0429/2013-L

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por falta de legitimación pasiva, en razón de que el accionante no señala en su memorial de demanda contra quién o quiénes recae la acción para que asuman su defensa legal.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3. "...se evidencia que José Miguel Santalla Sandoval, solicita a este Tribunal la tutela mediante la acción de amparo constitucional, sin identificar claramente a los actores que vulneraron sus derechos, así como la relación directa entre las autoridades demandadas y el acto que conculcó sus derechos fundamentales (...) Por cuanto, siendo la determinación de la legitimación pasiva del demandado trascendental para analizar los actos que le fueran atribuidos, así como la oportunidad de la misma a defenderse en la acción, más aun cuando la persona o autoridad demandada, presumiblemente no sea la responsable de los actos u omisiones demandadas, en este sentido al presente Tribunal no le es posible ingresar en el fondo, en el marco del Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, siendo relevante identificar correctamente a las autoridades o personas demandadas; por ende, no corresponde a este Tribunal emitir pronunciamiento alguno".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0429/2013-L

Sucre, 3 de junio de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2011-24829-50-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 013/2013 de 11 de abril, cursante de fs. 153 a 155, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por José Miguel Santalla Sandoval contra Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

El accionante, por memoriales presentados el 24 de noviembre y 9 de diciembre de 2011, cursante de fs. 89 a 102 vta.; y, 111 a 117 vta., manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 4 de marzo de 2011 solicitó a la Aduana Nacional de Bolivia (ANB), el pago de aguinaldo por existir diferencia de haberes del 2009, al haber prestado servicios del 4 al 29 de mayo de 2009 y del 24 de mayo al 25 de agosto de 2010, como Jefe de la Unidad Legal de las Gerencias Regionales de Potosí y Oruro, asimismo solicitó el pago de vacaciones no utilizadas por el 2008 y 2009, duodécimas del 2010, y viáticos por viaje a La Paz, del 22 al 24 de julio del referido año, conforme a memorándum 0473/09 de 21 de julio de 2009, y diferencia de haberes por internato.

Empero esta petición, que fue respondida fuera del plazo establecido, el 16 de marzo de 2011, mediante nota 397/2011 de 11 de marzo, a través del Departamento de Recursos Humanos (RR.HH.) de la ANB, pese a que de conformidad al Art. 5 del Reglamento de Impugnación al Régimen Laboral de las Servidoras y Servidores Públicos Anexo 014/10 de 18 de enero de 2010, correspondía ser conocida y resuelta por la Presidenta Ejecutiva de la entidad.; en la última nota citada se le comunicó, la improcedencia de su petición; decisión contra la cual interpuso recurso jerárquico directo, presentado el 18 de marzo de 2011, renunciando a la presentación del recurso de revocatoria, en el marco del art. 9 del Reglamento de Impugnación; recurso que fue resuelto mediante Resolución Ministerial 607/11 de 20 de septiembre de 2011, emitida por el Ministro del Trabajo, Empleo y Previsión Social, que confirmó lo previamente dispuesto por la ANB, desconociendo sus derechos laborales como servidor público, funcionario de carrera, dependiente de la Gerencia Nacional Jurídica de la referida entidad, en la mencionada Resolución Ministerial, con relación a su aguinaldo se le denegó éste en base a un “argumento insólito” (sic), al referir que elpago por interinato es considerado una bonificación por lo que no puede ingresar al cálculo por aguinaldo, habiéndose pronunciado incluso de forma ultra petita, sobre su reincorporación, pese a que el ahora accionante no solicitó la misma, dado que en su oportunidad no pudo utilizar dicho beneficio social, por causas más bien atinentes al empleador, ya que fue designado en comisión en el momento que se encontraban programadas sus vacaciones, hecho que hizo notar oportunamente a momento de solicitar su reprogramación, que no fue concedida, ya que fue designado para desempeñar internamente el cargo de Jefe de la Unidad Legal de la Gerencia Regional de Potosí, sobreviniendo posteriormente su desvinculación laboral; por ende, al haber emitido la ANB memorándum cite 1700/2011 de 13 de octubre, designándolo del 1 de noviembre de 2011, hasta el 2 de febrero de 2012, bajo el ítem 842, como Jefe de la Unidad Legal de la Gerencia Regional de Oruro, concediéndole el saldo de las vacaciones que le corresponden, lo cual demuestra improvisación al pronunciarse sobre hechos no reclamados, ni solicitados, al designarlo sin su consentimiento, hecho prohibido por el art. 46.III de la CPE.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante considera vulnerados su derecho al trabajo y a sus “beneficios sociales”; señalando al efecto los arts. 46.III, 48.I, II, III y IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita que se le conceda la tutela y como efecto de ello se disponga: a) Dejar sin efecto la parte resolutiva primera de la Resolución Ministerial 607/11 de 20 de septiembre de 2011, emitida por el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, así como la nota AN-PREDC397/2011 de 11 de marzo, emitida por Marlene Ardaya Vasquez, Presidenta Ejecutiva de la ANB.; b) El pago doble del aguinaldo navideño correspondiente al 2009; c) Anular lo dispuesto en la Resolución Ministerial 607/11 de 20 de septiembre de 2011, sobre su reincorporación a la ANB para gozar de sus vacaciones; d) El pago de vacaciones pendientes, siendo los beneficios sociales irrenunciables e imprescriptibles; e) El pago de la diferencia de haberes por interinato, correspondiente a veintisiete días, de mayo de 2009, en los que ejerció como Jefe de la Unidad Legal interino de la Gerencia Regional de Potosí; y de tres meses y dos días, correspondientes el 24 de mayo al 25 de agosto de 2010, en los que ejerció el cargo de Jefe de la Unidad Legal de la Gerencia Regional de Oruro; y, f) El pago de viáticos por tres días, del 22 al 24 de julio de 2009, que se constituyó a La Paz, de acuerdo a memorando Cite 0473/09 de 21 de julio de 2009.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 11 de abril de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 147 a 152 vta., en la que se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante, ratificó en extenso el contenido de su acción de amparo constitucional, y en audiencia manifestó: 1) Que el aguinaldo no le fue cancelado hasta el día de audiencia de la acción; 2) Pese a haber solicitado el pago de sus vacaciones, se resolvió disponiendo su reincorporación pese a que tenían conocimiento de que el ahora accionante se encontraba trabajando en otra entidad, sin tomar en cuenta que ya no tenía ningún vínculo laboral con dicha institución, vulnerando el principio de congruencia al pronunciarse sobre un hecho que no fue solicitado; y, 3) Se vulneró suinamovilidad funcionaria, asignándolo a diferentes lugares de trabajo, sin que los mismos fueran remunerados por la entidad, incluyendo el hecho de haberlo asignado a Potosí, de forma arbitraria, ya que la ANB, es una entidad que funciona a capricho de sus autoridades, por lo que solicitó se anule la Resolución Ministerial y se emita una nueva resolución que se pronuncie conforme a derecho y a las normas legales establecidas a fin de que se restituyan los derechos vulnerados.

Ante las consultas efectuadas en audiencia por el vocal Jorge Adalberto Quino Espejo, sobre si tenía documentación que respalde su oportuno reclamo para hacer uso de sus vacaciones, señaló que: la ANB tenía conocimiento de las vacaciones que le adeudaban y que lo reconoció al efectuar memorándum por los cincuenta y cinco días que le debían de vacaciones y que reitero su solicitud de pago de vacaciones de forma posterior a que el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social emitiera Resolución al recurso jerárquico, a lo que la ANB contesto que no correspondía lo solicitado.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Ramiro Aguilera Neuenschwander y Luis Abelardo Pabón Morales, presentaron informe escrito cursante de fs. 138 a 141, como apoderados legales de Daniel Santalla Torres, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social y en audiencia señalaron: i) Habiendo rechazado la ANB, la solicitud planteada por el ahora accionante, mediante nota AN-PREDC 397/2011 de 11 de marzo, ésta última interpuso contra esa nota recurso jerárquico el 18 del mismo mes y año, renunciando expresamente al recurso de revocatoria; en este sentido y con carácter previo a la admisión del mismo, a fin de contar con suficientes elementos de juicio, la Dirección General de Servicio Civil solicitó documentación a la ANB y posterior ampliación de informe, la cual fue remitida por dicha entidad, admitiéndose el referido recurso el 23 de agosto de 2011, el cual fue resuelto por la Resolución Ministerial 607/11 de 20 de septiembre de 2011; ii) Al evidenciarse de forma clara y contundente que efectivamente la ANB, estaba en la obligación de reconocer el derecho a la vacación del accionante, se interpretó las normas a favor de José Miguel Santalla Sandoval, precautelando su derecho laboral, disponiendo por tanto su reincorporación, en el marco del art. 50 del Estatuto del Funcionario Público (EFP) y los arts. 22 y 23 del Decreto Supremo (DS) 25749 de 20 de abril de 2000, por lo que no existió vulneración a derecho o garantía constitucional, disponiendo su reincorporación, no pudiendo dilucidar si el ahora accionante trabajaba o no, únicamente resguardando su derecho a la vacación; iii) Se actuó conforme las atribuciones y competencias del Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, como órgano encargado de tutelar los derechos laborales de las y los servidores públicos; iv) No corresponde valorar nuevamente el pago por interinatos y aguinaldos solicitado por el accionante, al haber sido resueltos en la Resolución Ministerial 607/11 de 20 de septiembre de 2011, recordando asimismo que “en él ámbito público no existe el pago de doble aguinaldo si el mismo hubiera sido hecho de manera posterior al 20 de diciembre de cada gestión” (sic); y, v) Habiendo renunciado el accionante a su cargo de forma libre el 2010, se aplicó la Ley del Presupuesto General del Estado de dicha gestión, no correspondiendo la compensación pecuniaria por concepto de vacaciones, si bien posteriormente se estableció la compensación pecuniaria en normas presupuestarias posteriores, al ser su ámbito de vigencia específico para cada gestión, por lo que solicitó se deniegue la acción solicitada.

Asimismo en audiencia, Luis Abelardo Pabón Morales, por la autoridad demandada, expresó lo siguiente: a) Al no existir base legal normativa que permita el pago de vacaciones por dichas gestiones, se procedió a la reincorporación del ahora accionante; y, b) No se podía dilucidar si el accionante tenía o no trabajo, actuando únicamente en base a normativa que sustento su accionar.

I.2.3. Intervención del Ministerio PúblicoEl representante del Ministerio Público, pese a su legal notificación con la acción, no se hizo presente en audiencia.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituido en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 013/2013 de 11 de abril, cursante de fs. 153 a 155, denegando la tutela solicitada; en base a los siguientes fundamentos: 1) Con relación al aguinaldo navideño solicitado por el accionante, refirió las “SSCC 077/2005-R, 0605/2004-R, 0369/2003-R” y el art. 48.I, II, III y IV de la CPE, así como el art. 51 del EFP, relativo al derecho de los servidores públicos a la percepción de un aguinaldo equivalente a un salario mensual o las duodécimas correspondientes; 2) La diferencia entre comisión de servicios e interinato en la ANB, señaló que en el marco del art. 165 del Reglamento de Personal de la ANB, no se tiene nada respecto a la remuneración por la declaratoria de comisión de servicios, haciendo referencia también al DS 26115; 3) Los viáticos deberán ser cancelados de forma previa al trabajo encomendado, siendo estos gastos propios de la institución, que deben utilizarse para cumplir la tarea ordenada; 4) El derecho a vacaciones se encuentra contemplado en el art. 7 del EFP, los arts. 22 y 23 de su Reglamento y art. 48.IV de la CPE; 5) La Resolución Ministerial 607/11 se encontraba debidamente fundamentada motivada y congruente con lo solicitado, así como con las normas legales que rigen la materia, considerando lo referido en el art. 50 del EFP, así como las Leyes de Presupuesto General del Estado de 2009, 2010 y 2011; y, 6) La acción únicamente está dirigida contra el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social y no así contra la Aduana Nacional de Bolivia, en este sentido, se tiene que la autoridad demandada, no vulneró derecho alguno del accionante, habiendo emitido la resolución acorde a procedimiento y normas legales de la materia.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas en el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías, hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Se tienen memorándums emitidos por la ANB: i) 0351/09 de 29 de abril de 2009, en el cual se declaró en comisión de servicios al accionante designándolo, como Jefe de Unidad Legal de la Gerencia Regional de Potosí; ii) 0406/09 de 1 de junio de 2009, que comunica a José Miguel Santalla Sandoval, su designación interina y con carácter temporal en el referido cargo, especificando que conservará el mismo ítem y nivel salarial; y, iii) 0487/09 de 24 de julio de 2009, en el cual se instruye al accionante que a partir del 31 de julio de 2009, debería retornar a su cargo como Jefe de Unidad Legal de la Gerencia Regional de Potosí (fs. 16, 17 y 19).

II.2. Cursan memorándums emitidos por la ANB dirigidos a José Miguel Santalla Sandoval: a) 0622/09 de 9 de septiembre de 2009, en el cual se le comunica fue designado interinamente y con carácter temporal, como Jefe de Unidad Legal de la Gerencia Regional de Oruro, estableciendo en su mismo ítem y nivel salarial; b) AN-GEGPC - 344/2009 de 9 de octubre, 0713/09 de 13 de noviembrede 2009, y 0755/09 de 2 de diciembre de 2009, los cuales amplían su designación de interinato, bajo las mismas condiciones; c) 007/2010 de 4 de enero, comunicando su designación interina y con carácter temporal, con el mismo ítem y nivel salarial; d) AN-GEGPC-011/2010 de 28 de enero, ampliando su interinato, bajo los mismos términos; e) 0205/2010 de 19 de febrero, que lo designa interinamente y con carácter temporal, figurando con el mismo ítem y nivel salarial; f) 0459/2010 de 28 de abril, que indica continue la previa designación hasta el 30 de abril de 2010, declarándolo en comisión de servicios como Abogado Regional en la Unidad legal dependiente de la Gerencia Regional de Oruro, con el mismo ítem y nivel salarial; g) 0616/2010 de 21 de mayo, que lo declara en comisión de servicios como Jefe de la Unidad Legal de la Gerencia Regional de Oruro con el mismo ítem y nivel salarial; h) 0896/2010 de 23 de junio, 0942/2010 de 9 de julio, 1053/2010 de 30 de julio y 1133/2010 de 20 de agosto, que comunican la ampliación de la declaratoria en comisión de servicios, señalando que la referida Gerencia Regional de Oruro, le proporcionará los pasajes y viáticos que correspondan; i) 1205/2010 de 25 de agosto, mediante el cual se lo designa interinamente y con carácter provisional en el cargo de Jefe de la Unidad Legal 2 dependiente de la Gerencia Regional de Oruro con nuevo ítem y un haber mensual de Bs11.130.- (once mil ciento treinta bolivianos) a partir de esa fecha; y, j) Acta de posesión de 26 de agosto de 2010, emitidos por la ANB (fs. 20 a 34).

II.3. Se tiene, COMUNICACIÓN INTERNA AN-DRHAC 388/2009, de 6 de abril, mediante la cual Henry Tejerina Vargas, Jefe del Departamento de RR.HH. a.i., de la ANB, comunicó al Gerente Nacional de Administración y Finanzas a.i. y al Gerente Nacional Jurídico a.i., de la misma entidad la programación de vacaciones correspondiente a abril de 2009, remitiendo listado del personal para que otorgue la vacación programada para el referido mes y señalando la obligación de “prever la distribución de la carga de trabajo en los periodos que el funcionario tiene previsto el uso de su vacación” (sic), comunicación interna a la que se adjuntó listado en el cual figura el ahora accionante con programación de vacaciones para el 5 de enero de 2009, hasta el 31 de enero del mismo año; de 27 de abril de 2009, hasta el 10 de mayo de igual año; y, de 30 de diciembre de 2009, hasta el 13 de enero de 2010, además del kardex de vacaciones del mismo, expresado en días (fs. 49 a 51).

II.4. Cursa boletas de pagos de aguinaldo del 2009 y de haberes de diciembre del mismo año, correspondientes al accionante (fs. 37 a 38).

II.5. Por Nota AN-GRJOR-ULEOR 1424/09 presentada el 9 de diciembre de 2009, el accionante solicitó al Gerente Nacional de Administración y Finanzas, el pago de aguinaldo por interinato correspondiente el 2009 (fs. 39 a 40).

II.6. Cursa nota presentada por el accionante el 19 de febrero de 2010, dirigida al Jefe del Departamento de RR.HH. de la ANB, solicitando reprogramación de vacaciones, en razón de que no pudo utilizar dicho beneficio social conforme al rol establecido, debido a su designación al cargo de Jefe de la Unidad Legal de la Gerencia Regional de Potosí, adjunto formulario de solicitud de vacaciones del Departamento de Recursos Humanos de la entidad, solicitando vacación a partir del 25 de febrero de 2010, hasta el 9 de abril del referido año, con el correspondiente informe del responsable de la oficina de escalafón (fs. 52 a 55).

II.7. Cursa en obrados, memorándum 1389/2010 de 15 de septiembre, emitido por la Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB, en respuesta a la renuncia del accionante al cargo de Jefe Unidad Legal dependiente de la Gerencia Regional de Oruro, comunicándole que la misma fue aceptada y que sus haberes serían cancelados hasta el 14 del mismo mes y año (fs. 36).

II.8. Mediante nota AN-PREDC 397/2011 de 11 de marzo, emitida por Marlene Daniza Ardaya Vásquez, Presidenta Ejecutiva a.i. de la ANB, se tiene que se dio respuesta a solicitud planteada porJosé Miguel Santalla Sandoval, mediante memorial de 3 de marzo de 2011, comunicándole la no procedencia de su petición, fundamentando la misma en cinco puntos: 1) El cálculo de pago de aguinaldo; 2) No especifica lo solicitado por el accionante; 3) Pago por concepto de internato en razón de que el mismo fue declarado en comisión de servicios, conforme a memorándum 0351/09 de 29 de abril de 2009; 4) Asignación de viáticos por trámites efectuados conforme lo instruido en el memorándum 473/09 de 21 de julio de 2009; y, 5) Pago por concepto de internato en razón de que el mismo fue declarado en comisión de servicios, conforme a memorándum 0616/2010 de 21 de mayo, (fs. 14 a 15).

II.9. Se tiene Resolución Ministerial 607/11 de 20 de septiembre de 2011, emitida por el Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas y el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social -autoridad ahora demandada-, en la que se resolvió el recurso jerárquico interpuesto por el accionante, confirmando lo dispuesto por la nota AN-PREDC397/2011 de 11 de marzo, sobre el pago de aguinaldo del 2009, pago de comisión de servicios y revocar en cuanto a las vacaciones del ahora accionante, por ende disponiendo su reincorporación para que el mismo haga uso de sus vacaciones pendientes y se proceda al pago de nueve días pendientes por julio de 2009. Asimismo en el Considerando referido al pago de vacaciones, inciso i), de la citada Resolución Ministerial 607/11 consta que el accionante mediante nota de 6 de septiembre de 2010, señaló: “...si existiesen vacaciones anuales pendientes a mi favor, renuncia de forma expresa a dichas vacaciones anuales pendientes a mi favor, renuncio de forma expresa a dichas vacaciones…” (sic), a tiempo de solicitar que su renuncia al cargo de Jefa de la Unidad Legal de la Gerencia Regional de Oruro de la ANB, sea aceptada en el día (fs. 1 a 13).

II.10. Por nota MEFP/VPCF/DGPGP 042/12 de 14 de septiembre de 2012, el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, sobre la consulta de compensación económica de vacaciones, efectuada por el Ministerio de Salud y Deportes, mediante nota MSD/DGAA/UF/PFTO/0170/2012 de 16 de agosto presentada, a la cual respondió refiriendo que “Las Leyes de Presupuesto General del Estado de las gestiones 2009, 2010 y 2011, no establecieron previsiones normativas para la compensación económica de vacaciones no utilizadas” (sic), señalando que por tanto en cumplimiento al art. 50 del EFP, se debía proceder a la reincorporación de ex servidores públicos únicamente a objeto de concederles el uso y goce de vacación, caso contrario las reclamaciones podrán ser planteadas vía judicial (fs. 142).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alegó vulneración de su derecho al trabajo y a los beneficios sociales; por cuanto, habiendo trabajado como Jefe de la Unidad Legal de las Gerencias Regionales de Potosí y Oruro en la ANB, presentó solicitudes relativas a pagos de aguinaldo y vacaciones, duodécimas de 2010 y viáticos que no le fueron cancelados, peticiones que le fueron denegadas por la referida entidad, mediante nota AN-PREDC 397/2011 de 11 de marzo, contra la cual presentó recurso jerárquico directo, ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el cual confirmó lo dispuesto por dicha entidad, mediante la Resolución Ministerial 607/11 de 20 de septiembre de 2011, dispuso su reincorporación inmediata a sus funciones solo con el fin de que el mismo pueda utilizar sus vacaciones pendientes, disponiendo su reincorporación a la ANB a fin de que haga uso de sus vacaciones, la cual no solicitó en razón de encontrarse trabajando en otra institución. En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si los extremos demandados son evidentes para conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional es una acción tutelar de carácter extraordinario, cuyafinalidad es la protección de los derechos fundamentales de las personas, establecida en el art. 128

de la CPE, procede: "...contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de

persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los