0444/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por vulneración del debido proceso encuanto al principio de non bis in ídem, toda vez que la autoridad demandada impuso simultáneamente tres tipos de sanciones administrativas cuando las mismas según la normativa aplicable, son exluyentes y se aplican de forma progresiva según la repetición de las infracciones administrativas.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.5.1. "En primer término corresponde establecer si ha existido vulneración al debido proceso por parte de la autoridad demandada y si se ha coartado el ejercicio de este derecho al accionante, extremos que efectivamente pueden ser evidenciados del actuar del Director Distrital de Educación, quien emitió los memorándums DDEEA-2 265/2012, DDEEA-2 266/2012 y DDEEA-2 267/2012, por los cuales determinó que el Centro Pedagógico Particular “Amauta”, no hubiese obtenido su RUE para la gestión 2012, incurriendo en faltas establecidas por las Normas Generales para la Gestión Educativa 2012 del Subsistema de Educación Regular, aprobadas mediante RM 001/2012, por lo cual decidió aplicar simultáneamente las sanciones de: a) Multa del diez por ciento (10%) del ingreso mensual del referido Centro; b) Multa del veinte por ciento (20 %) del ingreso mensual de la citada unidad educativa; y, c) Conminación para que se transfiera y traslade a todos los estudiantes del nivel secundario, a la unidad educativa más próxima en un plazo de veinticuatro horas. El art. 88. 3 de las Normas Generales para la Gestión Educativa 2012 del Subsistema de Educación Regular, establece que las inspecciones relacionadas con el RUE deben ser realizadas por las Direcciones Departamentales y Distritales de Educación. El art. 89. e de la misma norma dispone que: “Se sancionará con el diez por ciento de su ingreso anual por primera vez, veinte por ciento por segunda vez…” (sic), lo que claramente implica que la aplicación de sanciones es de manera progresiva y en ningún caso simultánea; consecuentemente, corresponde el procesamiento por separado de hechos considerados como faltas, debiendo además emitirse una resolución administrativa que establezca con precisión los detalles y antecedentes que llevan a concluir en una sanción y no vulnerarse el principio non bis in ídem, como ocurrió en el presente caso, al haberse impuesto tres sanciones coetáneas en tiempo y originadas por una misma supuesta infracción administrativa. Una vez que exista resolución administrativa, ésta podrá ser objeto de impugnación en sede administrativa, garantizándose de esta manera el respeto al debido proceso, garantía-derecho que debe concurrir en cualquier actividad sancionatoria del Estado en la cual se establezca algún tipo de sanción. De la compulsa de antecedentes que cursan en la presente acción de amparo constitucional, podemos afirmar también que, indudablemente ha existido arbitrariedad por parte de la autoridad hoy demandada, quien no sustanció el proceso administrativo correspondiente a efectos de determinar el grado de responsabilidad del Centro Pedagógico Amauta, debiendo sustanciar el mismo con apego a las reglas del debido proceso, permitiendo la presentación de los descargos si los hubieren, más aún si fuera cierta la afirmación referida a que si el trámite del RUE se encontraba en curso, debiendo aplicar en caso de demora en dicha tramitación, el principio de impulso de oficio, reconocido por la Ley de Procedimiento Administrativo, así sea comunicando de manera expresa a Vladimir Carrasco López, Director General del citado Centro, la situación del establecimiento en relación con el trámite pendiente del RUE para la gestión 2012, para luego aplicar si correspondían, las sanciones de manera progresiva y por separado".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0444/2013

Sucre, 3 de abril de 2013

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente: 02199-2012-05-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 25/2012 de 20 de noviembre, cursante de fs. 141 a 150, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por José Vladimir Carrasco López, Director General del Centro Pedagógico “Amauta” contra Oscar Tambo Sirpa, Director Distrital a.i. de Educación de El Alto del departamento de La Paz.

ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 8 y 13 de noviembre de 2012, cursantes de fs. 43 a 48 y 51 a 52, respectivamente, el accionante señala que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Centro Pedagógico “Amauta”, es un colegio privado de la ciudad de El Alto, cuyo funcionamiento fue autorizado mediante Resolución Ministerial (RM) 103 de 17 de febrero de 1983, desarrollando su actividad de enseñanza durante más de dos décadas con absoluta normalidad, llegando a titular a más de veinte promociones de bachilleres hasta la gestión 2010.

Indica que, el 2011, el Servicio Departamental de Educación (SEDUCA), ahora Dirección Departamental de Educación (DDE) no hizo entrega de los títulos de bachiller a la Unidad Educativa Amauta; por lo cual, previo el cumplimiento de la normativa para la “Ampliación y Actualización del Registro de UnidadesEducativas R.U.E.” (sic), se pidió al Director Distrital de Educación de El Alto -2, dicte Resolución Administrativa correspondiente, sin que hubiese emitido respuesta escrita hasta la fecha, con el perjuicio que el hecho representa para los estudiantes egresados.

Manifiesta que, el motivo del SEDUCA supuestamente se encontraría relacionado con que la solicitud del RUE, fuera extemporánea en aplicación del art. 15 de la RM 046/04, sin considerar que el Centro Pedagógico “Amauta” data en su creación desde 1983, lo que implica que el Reglamento para Apertura, Modificación, Traslado, Función y Cierre de Unidades Públicas del Nivel Inicial, Primario y Secundario del Área de Educación Formal, no es aplicable.

Agrega que, el 9 de octubre de 2012, el Director Distrital de Educación, emitió tres memorándums: DDEEA-2 265/2012, DDEEA-2 266/2012 y DDEEA-2 267/2012, en los cuales se determinó que se habrían cometido faltas en relación a la RM 001/2012 de 3 de enero (art.3), aplicándose simultáneamente las siguientes sanciones: a) Multa del diez por ciento (10%) del ingreso mensual del Centro Educativo; b) Multa del veinte por ciento (20%) del ingreso mensual de la Unidad Educativa; y, c) Conminación para que se transfiera y traslade a todos los estudiantes del nivel secundario, a la unidad educativa más próxima en un plazo de veinticuatro horas; disposiciones que no se hallan sujetas a ningún tipo de recurso en sede administrativa, vulnerándose el derecho a la educación de los estudiantes perjudicados, el derecho al trabajo del plantel docente y el debido proceso del propio Centro Educativo al aplicarse tres sanciones de manera concurrente sin que las mismas se hubieren establecido de manera progresiva.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante, alega la vulneración de los derechos al trabajo del plantel administrativo y docente, a la educación de los estudiantes perjudicados y al debido proceso del Centro Pedagógico “Amauta”, citando al efecto los arts. 46.I, 77.I, 80.I, 81.I, 82.I, 88.I y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 13.1 del Protocolo de San Salvador; 13.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y, XII de la Declaración Americana de los Derechos del Hombre.

I.1.3. Petitorio

De acuerdo a lo expuesto, solicita se disponga: 1) La nulidad de los memorándums DDEEA-2 265/2012, DDEEA-2 266/2012 y DDEEA-2 267/2012; 2) Un plazo razonable a efectos de que el Centro Pedagógico “Amauta”, realicelos trámites que correspondan para la obtención del RUE, para la gestión 2012; y, 3) Se entreguen los títulos de bachiller de la gestión 2011, a los bachilleres egresados.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Efectuada la audiencia pública el 20 de noviembre de 2012, encontrándose presentes las partes accionante y demandada, conforme consta en acta de fs. 128 a 140, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó plenamente el contenido del memorial de amparo, aclarando los presupuestos fácticos y el petitorio, citando las mismas normas supuestamente vulneradas.

En respuesta al interrogatorio del Juez de garantías, el representante del Centro Pedagógico “Amauta”, sostuvo que la tramitación de su RUE, comenzó el 23 de diciembre de 2011 y que los técnicos del SEDUCA, comisionados para la inspección y verificación del establecimiento escolar, se apersonaron al referido Centro, tres meses después de la iniciación, provocando de esta manera demora innecesaria, inspección que debió ejecutarse antes del inicio de clases, agregando que si bien existen problemas de documentación entre los propietarios de la Unidad Educativa, éstos están siendo solucionados.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Mediante informe en audiencia, el abogado de la autoridad demandada expresó que: i) Existen terceros interesados que no fueron notificados, incumpliéndose lo dispuesto en el “art. 77” de la “Ley 027” (sic); ii) Si bien la Resolución 103 de 17 de febrero de 1983, autoriza el funcionamiento del Centro Pedagógico “Amauta”, “existe otra” (sic) Resolución que condiciona el funcionamiento de los ciclos intermedio y medio hasta la aprobación del Reglamento de la Ley de Reforma Educativa; iii) La Ley Abelino Siñani que abroga la Ley de Reforma Educativa, en su art. 93, señala que se debe efectuar el trámite obligatorio ante la Dirección Departamental de Educación, obteniéndose el RUE a efectos de que una unidad educativa privada pueda funcionar; en el caso del Centro Pedagógico “Amauta”, únicamente corresponde a los niveles inicial y primario; iv) Los propietarios del citado Centro, son los que han ocasionado el perjuicio, al no haber regularizado su situación a través de la documentación legal correspondiente, exhibiendo su RUE en regla; v) La autoridad demandada, se encuentra facultada para hacer las inspecciones y verificaciones que vea por conveniente en los diferentes centros educativos, por lo cual al constatar lasirregularidades del Centro Pedagógico Amauta, asumió las sanciones que correspondían y dispuso el traslado de los alumnos a otros centros de enseñanza para que los mismos no se vean perjudicados; y, vi) Si bien la segunda multa no correspondía en su aplicación en la misma fecha que la primera, todas las sanciones se encuentran justificadas, más aún si con el traslado de los estudiantes se evitó el perjuicio académico a éstos.

La autoridad demandada, en respuesta al cuestionario verbal del Juez de garantías, indicó que al momento de la celebración de la audiencia de amparo constitucional, ya no es Director Distrital de Educación de El Alto y que si bien emitió los dos primeros memorándums DDEEA-2 265/2012 y DDEEA-2 266/2012, éstos tienen como base la RM 001/2012; y, en cuanto al tercer memorándum, éste tiene su respaldo en el Informe Jurídico 714.

I.2.3. Resolución

El Juez Primero de Partido y de Sentencia Penal de El Alto del departamento de La Paz, mediante Resolución 25/2012 de 20 de noviembre, cursante de fs. 141 a 150, concedió la tutela, disponiendo: a) Dejar sin efecto los memorándums DDEEA-2 265/2012, DDEEA-2 266/2012 y DDEEA-2 267/2012, todos de 9 de octubre; b) En caso de advertirse infracción a la RM 265/2012 por parte del Centro Pedagógico Particular "Amauta", la autoridad competente deberá aplicar la sanción que corresponda respetando los derechos fundamentales que goza todo ciudadano; y, c) En el plazo máximo de setenta y dos horas, el Técnico de la Dirección Distrital de Educación de El Alto, recepcione la carpeta de documentación del Centro Pedagógico "Amauta", para que se disponga lo que en derecho corresponda.

La Resolución fue pronunciada en base a los siguientes argumentos de orden legal: 1) Mediante Resolución "86" de 1 de septiembre de 1994, se autorizó en forma provisional al Centro Pedagógico Particular "Amauta", la ampliación de funcionamiento de sus ciclos intermedio y medio; 2) Para el traslado de los estudiantes a otros centros educativos, previamente debería existir una resolución administrativa de carácter excepcional, tal cual lo recomienda el Informe Legal 714 de la Unidad de Asesoría Jurídica DDE.LPZ, misma que no fue emitida, vulnerándose el derecho a la defensa, por cuanto no se conocieron los fundamentos de hecho y de derecho que justificaban el traslado de los alumnos a otros centros educativo; 3) El memorándum DDEEA-2 267/2012, supuestamente tiene como base el incumplimiento de normativa por parte del Centro Pedagógico "Amauta", por lo cual dicha transferencia constituye una sanción en sí, misma que no se halla contemplada en el art. 89.e de la RM 001/2012, más aún si los traslados no pueden ser efectuados más allá de los dos primeros trimestres de cada gestión escolar, tal cual lo establece el art. 46.de la norma ya citada; 4) La sanciones de multa en porcentajes progresivos no pueden ser aplicadas de manera conjunta, debiendo en todo caso responder las mismas a varias inspecciones, hecho que no se dio en autos donde hubo únicamente una inspección con el agravante de que no se recepcionó la documentación correspondiente al Centro Pedagógico Particular “Amauta” que no recibió respuesta negativa o positiva a su trámite; 5) El memorándum DDEEA-2 267/2012, vulnera el debido proceso y el derecho al trabajo y a una justa remuneración; 6) El ya citado memorándum, lesiona también el derecho a la educación de los estudiantes, provocándoles graves perjuicios a todo nivel; 7) Las observaciones al Centro Pedagógico Particular “Amauta”, fueron de conocimiento de la autoridad demandada, quien debió efectuarlas en momento oportuno, respetando el debido proceso que debía concurrir al momento de aplicarse las sanciones; y, 8) No es aplicable el principio de subsidiariedad, por cuanto se trata del derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

En el marco de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, se procedió al sorteo de la presente acción el 30 de enero de 2013; no obstante, a solicitud de la Magistrada Relatora por requerir de documentación complementaria para un mejor análisis y resolución de la acción, la Comisión de Admisión de este Tribunal, mediante Decreto Constitucional de 1 de marzo de 2013, dispuso la suspensión del plazo procesal.

Recibida la documentación solicitada, por decreto de 21 de marzo de 2013, notificando a las partes procesales el 25 del mismo mes y año, se reanudó el cómputo del plazo.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. El 17 de febrero de 1983, mediante RM 103 de 17 de febrero de 1983, se autorizó la apertura y funcionamiento del Centro Pedagógico “Amauta” (fs.3).

II.2. Por RM 860 de 1 de septiembre de 1994, se autorizó de forma provisional y hasta la aprobación del Reglamento de la Ley de Reforma Educativa, la ampliación de funcionamiento de los ciclos intermedio y medio del Centro Pedagógico Particular “Amauta”, bajo el control, supervisión y evaluación de las autoridades educativas (fs. 4).II.3. El Centro Pedagógico “Amauta”, fue inscrito en el Padrón del Servicio de Impuestos Nacionales como empresa unipersonal de José Vladimir Carrasco López, el 11 de noviembre de 2009 (fs. 156).

II.4. El 9 de octubre de 2012, el Director Distrital de Educación de El Alto, ahora demandado, emitió los memorándums DDEEA-2 265/2012, DDEEA-2 266/2012 y DDEEA-2 267/2012, por los cuales se determinó que se habrían cometido faltas establecidas en la RM 001/2012 (art. 88.3, estableciéndose simultáneamente las siguientes sanciones de: i) Multa del 10% del ingreso mensual; ii) Multa del 20 % del ingreso mensual; y, iii) Conminación para que se transfiera y traslade a todos los estudiantes del nivel secundario, a la unidad educativa más próxima en un plazo de veinticuatro horas (fs. 32 a 34).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante, alega la vulneración de los derechos al trabajo del plantel docente, a la educación de los estudiantes perjudicados y al debido proceso del Centro Pedagógico Particular “Amauta”, por cuanto en la gestión 2011, el SEDUCA de La Paz, no hizo entrega de los títulos de bachiller a dicha Unidad Educativa, en razón a que la solicitud del RUE, fuera efectuada con aplicación del art. 15 de la Resolución Ministerial 046/04, sin considerar que el referido Centro Pedagógico, data en su creación desde 1983, lo que implica que el Reglamento para Apertura, Modificación, Traslado, Función y Cierre de Unidades Públicas del Nivel Inicial, Primario y Secundario del Área de Educación Formal no es aplicable, por lo cual el Director Distrital de Educación emitió tres Memorándums DDEEA-2 265/2012, DDEEA-2 266/2012 y DDEEA-2 267/2012, mediante los cuales determinó que se habrían cometido faltas en relación a la RM 001/2012 (art. 88.3, aplicándose simultáneamente las siguientes sanciones: a) Multa del diez por ciento (10%) del ingreso mensual; b) Multa del veinte por ciento (20%) del ingreso mensual; y, c) Conminación para que se transfiera y traslade a todos los estudiantes del nivel secundario, a la unidad educativa más próxima en un plazo de veinticuatro horas; disposiciones que no se hallan sujetas a ningún tipo de recurso en sede administrativa, vulnerándose el derecho a la educación de los estudiantes perjudicados, el derecho al trabajo del plantel docente y el debido proceso, al darse tres sanciones de manera concurrente, sin que las mismas se hubieren establecido de manera progresiva.

En consecuencia, se procederá a analizar si en el presente caso corresponda la concesión o no de la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional. Su configuraciónLa SCP 0002/2012 de 13 de marzo, ha señalado: "El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los ‘actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley’.

Del contenido del texto constitucional de referencia puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, frente a los actos u omisiones ilegales provenientes de los servidores públicos o particulares.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales y con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz actos y omisiones ilegales o indebidos y con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere lascaracterísticas de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar, que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el párrafo I del art. 129 de la Constitución que esta acción ‘(…) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados’.

Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela”.

III.2. Derecho al trabajo

El art. 46 de la Constitución Política del Estado, consagra:

“I. Toda persona tiene derecho:

1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.

2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.

II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.

III. Se prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución".

El art. 48 parágrafo II, expresa que: “Las normas laborales seinterpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador”.

El art. 49 parágrafo III, determina que: “El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinara las sanciones correspondientes”.

El art. 23 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, señala que: