0435/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Declara improcedente la acción de inconstitucionalidad concreta por cosa juzgada constitucional, toda vez que la SCP 0003/2013 realizó el control de constitucionalidad del art. 28.I num. 2) de la Ley 060 de Juegos de Lotería y de Azar de 25 de noviembre de 2010, declarando su constitucionalidad.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.4. "El fundamento jurídico para plantear la presente acción, sobre el cuestionamiento de la constitucionalidad del art. 28.I.2 de la Ley 060, cuya aplicabilidad infringiría el principio de “non bis in ídem”, contenido en el art. 117.II de la CPE, denotando que el Auto de apertura de proceso administrativo 09-00091-12, emitido contra Lidia García Cruz, trataría de imponerle una doble sanción en un mismo procedimiento sancionador, que a su vez, resultaría incompatible con el debido proceso en sus elementos defensa y una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones establecidos en el art. 115.II de la Norma Suprema; además de transgredir el principio de seguridad jurídica que debe regir en el Estado de Derecho. Por lo que corresponde en esta instancia, que la acción de inconstitucionalidad concreta, sea declarada improcedente, toda vez que la SCP 0003/2013 de 3 de enero, declaró constitucional el art. 28.I.2 de la Ley 060. En consecuencia se hace imposible el pronunciamiento y análisis de fondo sobre lo planteado. Debiendo el accionante remitirse a los argumentos expuestos en la SCP 0003/2013, ya que el control de constitucionalidad se desarrolla en una norma que no fue objeto de control, toda vez que la finalidad de la acción de inconstitucionalidad concreta, es expulsar del ordenamiento jurídico las disposiciones legales que sean incompatibles con los preceptos constitucionales, extremo que ya fue ejercido en el presente caso, existiendo cosa juzgada constitucional, situación que no permite el estudio de una otra controversia sobre lo ya resuelto, determinación que propende el estado de seguridad jurídica, conforme establecen los arts. 14 y 78.II.2 del CPCo".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0435/2013

Sucre, 3 de abril de 2013

SALA PLENA

Magistrado Relator: Efren Choque Capuma

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 01855-2012-04-AIC

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por Veimar Mario Cazón Morales, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego-AJ, a instancia de Lidia García Cruz, demandando la inconstitucionalidad del art. 28.I.2 de la Ley 060 de 25 de noviembre de 2010, de Juegos de Lotería y de Azar, por supuestamente vulnerar los arts. 115.II y 117.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado ante el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego-AJ, el 2 de octubre de 2012, cursante de fs. 24 a 26 vta. de obrados, dentro del proceso administrativo sancionador seguido por la citada autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego-AJ, Lidia García Cruz, solicitó se promueva la presente acción, arguyendo los siguientes fundamentos jurídico constitucionales:

I.1.1. Relación sintética de la acción

El 12 de septiembre de 2012, fue notificada con el Auto de apertura de proceso administrativo 09-00091-12 de 7 de septiembre de 2012, emitido por el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego-AJ, que dispuso de manera simultánea el decomiso preventivo de las máquinas de azar y adicionalmente la multa por la infracción administrativa de UFV's 5 000.- (cinco mil unidades de fomento a la vivienda) por máquina de juego, de acuerdo al siguiente detalle: UFVs 40 000.- (cuarenta mil unidades de fomento a la vivienda), por las ocho máquinas de juego que se encontraban en el salón de juego sin nombre, ubicado en la calle Bolívar 236 entre calle Rajka Bakobic y Brasil de la ciudad de Oruro, con Número de Identificación Tributaria (NIT) 3553755.

En ese contexto, cuestiona la constitucionalidad del art. 28.I.2 de la Ley, por infringir el principio de "non bis in idem" o doble sanción en un mismo procedimiento sancionador, establecido expresamente en el art. 117.II de la CPE, respecto a que nadie será procesado ni condenado más de una vez por el mismo hecho, en concordancia con el art. 8.4 de la "Declaración Americana de Derechos Humanos", art. 14.7 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y normas dederechos humanos aplicables con rango constitucional, al formar parte del bloque de constitucionalidad dispuesto por el art. 410 de la CPE. Incompatibilidad que se vincula con el debido proceso, la defensa y una justicia administrativa plural, pronta, oportuna, gratuita transparente y sin dilaciones, señalados en el art. 115.II del citado texto constitucional

Aditamento, que la pretensión de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego-AJ, de aplicar y ejecutar el art. 28.I. 2 de la Ley 060, en la decisión del proceso para el caso concreto, implica la imposición de una doble sanción, por el comiso de los medios de juego y multa pecuniaria de UFVs 5 000.- por cada máquina de juegos de azar de manera simultánea, con lo que se evidencia la vulneración del derecho al debido proceso y el principio a la seguridad jurídica que debe imperar en un Estado de Derecho; en ese sentido, la ejecución del Auto de apertura de proceso administrativo 09-00091-12 de 7 de septiembre de 2012, obedece a la declaratoria de inconstitucionalidad para evitar una doble sanción por un mismo hecho.

I.1.2. Trámite procesal de la acción

I.1.2.1. Alegaciones de la otra parte

Luego de haber presentado la acción de inconstitucionalidad concreta, mediante proveído 12-00315-12 de 3 de octubre de 2012 (fs. 27), Veimar Mario Cazon Morales, dispuso que la acción se corra en traslado a la Jefatura del Departamento de Normas y Contencioso de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego-AJ, para que responda la acción de inconstitucionalidad concreta planteada.

Mediante memorial presentado el 8 de octubre de 2012, cursante de fs. 29 a 33, Iván Arancibia Zegarra, Jefe del Departamento de Normas y Contencioso de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego-AJ, refirió: a) Los AACC 0235/2012-CA y 0475/2012-CA, establecen los requisitos para promover la acción de inconstitucionalidad concreta, estableciendo que para la procedencia de este "recurso", no basta con cuestionar la constitucionalidad de la disposición legal o una resolución no judicial, sino que la misma tenga que ser necesariamente aplicada a la resolución del caso concreto a ser dilucidado dentro del proceso judicial o administrativo; b) La presente acción no cumple con los numerales 2 y 3 del art. 109 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), ya que no señaló en forma clara la norma constitucional que se considera infringida con el auto de apertura de proceso Administrativo 09-00091-12 de 7 de septiembre de 2012, siendo que, el acto administrativo fue realizado dentro del marco de legalidad y legitimidad conforme señala la Ley 060, sus Decretos Supremos Reglamentarios y la normativa administrativa emergente; c) El art. 28.I.2 de la Ley 060, no vulnera el principio del non bis in idem debido a que sanciona por diferentes hechos; d) El presente "recurso" debe rechazarse, al no cumplir con los requisitos esenciales de admisibilidad, según señalan los AACC 0116/2004-CA y 0228/2012-CA; e) Debe considerarse lo dispuesto por el art. 108.1 de la CPE, por el cual se establece la obligación de conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes, como sucede con la Ley 060, concordante con el art. 323 de la Norma Suprema al disponer que la política fiscal se basa en los principios de capacidad económica, igualdad, progresividad, proporcionalidad, transparencia, universalidad, control, sencillez administrativa y capacidad recaudatoria; f) Es insostenible desde todo punto de vista que el accionante se niegue a cumplir las obligaciones establecidas en la Ley 060, careciendo de todo fundamento legal, doctrinal y lógico, siendo una exposición desordenada de ideas carentes de verdad; g) Solicito se rechace la acción y de admitirse sea declarada infundada la acción de inconstitucionalidad concreta.

I.1.2.2. Resolución de la autoridad administrativa consultante

Por Resolución Administrativa (RA) 29-00037-12 de 8 de octubre de 2012, cursante de fs. 34 a 40, elDirector Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego-AJ, rechazó la acción de inconstitucionalidad concreta por ser manifiestamente infundada y remitió antecedentes al Tribunal Constitucional Plurinacional.

1.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Recibido el expediente el 11 de octubre de 2012, por AC 0826/2012-CA de 31 de octubre, cursante de fs. 43 a 46, la Comisión de Admisión de éste Tribunal, conforme la atribución conferida por los arts. 202.I de la CPE y 83.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), revocó la RA 29-00037-12 de 8 del citado mes y año, y admitió la acción formulada por Lidia García Cruz, ordenando se ponga en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, para que formule sus alegatos, acto que fue cumplido con la ejecución de la notificación a Álvaro Marcelo García Linera, el 10 de diciembre del mismo año.

1.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Por memorial presentado el 24 de diciembre de 2012, cursante de fs. 96 a 102, Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, expuso sus alegatos de la siguiente manera: 1) Para garantizar el cumplimiento de los intereses generales que corresponden, como atribución de la administración, es de la imponer sanciones para quienes vulneran la legalidad administrativa, persigue garantizar la observancia de la misma, las limitaciones y deberes que se imponen a los ciudadanos por las normas jurídicas o actos administrativos de obligatorio cumplimiento, ya que no toda medida o acto de gravamen que la administración adopta como consecuencia de una vulneración del orden jurídico es una sanción administrativa, muchas tienen por finalidad restaurar la legalidad infringida y reponer las cosas al estado previo a la infracción; 2) La naturaleza jurídica de la potestad sancionadora del Estado, en el sistema de sujeción al derecho, se encuentra en el poder de policía, dado que la administración impone límites vinculantes a la actividad de los particulares y les imparte órdenes para la tutela de la legalidad y el interés general, todas en el marco de las determinaciones de la Constitución, lo que implica que la actividad sancionadora es una de las bases del Estado de Derecho, considerando que por un lado se garantiza el cumplimiento exacto de las determinaciones del ordenamiento jurídico administrativo y por otro se garantiza el ejercicio pleno de los derechos a favor del administrado; 3) El sistema sancionatorio de la administración está justificado por sí mismo, puesto que la vulneración de la norma administrativa, como cualquier otra norma, apareja una sanción, ya que en el ámbito de la administración esta sanción es calificada, por lo que no supone una simple imposición gravosa, más sino bien la imposición de una sanción que refleja la garantía del orden público; es decir, del orden común, siendo que el Estado se sustenta en el principio de legalidad, debido a que toda infracción y sanción para que sea tal, debe estar determinada en una norma jurídica con rango de ley que reúna las condiciones de ley escrita, previa y cierta; 4) El principio de legalidad como base de la producción legislativa, encuentra sustento en la garantía constitucional del debido proceso formal y material, lo que implica que el derecho sancionatorio y la sanción como resultado, justifican su existencia cuando permitan la sanción y garanticen su impugnación, extremos que se verifican en la Ley 060 y advierten su absoluta constitucionalidad; 5) Las conductas sancionadas tienen que estar previamente calificadas por la ley o tipificadas, de ahí que la relación de la potestad sancionadora del Estado con el principio de tipicidad, puede darse de diversas formas, de carácter pecuniario, suspensión o prohibición definitiva o temporal de actividades o del ejercicio de derechos, comisos o decomisos, todas por separado o algunas coincidentes entre sí, como la multa y el comiso, caso en el cual la administración impone una sanción que es contenedora de dos efectos una económica y otra de comiso que es la sustracción de los bienes de forma definitiva al incumplido, ya que el comportamiento típico contrario al ordenamiento jurídico administrativo ha quebrantado el orden público, base primera del Estado de Derecho y del sistema de administración de la cosa pública entodos sus momentos; 6) Los efectos de la sanción administrativa, son variados como sus presupuestos de existencia; es decir, que las omisiones al ordenamiento jurídico administrativo, traducido en una resolución sancionadora, puede determinar una sola situación de derecho o varias, como en el caso particular la sanción administrativa prevista por el art. 28.2.1 de la ley 060, el legislador ha adoptado una sanción única compuesta por dos elementos, uno principal (multa) como emergencia de la violación de la normativa vigente y otro secundario (comiso de bienes) como un elemento del "lus politiae", por razones de seguridad (precautelando la seguridad ciudadana) y salubridad (prevención de las ludopatías); 7) Cuando la norma establece que, constituye falta grave sancionada con el comiso definitivo de la máquina y/o medio de juego y multa de UFV’s 5 000.-, dado que al haber actuado al margen de los postulados que la norma exige, es lógica la búsqueda de la composición de parte de la administración por la omisión, que en este caso es la multa a fin de garantizar la vigencia del orden público; lo que desvirtúa cualquier pretendida inconstitucionalidad del art. 28.1.2 de la Ley 060, siendo la sanción única con dos elementos, principal y accesorio, merced a la gravedad del agravio del administrado; 8) Al establecer la norma que constituye falta grave sancionada con el comiso definitivo de la máquina y/o medio de juego y multa de UFV’s 5 000.-, la utilización de máquinas u otros medios de juego que se activen u operen con dinero de curso legal nacional o extranjero, tiene que ver con la facultad fiscalizadora del Estado y su poder tributario, por cuánto asciende la imposición tributaria con relación a las casas de juego, se realiza mediante los ingresos brutos que generan los operadores, dinero que es destinado a la colectividad como parte de las obligaciones del Estado; 9) Las casas de juego no podrán operar entre tanto no cuenten con el permiso legal para hacerlo, lo de contrario se torna en una actividad ilegal. El incumplimiento a esta disposición es en esencia una contravención a la normativa que es de orden público y la sanción en este caso es de doble efecto, el comiso y la multa; 10) El Estado está en la obligación de cuidar y regular, cuáles son los juegos autorizados, los que deben ser coincidentes con la moral y las buenas costumbres como parte del "vivir bien", que es uno de los valores sobre los que se sustenta el Estado; 11) La presente acción, no contiene fundamento, dado que la competencia compartida de los juegos de lotería y de azar, no es libre, sino que debe contar con una legislación básica, por disposición expresa del art. 297.I.4 de la CPE; en el ejercicio de dicha competencia, se promulgó la Ley 060, que regula el ejercicio de la potestad sancionadora del Estado. En aplicación del principio de proporcionalidad de la sanción, la citada disposición legal estableció la gradación de penas en relación a la ofensa del administrado, estableciendo una sanción única con dos elementos (principal y accesorio); 12) Se puede apreciar que la Ley 060, al haber cumplido con todos los requisitos de legalidad y constitucionalidad no se contrapone a precepto constitucional alguno, ni mucho menos a la garantía constitucional del "non bis in ídem", siendo que debe hacer hincapié en que la actividad sancionada de los juegos de lotería y de azar tienen que ver con la vigencia del orden público; y, 13) Solicitó se declare la constitucionalidad del art. 28.1.2 de la Ley 060, por no ser contraria a ningún precepto establecido en la Constitución Política del Estado; y, la acumulación a los expedientes 01429-2012-03-AIC, 01430-2012-03-AIC, 1404-2012-03-AIC, entre otros.

CONCLUSIONES:

II.1. En acta de decomiso preventivo-JLAS de 6 de septiembre de 2012, consta que servidores públicos de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego-AJ, decomisaron de manera preventiva ocho máquinas tragamonedas y/o medios de juego no autorizados por dicha entidad, así como los accesorios correspondientes detallados en el Formulario de Inventario, de la casa de juegos sin nombre, ubicada en la calle Bolívar 234 de la ciudad de Oruro (fs. 1).

II.2. Mediante Auto de apertura de proceso administrativo 09-00091-12 de 7 de septiembre de 2012, el Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego-AJ, determinó la apertura de proceso administrativo por la presunta comisión de las infracciones establecidas en los incisos a), b) y c) del numeral 2 páragrafo I del art. 28 de la Ley 060 concordante con los arts. 11 y13 de la Resolución Regulatoria 01-00005-11 contra Lidia García Cruz, disponiendo el decomiso preventivo de las máquinas de azar y una multa por las presuntas infracciones de UFV's 5 000.-, por máquina de juego o medio de juego (fs. 15 a 16).

II.3. La Ley 060 en su art. 28.I.2, dispone:

“Artículo 28.- (Infracciones Administrativas)

I. Constituyen infracciones, las transgresiones a las disposiciones contenidas en esta Ley.

(...)

2. Constituyen infracciones graves, sancionadas con el comiso definitivo de máquinas y/o medios de juego y multa de UFV's 5.000.- (Cinco Mil 00/100 Unidades de Fomento a la vivienda) por máquina o medio de juego...”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción, Lidia García Cruz cuestiona la constitucionalidad del art. 28.I.2 de la Ley 060, cuya aplicabilidad infringiría el principio de non bis in idem, contenido en el art. 117.II de la CPE, dado que el Auto de apertura de proceso administrativo 09-00091-12 de 7 de septiembre de 2012, dictado en su contra, pretende imponerle una doble sanción en un mismo procedimiento sancionador, que a su vez, resulta incompatible con el debido proceso en sus elementos defensa y una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones establecidas en el art. 115.II del texto constitucional mencionado; además de conculcar el principio de seguridad jurídica que debe regir en el Estado Constitucional de Derecho. En consecuencia, corresponde a este Tribunal pronunciarse respecto de la impugnación referida.

III.1. La acción de inconstitucionalidad concreta

El control plural normativo de constitucionalidad, se funda en el art. 132 de la CPE, que dispone: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley”; siendo, que ante la existencia de duda razonable sobre la compatibilidad o coherencia de un instrumento normativo con los valores, principios, derechos, garantías y normas orgánicas de la Norma Suprema, el mecanismo o instrumento idóneo para efectuar el control normativo de constitucionalidad, es a través de las acciones de inconstitucionalidad abstracta o concreta. Este tipo de control tiene por finalidad resguardar la supremacía de la Constitución Política del Estado y su jerarquía respecto de las demás normas que componen el orden jurídico interno del Estado, mediante la exclusión de aquellas disposiciones legales que resultaren contrarias con el contenido positivo, dogmático y orgánico de la Norma Suprema.