0424/2012

Sintesis del caso

En una acción de amparo constitucional, la accionante, denunció la vulneración de sus derechos a la vida, al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la petición y la garantía de preeminencia de los derechos del niño, niña y adolescente; por cuanto las autoridades demandadas en conocimiento de su estado de gestación, rescindieron su contrato de trabajo, motivo por el cual presentó denuncia ante la Jefatura Departamental del Trabajo, institución que expidió conminatoria contra la Directora Técnica del SEDES, determinando su reincorporación inmediata, mas el pago de salarios devengados y demás derechos sociales, en el plazo de cinco días, y si bien dicha autoridad dejó sin efecto la rescisión de contrato y determinó la regularización de su salario devengado, esta última determinación no fue cumplida y pese a que presentó sus reclamos, éstos no fueron atendidos, por lo que solicitó se disponga el inmediato pago de los haberes devengados, se haga entrega de las papeletas de pago para tener acceso al seguro médico de la Caja de Salud y se viabilice la cancelación de los subsidios de lactancia. El Tribunal Constitucional Plurinacional aprobó, en revisión, la resolución que concedió la tutela, por vulneración a su derecho de petición y por no cancelar sus haberes devengados.

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por cuanto la autoridad demandada no canceló a la accionante lo sueldos devengados en los que siguió trabajando; pues si bien existía un contrato de prestación de servicios con fecha cierta de conclusión del mismo, sin embargo, conforme a los principios de la realidad y de continuidad, se da más valor al hecho de que la accionante siguió trabajando en el SEDES, cumpliendo las funciones para las cuales fue designada de forma ininterrumpida; por lo que al no cancelarle los sueldos correspondientes no se cumplió la finalidad de asegurar a la accionante y a su hija una existencia digna.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.4.1. Por otra parte, se evidencia solicitudes de pago de sueldos devengados por los meses de mayo (del 27 al 31), junio (del 1 al 27), noviembre (del 21 al “31”) y enero, mismas que no recibieron respuesta alguna, ya sea en forma positiva o negativa, por lo cual se tiene como vulnerado el derecho de petición, tampoco consta haberse hecho efectiva dicha cancelación; además, de los informes mensuales de actividades y de asistencia, correspondientes a los meses de enero a marzo de 2012, se establece que la accionante, seguía trabajando como Médico Cirujano. Se reitera que si bien existía un contrato de prestación de servicios con fecha cierta de conclusión del mismo -30 de diciembre de 2011-; sin embargo, conforme a los principios de la realidad y de continuidad, se da más valor a lo que las circunstancias nos demuestran, el hecho de que la accionante siguió trabajando en el SEDES y seguir cumpliendo las funciones para las cuales fue designada de forma ininterrumpida, independientemente a lo pactado y por el hecho de que la relación laboral se ha prolongado en el tiempo, por lo que al tener la accionante el derecho a una remuneración o salario justo, por los meses en los cuales siguió trabajando con conocimiento del Director Municipal de Salud Sucre, al cual presentó los informes mensuales de actividades y de asistencia y al no cancelarle los sueldos correspondientes se vulneró su derecho, ya que por la falta de pago no se cumplió la finalidad de asegurar a la accionante y a la menor una existencia digna, si hubiera percibido el mismo.

Precedentes

FJ. III.3. “Entre los grupos de atención prioritaria, están justamente las mujeres embarazadas y los niños, en los que no se trata sólo de la protección de un interés individual que se ve amenazado sino el interés social que debe priorizarse, por lo que el Estado debe asumir un rol preponderante en garantizar esquemas mínimos de bienestar a toda la población, especialmente a las personas que conforman estos grupos, debiendo también promover la maternidad sin riesgos y proteger a la persona por nacer y una vez nacido -cuando la madre trabajadora goza de inamovilidad funcionaria- hasta el año de nacido.

El art. 24 de la CPE, señala que: “Toda persona tiene derecho a la petición de manera individual o colectiva, sea oral o escrita, y a la obtención de respuesta formal y pronta. Para el ejercicio de este derecho no se exigirá más requisito que la identificación del peticionario”, norma que impone a un servidor público, que tenga conocimiento de una solicitud o petición a recibir, tramitar y dar respuesta de fondo de manera oportuna, ya sea de forma positiva o negativa obligación reforzada cuando la solicitud refiere a la situación de una persona de un grupo de atención prioritaria entre las cuales se hallan las mujeres gestantes y/o con hijos o hijas menores a un año de edad, que se encuentra en un trance en el que ocurren cambios fisiológicos y hormonales que pueden hacer o incidir en un embarazo de riesgo de tal forma que la falta de respuesta en este tipo de casos no sólo ahonda el estado de incertidumbre de la peticionante que debe reiteradamente retornar para averiguar sobre el estado de su petición lo que sin duda desconoce la dignidad de la que es merecedora ella y el ser gestante.

Asimismo, recordar que la efectividad del derecho de petición está en la resolución pronta y efectiva de la cuestión que se plantea, ya que sería en vano el dirigirse a una autoridad pública si ésta no resuelve o se reserva para sí el sentido de lo decidido. Las respuestas evasivas o simplemente formales no satisfacen tal derecho y la administración ante quien se formula la solicitud tiene además la obligación de responder de fondo lo pedido.”

Titulacion jurisprudencial

El derecho de petición impone a las y los servidores públicos que tengan conocimiento de una solicitud, a recibir, tramitar y dar respuesta de fondo de manera oportuna, ya sea de forma positiva o negativa, obligación reforzada cuando la solicitud refiere a la situación de una persona de un grupo de atención prioritaria entre las cuales se hallan las mujeres gestantes y/o con hijos o hijas menores a un año de edad

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

El Tribunal Constitucional desarrolló la línea jurisprudencial sobre el derecho de petición de acuerdo a las siguientes temáticas: a) contenido esencial; b) requisitos de procedencia; c) legitimación activa; d) legitimación pasiva; e) plazo para emitir respuesta, y, e) tutela reforzada.

Sobre el contenido esencial del derecho de petición su desarrollo es el siguiente: 1. La SC 0218/2001-R estableció que el núcleo esencial del derecho de petición comprende el derecho a obtener una respuesta pronta y oportuna en la que se resuelva la petición en sí misma. 2. Las SSCC 0981/2001-R, 776/2002-R, 0692/2003-R determinaron que se tendrá por lesionado el derecho de petición cuando la persona ante la que se realiza la petición no responde en un tiempo razonable ya sea en sentido positivo o negativo, vale decir, que en los casos en que no hubiese una respuesta oportuna y motivada se tiene el derecho como lesionado pero no cuando existe la respuesta negativa, pues el derecho no exige la concesión de lo solicitado; 3. Las SSCC 0776/2002-R, 1121/2003-R; 1159/2003-R, establecieron que forma parte del contenido esencial la exigencia de una respuesta material de fondo y no evasiva; 4. A su vez, la SC 0843/2002-R, extendió su contenido al derecho que tiene el peticionante de que la respuesta le sea debidamente comunicada, expresando: “es necesario que el peticionante obtenga una respuesta formal y escrita, que debe ser necesariamente comunicada o notificada, a efecto de que la parte interesada, si considera conveniente, realice los reclamos y utilice los recursos previstos por Ley”; “…no puede quedar en la psiquis de la autoridad requerida para resolver la petición, ni al interior de la entidad a su cargo…” (SSCC 1541/2002-R, 1121/2003-R). 5. La SC 1571/2011-R de 11 de octubre, en el marco de la Constitución vigente señaló que el derecho a la petición puede ser ejercido de manera oral o escrita, sin la exigencia de formalidades. 6. Asimismo, la SC 1995/2010-R, precisó que forma parte del contenido esencial de derecho de petición el derecho a que si se dirige la petición ante la autoridad que no es la competente o pertinente, surge la obligación de la autoridad de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, indicando cuál la autoridad a la que debe dirigirse el peticionario. 7. El Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0062/2012, considerada como la primera sentencia confirmadora, ratificó los precedentes generados por las sentencias (SSCC 123/2001-R, 218/2001-R, 692/2003-R referidos a su contenido esencial), razonamiento seguido por las SSCC 0086/2012; 0246/2012. 8. De otro lado, la SCP 0246/2012, confirmó el razonamiento expuesto en las SSCC 0299/2006-R, 751/2006-R, 2190/2010-R, entre otras, que consideraron que el derecho de petición no encuentra satisfacción en el silencio administrativo negativo, pues su contenido esencial es generar una respuesta formal y motivada por escrito que resuelva el fondo del asunto peticionado, aclarando que el silencio administrativo negativo regula los efectos de la falta de respuesta al peticionante; empero, no implica respuesta, sino una forma de protección del fondo de lo solicitado por el peticionante, de tal modo que su pretensión no quede en estado de incertidumbre o irresolución, sino que la negativa a lo solicitado, por un acto presunto legalmente, pueda ser impugnado; 9. De otro lado, la SCP 0629/2012, confirmó el razonamiento expuesto en la SC 0835/2005-R que determinó la autorrestricción de la justicia constitucional de pronunciarse sobre otros derechos, señalando que cuando se denuncia como vulnerados varios derechos fundamentales o garantías constitucionales conjuntamente con el derecho de petición, la tutela del derecho de petición, impide a la justicia constitucional, a través de la acción de amparo, dado su carácter subsidiario, pronunciarse sobre otros derechos conexos, cuando de su tutela dependa que el accionante pueda obtener una repuesta por parte de las autoridades demandadas que resuelvan lo impetrado. Cabe aclarar que la SCP 0601/2012, a diferencia de la SC 0835/2005-R y la SCP 0629/2012, en un caso donde existió conexitud e interdependencia del derecho de petición con el derecho a la propiedad, tuteló ambos derechos, señalando que la falta de respuesta en trámite de aprobación de planos municipales lesionó también el derecho a la propiedad. 10. Asimismo, la SCP 0810/2012, confirmó el razonamiento expuesto en la SC 0310/2004, señalando que la o el peticionante, tienen la obligación de apersonarse ante las oficinas de la autoridad ante la cual se formuló la petición para recabar y conocer la respuesta formal emitida; sin embargo, este razonamiento no debe ser entendido como un cambio al entendimiento contenido en la SC 0843/2002-R, referido al derecho a ser notificado con la respuesta; sino como un supuesto diferente; por cuanto, tanto la SC 0310/2004-R como en la SCP 0810/2012, se denegó la tutela porque se evidenció una actitud pasiva de los peticionantes, quienes no obstante de conocer que la respuesta fue emitida, no acudieron a las oficinas respectivas. 11. Por su parte, la SCP 2051/2013, determinó que no es posible conceder la tutela cuando la autoridad no tuvo oportunidad de pronunciarse al respecto, sea positiva o negativamente porque la petición fue realizada ante autoridad incompetente; sin embargo, las SSCC 470/2014, 0083/2015-S3, ratificaron el razonamiento contenido en las SSCC 1431/2010-R y 1995/2010-R, que determinaron que los servidores y autoridades públicas tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario; 12. Finalmente, la SCP 0470/2014, refiriéndose a las formas de manifestación de la petición entendió que es posible aceptar la utilización del correo electrónico, al ser un medio alternativo de comunicación inmediata, que reconoce el Código Procesal Constitucional.

En cuanto a los requisitos para su procedencia, el desarrollo jurisprudencial es el siguiente: 1. la SC 0310/2004-R de 10 de marzo, desarrolló cuatro requisitos para que sea viable la tutela por lesión al derecho de petición, conforme al siguiente texto: “…a fin de que se otorgue la tutela en caso de alegarse la violación del derecho a formular peticiones, corresponde que el recurrente, demuestre los siguientes hechos: a) la formulación de una solicitud expresa en forma escrita; b) que la misma hubiera sido formulada ante una autoridad pertinente o competente; c) que exista una falta de respuesta en un tiempo razonable y d) se haya exigido la respuesta y agotado las vías o instancias idóneas de esa petición ante la autoridad recurrida y no existan otras vías para lograr la pretensión”. 2. Este razonamiento fue modulado por la SC 1995/2010-R, exigiendo únicamente los siguientes requisitos: “ para que la justicia constitucional ingrese al análisis de fondo de la presunta lesión al derecho de petición, es exigible: a) La existencia de una petición oral o escrita; b) La falta de respuesta material y en tiempo razonable a la solicitud y, c) La inexistencia de medios de impugnación expresos con el objetivo de hacer efectivo el derecho de petición, lo que significa que en caso de no existir estos medios específicos la acción puede presentarse de manera directa; 3. La SCP 1751/2012, señaló que no puede exigirse al peticionante la carga de solicitud de respuesta; 4. A su vez, la SCP 0145/2013-L, determinó la concesión de oficio ante evidente conculcación aun cuando este derecho no hubiere sido señalado como vulnerado por los accionantes.

Con relación a la legitimación activa, la línea jurisprudencial ha sido uniforme al conceder legitimación activa a toda persona, individual, jurídica o colectiva (SC 1148/2002-R). A este respecto, la SCP 470/2014 precisó que el derecho de petición puede ser ejercido por toda persona de manera individual o colectiva, con el único requisito de la identificación de peticionario. En cuanto a la legitimación pasiva, el desarrollo jurisprudencial es el siguiente: 1. El Tribunal Constitucional desde inicio entendió que la legitimación pasiva en los supuestos de lesión al derecho de petición no tiene excepción alguna, alcanzando a cualquier autoridad o servidor público (SSCC 0218/2001-R). Así la SC 0275/2003-R de 11 de marzo, subrayó que el derecho de petición consiste en esa facultad que tiene toda persona de dirigirse a las autoridades públicas con el fin de reclamar, pedir u observar alguna cosa que le incumbe a aquella, caracterizado como un instrumento de particular importancia para que la sociedad civil pueda controlar a sus autoridades y hacer valer sus derechos y que el núcleo esencial de este derecho fundamental comprende la respuesta pronta y oportuna; las SSCC 1136/2010-R y 0560/2010-R, entendieron que alcanza respecto de autoridades judiciales; 2. A su vez las SSCC 1431/2010-R y 1995/2010-R, precisaron que cuando los destinatarios son autoridades públicas, éstas tienen legitimación pasiva incluso cuando carecen de competencia para resolver lo peticionado, debido a que de igual forma tienen la obligación de responder formal y oportunamente sobre su incompetencia, señalando en su caso, a la autoridad ante quien debe dirigirse el peticionario. 3. Por su parte, las SSCC 0820/2006-R, 1500/2010-R, reconocieron legitimación pasiva a personas particulares que presenten servicios públicos o ejerzan funciones de autoridad. 4. Este último razonamiento fue modulado por la SCP 0085/2012, que estableció la eficacia horizontal del derecho de petición, señalando que: “El derecho de petición, en el marco de la doctrina de la eficacia horizontal de derechos, es oponible no solamente en relación a los poderes públicos, sino también en cuanto a los particulares”. Precedente de este razonamiento puede encontrarse en la SC 0374/2004-R, por cuanto tuteló el derecho de petición frente a particulares por no haberse dado respuesta oportuna a solicitud de convalidación de materias de una Universidad Privada. 5. En este contexto, la SCP 1419/2012, precisó que el derecho de petición tiene eficacia directa y es oponible frente a particulares, por lo que su ejercicio no requiere que esté refrendado por autoridad pública alguna, como es el Ministerio Público a través de requerimientos fiscales, sin embargo, este error, no puede ser atribuido al ciudadano para negar la tutela por vulneración al derecho de petición.

En cuanto al plazo para emitir respuesta, la jurisprudencia constitucional desarrollo lo siguiente: 1. El Tribunal Constitucional precisó que en caso de no estar previsto un plazo en la norma para que la autoridad o servidor público emita respuesta, el derecho de petición se tiene por lesionado cuando ésta no es emitida dentro de un plazo razonable. Así las SSCC 0981/2001-R, 776/2002-R, 0692/2003-R determinaron que se tendrá por lesionado el derecho de petición cuando la persona ante la que se realiza la petición no responde en un tiempo razonable ya sea en sentido positivo o negativo. 2. La 1675/2013, al interior del Instituto Nacional de Reforma Agraria, las respuestas que impliquen cuestiones de mero trámite deben ser realizadas en el plazo de veinticuatro horas, vencido el cual, se tiene por vulnerado el derecho de petición. 3. Asimismo, la SCP 1178/2014, refiriéndose al plazo para responder con relación a particulares entendió que “…si bien el plazo de respuesta no está prevista para particulares, en el marco de la eficacia horizontal del derecho de petición, debe aplicarse por analogía el plazo de tres días previsto en el art. 71.1 del Reglamento de la Ley de Procedimientos Administrativos”.

Finalmente, en el marco de tutela reforzada, la línea jurisprudencial ha realizado pronunciamientos expresos con relación al resguardo del derecho de petición vinculado a los grupos de prioritaria atención con relación: a) Mujeres embarazadas; b) Adultos Mayores; c) Pueblos Indígenas. En esta línea de entendimiento, con relación a mujeres embarazadas: 1. La SCP 424/2012, refirió que el derecho de petición impone a las y los servidores públicos que tengan conocimiento de una solicitud, a recibir, tramitar y dar respuesta de fondo de manera oportuna, ya sea de forma positiva o negativa, obligación reforzada cuando la solicitud refiere a la situación de una persona de un grupo de atención prioritaria entre las cuales se hallan las mujeres gestantes y/o con hijos o hijas menores a un año de edad. 2. Asimismo, la SCP 2557/2012, exigió mayor celeridad de la respuesta en peticiones de mujeres embarazadas, estableciendo que: “la respuesta del empleador a las peticiones de mujeres embarazadas debe ser rápida y oportuna, ya que por su estado, una situación de incertidumbre puede considerarse nociva a su salud y al ser en gestación”. Respecto a los derechos del Adulto Mayor, la SCP 1631/2012, precisó el derecho a no sufrir dilaciones en sus peticiones, señalando que la protección del adulto mayor merece un trato preferente y digno, cualquiera sea su situación o status, del que deriva el derecho a no sufrir dilaciones en sus peticiones en las que reclama derechos concretos relativos a su vida, salud y bienestar familiar, como a una vivienda digna. Finalmente, la SCP 0014/2013-L, entendió que el derecho de petición adquiere una doble exigencia en cuanto a la consideración de su carácter informal tratándose de peticiones efectuadas por pueblos indígenas.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0424/2012

Sucre, 22 de junio de 2012

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 00730-2012-02-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 065/2012 de 20 de abril, cursante de fs. 67 a 70 vta., dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Ana María Velasco Espada contra Gilka Guerrero Coppa y Gonzalo Fernando Cervantes Donoso, Directora Técnico y Jefe de la Unidad de Recursos Humanos (RR.HH.) respectivamente, ambos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) de Chuquisaca.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Por memorial presentado el 9 de abril de 2012, cursante de fs. 41 a 47, la accionante manifiesta que fue contratada como Médico General del SEDES, asignada al establecimiento de Red Salud I Sucre, conforme al contrato de prestación de servicios en salud 360/2011 de 2 de febrero, para cumplir las funciones dentro del Centro de Salud Canadá T/C.

El 28 de julio de 2011, nació su hija María René Rodríguez Velasco, siendo de conocimiento del SEDES su estado de embarazo desde el mes de marzo del mismo año, fecha desde la cual además le cancelaron el subsidio de pre natalidad, posteriormente el de natalidad y consiguientemente el de lactancia hasta diciembre del citado año, estando pendiente las entregas de enero a marzo de 2012.

Sin embargo, pese a conocer de su estado gravidez, por nota de 26 de mayo de 2011, el entonces Director Técnico y el Jefe de la Unidad de RR HH. Ahora demandados, emitieron una nota de rescisión de contrato, que le fue notificada el 6 de junio del mismo año.

Contra esa determinación presentó memorial el 7 de junio del mismo año, solicitando al Director Técnico, la reconsideración en vista del Decreto Supremo (DS) 0012 de 19 de febrero de 2009, que establece la inamovilidad funcionaria en los periodos de gestación, por lo que la Directora Técnica del SEDES Chuquisaca, emitió la Resolución Administrativa (RA) 008/2011 de 1 de julio, confirmando la nota de rescisión de contrato, no aplicable la inamovilidad laboral e instruyendo a la Unidad Jurídica y RR.HH. elaborar nuevo contrato. Contra esa Resolución interpuso recurso de revocatoria, mediante memorial de 27 de julio de 2011, que no fue contestado.Mediante memorial de 29 de agosto del citado año, presentó denuncia por el despido indebido, ante la Jefatura Departamental del Trabajo, por lo cual esta institución expidió conminatoria contra la Directora Técnica de SEDES, determinando su reincorporación inmediata de la hoy accionante mas el pago de salarios devengados y demás derechos sociales, en el plazo de cinco días, como consecuencia de esa conminatoria, dicha autoridad dejó sin efecto la rescisión de contrato y estableció que se le regularizará el salario devengado, añadiendo que esto último no sucedió.

Los sueldos de julio a octubre de 2011, le cancelaron normalmente; pero, el mes de noviembre le pagaron solamente por veinte días y ante su reclamo al Asesor Jurídico del SEDES, éste le respondió verbalmente que “Haga de cuenta que el SEDES está en quiebra y desista de cobrar esos adeudos”.

El 23 de febrero de 2012, nuevamente presentó memorial pidiendo, se de solución a la falta de pago de cuatro días de mayo, veintisiete días de junio, diez días de noviembre y el salario de diciembre, todos del 2011; además, de enero a marzo de 2012, sin haber recibido respuesta a su petición.

Derechos supuestamente vulnerados

La accionante, considera lesionados sus derechos a la vida, al trabajo y al empleo, a la salud y a la seguridad social, a la petición, el valor constitucional del “suma qamaña” o vivir bien, la garantía de preeminencia de los derechos del niño, niña y adolescente, citando al efecto el arts. 8, 15.I, 24, 45, 46.I.1 y III, 60 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Petitorio

Solicita conceder la acción planteada, disponiendo en Resolución: a) El inmediato pago de los haberes devengados y sea en el plazo máximo de cinco días; b) Se le haga la entrega de las papeletas de pago de los haberes devengados a fin de tener acceso junto a su hija al seguro médico de la Caja CORDES y sea en el plazo máximo de cinco días; y, c) Se viabilice la cancelación de los subsidios de lactancia de enero a marzo de 2012 y sea en el plazo máximo de cinco días.

Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 20 de abril de 2012, ante la Sala de Familia Niñez y Adolescencia del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, según consta en el acta cursante de fs. 64 a 66 vta., se produjeron los siguientes actuados:

Ratificación de la acción

El abogado apoderado del accionante se ratificó en extenso en los términos expuestos en su memorial de interposición de la acción.

Informe de las autoridades demandadas