0415/2013-L

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por subsidiariedad, por cuanto la resolución de conminatoria a la reincorporación laboral emitida por la Jefatura Departamental del Trabajo debió ser impugnada a través de la vía judicial laboral.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.3. De los antecedentes del proceso se establece que, emergente de un proceso administrativo interno llevado a cabo por la CNS contra Flora Frida Trino Lanza, la Jefatura departamental de Trabajo de La Paz, a través del Jefe Departamental de esa institución, emitió la Conminatoria J.D.T.L.P/D.S.0495/JSG/020/2011 contra la CNS al comprobar que el proceso contra la mencionada habría sido llevado a cabo en forma irregular; dicha conminatoria según, denuncian los accionantes por la CNS, lesionó sus derechos al debido proceso y a la “seguridad jurídica”. Sin embargo, se evidencia que los accionantes por la CNS no observaron lo previsto en el art. 54.I del Código Procesal Constitucional (CPCo); por cuanto, no agotaron la vía ordinaria de reclamo sobre los actos que consideraban lesivos a sus derechos; en consecuencia, al no haber agotado el mecanismo procesal en la vía judicial, interponiendo una acción laboral conforme establece el DS 0495, que es considerado un medio idóneo, por el cual, se modifica o ratifica una determinación, dictada por la instancia correspondiente; de esta manera, si los accionantes consideraban que la Conminatoria J.D.T.L.P./D.S.0495/JSG/020/2011, dictada por la Jefatura Departamental de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, se constituía en un acto ilegal y atentatorio a sus derechos, conforme acusan a través de su acción de amparo constitucional y en concordancia con la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2. de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, debieron impugnar mediante la acción laboral en la vía judicial antes de activar la vía constitucional.

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0415/2013-L

Sucre, 3 de junio de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Carmen Silvana Sandoval Landívar

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2011-24220-49-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 58/2011 de 25 agosto, cursante de fs. 134 a 135, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Abdón Ramiro Laora Blanco y Luís Fernando Velasco Eulert en representación de la Caja Nacional de Salud (CNS) contra Evelyn Mery Viscarra Gutiérrez, Jefa Departamental de Trabajo de La Paz y Marco Antonio Segales Choque, Inspector de Trabajo, ambos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial presentado el 16 de agosto de 2011, cursante de fs. 89 a 102, los accionantes manifestaron:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde el 1 de noviembre de 1986, Flora Frida Trino Lanza, ejercía el cargo de Trabajadora Manual del Hospital “12 de abril”, institución dependiente de la CNS, emergente de un proceso administrativo interno en su contra, se dictó la Resolución Sumarial 12/2007 de 23 de marzo, mediante la cual se le impuso la sanción de destitución, disponiéndose su retiro sin goce de beneficios sociales; es así que, la indicada interpuso recurso de revocatoria en la cual se dictó la Resolución 008/2008 de 10 de junio, ratificando la Resolución Sumarial impugnada; ante este fallo, planteó recurso jerárquico por lo que se dictó la Resolución Jerárquica 019 de 3 de diciembre de 2009, confirmándose la Resolución del recurso de revocatoria.

Es así que, la Gerencia General de la CNS emitió el memorándum “SMP-007/2011 de 10 de enero”, referido a la destitución de la precedentemente indicada procesada sin goce de haberes, salvando los quinquenios consolidados que ésta tuviese a su favor, emitiéndose el respectivo pago, la trabajadora se habría negado a recoger, debiéndose realizar demanda de consignación de beneficios sociales y oferta de pago en la vía ordinaria, con depósito Judicial a favor de la mencionada.

Con la resolución jerárquica, se habría realizado una destitución y no un despido injustificado; empero, Flora Frida Trino Lanza presentó denuncia ante el Ministerio de Trabajo, para que, a través de una audiencia de conciliación, un Inspector de Trabajo disponga conforme a derecho; sinembargo, ésta fracaso ya que no se arribó a ningún acuerdo y de esta manera, la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz dictó la Conminatoria J.D.T.L.P/D.S.0495/JSG/020/2011 de 21 de febrero, señalando que al haberse probado que no hubo un despido justificado por parte del empleador y de la revisión del informe evacuado por el Inspector de Trabajo, ahora codemandado, conminando la reincorporación inmediata de la mencionada a su fuente laboral.

De esta forma, la Conminatoria pretendería obligar a la CNS a una reincorporación ilegal, cuando la vía administrativa fue agotada con la resolución jerárquica y sin considerar que el Ministerio de Trabajo, a través de sus inspectores, es otra vía administrativa, correspondiendo que la jurisdicción ordinaria específica, laboral, mediante un juicio controvertido, determine si corresponde o no su reincorporación.

I.1.2.Derechos supuestamente vulnerados

Los accionantes por la CNS denunciaron como lesionados sus derechos al debido proceso y a la “seguridad jurídica” -principio de progresividad y pro homíne-, citando al efecto los arts. 9.2; 13.I; 14.III y V; 109; 110.I y II; 113.II; y, 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, con costas y daños y perjuicios responsabilidad administrativa y civil, declarándose ilegal y nula la Conminatoria J.D.T.L.P/D.S.0495/JSG/020/2011, emitida por la Jefatura Departamental de Trabajo de La Paz dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 25 de agosto de 2011, según consta en el acta cursante de fs. 127 a 133 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ampliación de la acción

El abogado de los accionantes por la entidad que representan a tiempo de ratificar los términos de la presente acción, ampliaron la misma manifestando: a) Flora Frida Trino Lanza fue destituida por un proceso administrativo interno en el cual existe una resolución sumarial, de revocatoria y una de recurso jerárquico de acuerdo a ley y a normas internas de la CNS; b) Después de haberse apersonado a las oficinas de la Jefatura del Trabajo y exponer que la destitución de la mencionada era legal, se vieron afectados con el informe de Marco Antonio Segales Choque, Inspector de la Jefatura de Trabajo, quien recomendó al Jefe de esa institución, la reincorporación de la denunciante en base a que el despido hubiera sido injustificado; c) En este caso se demostró que la indicada, incumplió con el ordenamiento administrativo interno de la CNS; por lo que, la causal se encontraría justificada; d) La Ley del Tribunal Constitucional, señala que se abre la vía del amparo constitucional cuando se comete un inminente daño en base a la vulneración de los derechos fundamentales y siendo el daño irreversible con la conminatoria emitida por el Ministerio de Trabajo, se tiene un daño económico como institución pública; e) Si bien el Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010, señala que existe la impugnación a la conminatoria en la vía ordinaria; es decir, ante un Juez de trabajo; lamentablemente, existe retardo de justicia en esa vía, la CNS habría tenido procesos que duraron mas de diez años; f) Invocando la excepción al principio de subsidiariedad por los motivos antes expresados recurrieron a la vía constitucional; g) Las actuaciones del Ministerio de Trabajo por reincorporación son netamente administrativas, son simplemente conciliatorias y no tienen fuerza de ley, como sería la sentencia de un juez de trabajo;h) La Jefatura Departamental de Trabajo no respetó el proceso administrativo interno llevado a cabo contra Flora Frida Trino Lanza; i) Se estaría violando el derecho al debido proceso, entendido también como una garantía constitucional; al Ministerio de Trabajo debió declinar competencia y sugerir que la interesada acuda a un juicio laboral para solicitar su reincorporación; j) La CNS considera que con la emisión de la conminatoria se le violentaron sus derechos; dado que, no puede ser que la autoridad sumariarte, se esmere en llevar adelante procesos, en realizar resoluciones administrativas, en poner un orden administrativo a su institución y después de todo esto, ante una simple denuncia, concedan una reincorporación cuando hay una causa justificada para su destitución según el art. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT); k) El derecho a la seguridad social se mantiene en la nueva Constitución Política del Estado; así también, está vigente el principio pro homine; por el cual, se señala que la interpretación de los derechos humanos y fundamentales debe ser favorable a las personas a las cuales se les restringe algún derecho; l) La CNS, tiene a sus trabajadores en base a la Ley General del Trabajo pero también en base a la Ley 1178 de 20 de julio de 1990, que determina la responsabilidad por la función pública; m) Debería crearse una línea jurisprudencial, en la cual se respeten los procesos administrativos internos con los que se destituye o se despide con causales justificadas a algún trabajador; y, n) Solicitó se conceda la tutela.

I.2.2. Informe de la autoridad y funcionario demandados

Evelyn Mery Viscarra Gutiérrez, Jefa Departamental de Trabajo de La Paz a.i. dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, según informe escrito, corriente de fs. 115 a 117, manifestó lo siguiente: 1) El 3 de febrero de 2011, Flora Frida Trino Lanza, solicitó reincorporación por estabilidad laboral, caso que atendió Marco Antonio Segales Choque, Inspector de esa institución; no habiendo arribado a un acuerdo conciliatorio las partes, el entonces Jefe Departamental de Trabajo, emitió la Conminatoria de Reincorporación de la indicada trabajadora por el despido injustificado; 2) El 10 de octubre de 2006, se inició proceso sumario a la denunciante, dictándose Resolución Sumarial 012/2007, la cual dispuso la destitución de ésta; ante ese hecho, presentó recurso de revocatoria pero en forma sorprendente se tiene que la Resolución 008/2008 se dictó el 10 de junio -o sea un año y tres meses después-; notificando a la interesada con la misma el 26 de agosto de 2008; es decir, dos meses y dieciséis días después; 3) La trabajadora presentó recurso jerárquico, dictándose la Resolución 019 de 3 de diciembre de 2009, un año y cuatro meses tarde de habérsela notificado con la resolución del recurso de revocatoria; 4) El 4 de diciembre de 2009, se notificó a la mencionada, con la Resolución del recurso jerárquico, donde se entiende que la decisión era definitiva y oportuna; sin embargo, se observó que el memorándum de destitución se le entregó recién el 10 de enero de 2011, o sea un año y un mes después; 5) Los plazos establecidos en el reglamento de la CNS son: pronunciamiento del recurso de revocatoria, ocho días hábiles; del recurso jerárquico, ocho días hábiles y señalan su art. 19. La resolución dictada por el sumariarte sería de cumplimiento obligatorio en un plazo máximo de cinco días hábiles a partir de la recepción de la resolución ejecutoriada por el máximo ejecutivo y las instancias pertinentes; en el presente caso se ejecutó la resolución sumarial después de un año y un mes; 6) Como se puede advertir, el proceso se habría llevado a cabo con bastantes irregularidades; ya que, la CNS no puede esperar un año y un mes para ejecutar una decisión definitiva; 7) El proceso se inició el 23 de marzo de 2007 y concluyó con un sinfín de irregularidades el 3 de diciembre de 2009; es decir, dos años y nueve meses después; y, pese a ello, la destitución se realizó un año y un mes después, más concretamente el 10 de enero de 2011; 8) Es así que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social consideró que se trataba de una destitución ilegal; ya que, los procesos internos administrativos tienen la característica de ser ágiles y sumarísimos; este caso, duró más que un trámite ordinario; en consecuencia, la acción interpuesta contra Flora Frida Trino Lanza le perjudicó, por haber dejado la CNS pasar la oportunidad de ejercer sus funciones, además al no haber ejecutado después de un año y un mes el fallo contra la trabajadora, tiempo en el cual continuó trabajando porque se le restableció su derecho a la estabilidad laboral; 9) El Ministerio de Trabajo,Empleo y Previsión Social, consideró que se trataría de un despido ilegal y actuó en el marco de lo dispuesto por el DS 0495; por lo que su actuación quedó enmarcada dentro de las normas legales; y, 10) Finalmente, la Constitución Política del Estado dispone que la acción de amparo constitucional se interpone cuando no existe otro medio legal en su tramitación; en este caso, se debió impugnar judicialmente la conminatoria antes referida; siendo el Juez laboral, la autoridad competente, tal como lo establece el referido Decreto Supremo en su "art. II". Marco Antonio Segales Choque, Inspector de Trabajo del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social presente en audiencia manifestó: i) Su atribución nace de la Ley General del Trabajo y en el DS 28969 de 1 de mayo de 2006; ii) El art. 10 del referido Decreto Supremo prevé sobre el despido injustificado y la reincorporación; iii) Este decreto fue modificado por el DS 0495, en sentido que la conminatoria de reincorporación pueda ser impugnada sólo en la vía judicial, facultando al trabajador despedido injustificadamente para interponer las acciones constitucionales en caso de incumplimiento; es decir, si no se cumpliera la conminatoria; iv) En el presente caso, el "decreto de destitución" prescribió; ya que, no se ejecutó la destitución en el plazo que establece la ley; v) Las actuaciones realizadas por la Inspectoría del Ministerio del Trabajo, en el caso presente, se enmarcaron en la legalidad y se comprobó que el derecho que tenía la CNS de destituir a la trabajadora prescribió por haber pasado más de un año, un mes y siete días; de tal manera que, la situación de ésta ya estaba consolidada como trabajadora estable de esa institución; y, vi) Constantemente se tienen denuncias e infracciones laborales y sociales que comete la CNS contra sus trabajadores y que son denunciadas ante el Ministerio de Trabajo.105 vta.) no se presentó a la audiencia ni hizo llegar informe alguno.

I.2.4. Resolución

La Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituida en Tribunal de garantías mediante la Resolución 58/2011 de 25 de agosto, cursante de fs. 134 a 135, denegó la tutela; disponiendo la devolución de la Conminatoria al Ministerio de Trabajo a objeto que se abra la competencia de los juzgados laborales correspondientes para definir la controversia suscitada; sin costas, en base a los siguientes fundamentos: i) Ante la emisión de una Conminatoria por parte del Ministerio de Trabajo para que se proceda a la reincorporación de la accionante; la entidad conminada, si quería evitar su cumplimiento, debió acudir a la vía ordinaria, tal como señala el DS 0495; esto implicaría que antes de activar la vía constitucional, se deben agotar los recursos ordinarios que la ley franquee; y, ii) En aplicación al principio de subsidiariedad que caracteriza a la acción de amparo constitucional, aspecto que no se cumplió en el presente caso; lo que inviabiliza la "otorgación" de la tutela solicitada.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.II y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la disposición transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose la Resolución dentro de plazo.