas del máximo intérprete y guardián de la Constitución Política del Estado.

III.2. El examen de constitucionalidad en el presente casoCon relación al art. 28.I.2 de la Ley 060, el Tribunal Constitucional Plurinacional ya emitió su pronunciamiento; por consiguiente, corresponde remitirnos a los entendimientos y examen de constitucionalidad de la norma demandada de inconstitucional, contenidos en la SCP 0003/2013 de 3 de enero, cuyos razonamientos, entre otros, señalan:

“III.7. El test de constitucionalidad y la activación del control normativo de constitucionalidad

Precisamente, en la parte orgánica de la Constitución, se disciplina al Tribunal Constitucional Plurinacional, como el último y máximo guardián del Bloque de Constitucionalidad y de los derechos fundamentales, con roles destinados a la materialización de la Constitución Axiomática a través del ejercicio plural del control de constitucionalidad, consolidando el mandato constitucional, la vigencia de un sistema jurisdiccional plural y concentrado de control de constitucionalidad.