0454/2015-S1

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por cuanto la resolución impugnada, que resuelve un proceso coactivo fiscal, cumple con la debida fundamentación, motivación y congruencia; por lo que no afecta el derecho al debido proceso de la parte accionante.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.2. "De la relación efectuada, en la especie, puede advertirse que, si bien la sentencia no desarrolla una pertinente y concisa fundamentación respecto a la aplicación del DS 26908, describiéndolo al mismo y a sus antecedentes (fs. 28 vta.) normativos; la fundamentación de agravios al respecto en el recurso de apelación, merecieron pronunciamiento pertinente en el Auto de Vista AV-SSA 249/2013 impugnado; asimismo, los cuestionamientos planteados en el recurso de casación en el fondo, también obtuvieron respuesta en el Auto Supremo 07 de 27 de marzo de 20147, de manera suficiente, de tal manera que, efectuando una valoración en el contexto de los fallos impugnados, hasta el Auto Supremo es posible advertir las razones suficientes de la aplicación y efectos del mencionado Decreto Supremo; por lo que puede concluirse que, en suma la autoridad judicial ordinaria de cierre, observó el principio de pertinencia, pronunciándose sobre la fundamentación de agravio en el recurso de apelación y las cuestiones planteadas en el recurso de casación en el fondo, asimismo, de la relación efectuada precedentemente, puede constatarse con notoria claridad que la resolución impugnada cumple con una correspondencia entre los peticionado por las partes y lo resuelto en las mencionadas autoridades, además de advertirse una coherencia interna en la resolución entre las partes que conforman su estructura, observándose por consiguiente el principio de congruencia en la misma; todo en relación a la aplicación del mencionado Decreto Supremo, sin que pueda advertirse que las decisiones asumidas tengan una connotación arbitraria, cumpliéndose el principio de fundamentación y motivación, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo, por lo que no se advierte la vulneración del debido proceso en los elementos precedentemente citados. De lo anteriormente argumentado, no se advierte la vulneración del derecho al debido proceso de la accionante, al contrario, habiéndose verificado el cumplimiento de la motivación y fundamentación, pertinencia y congruencia en los fallos judiciales cuestionados, lleva a concluir que no puede importar la lesión a la propiedad, porque las medidas asumidas por la autoridad judicial de primera instancia, es una consecuencia lógica para el ejecución de autos".

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0454/2015-S1

Sucre, 8 de mayo de 2015

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 08975-2014-18-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 385/2014 de 23 de octubre, cursante de fs. 239 a 243 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Hernán Isidro Catunta Machaca en representación legal de Mirtha Patricia Quevedo Acalinovic contra Fidel Marcos Tordoya Rivas y Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano, Magistrados de la Sala Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, Franz Mendoza Cárdenas y Bernardo Bernal Vocales de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro y Antonio Menacho Aillon, Juez de Partido Administrativo, Coactivo Fiscal y Tributario del mismo departamento.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 23 de septiembre de 2014, cursante de fs. 82 a 90, la accionante expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Las autoridades demandadas, ignoraron la aplicación del Decreto Supremo (DS) 26908 de 31 de diciembre de 2002, señalando al efecto estos antecedentes:

Los trabajadores prefecturales con medidas de presión promovieron la mutación del seguro social de la Caja Nacional de Salud (CNS) a la Caja de Salud de Caminos y R.A., con la desafiliación y afiliación correspondiente en la gestión 1996; no obstante tiempo después, la CNS inició procesos coactivos sociales para el cobro de los aportes a la seguridad social de corto plazo contra la ex-Prefectura del Departamento de Oruro; en ese contexto el 29 de diciembre de 2000, Carlos Borth ex-Prefecto suscribió un “Convenio interinstitucional de Conciliación y Cumplimiento de Obligaciones” con la mencionada institución de salud, por el que en la ex-Prefectura reconoce una obligación. misma que fue efectivizada el 2001; de cuya consecuencia, la ex-Prefectura le inició un proceso coactivo fiscal responsabilizándola por los pagos efectuados, en base al Informe de Auditoria Preliminar 007-A/01 (C2) e Informe de Auditoria Complementario 013-A/01 (2), Antonio Menacho Aillón , emitió Nota de Cargo 001/2011 de 17 de enero, a cuyo efecto de manera oportuna presentó aclaraciones y descargos, entre muchos: a) La carencia de título con fuerza coactiva, por el pseudo títuloadjuntado en “copia del original” que no constituye al “original”;

la coactiva no procedió al desembolso o pago indebido sino quien lo realizó fue Carlos Borth; consiguientemente, no puede asumir esa responsabilidad; b) El Instituto Nacional de la Seguridad Social (INASES) no se opuso ni deslegitimó la desafilación, aprobando por el contrario el cambio de la entidad de seguro social; y, c) El aparente conflicto fue expresamente superado y cerrado por el DS 26908, al tratarse de entidades estatales como son la ex-Prefectura, la CNS y la Caja de Salud de Caminos y R.A., estas últimas que forman parte del sistema nacional de seguridad social cuyo objeto es la administración de la seguridad social que es de responsabilidad del Estado, disponiéndose en el mismo, cumplida la obligación de la ex-Prefectura del Departamento de Oruro con la CNS emergente del seguro a corto plazo; en consecuencia, la no aplicabilidad del Convenio Interinstitucional y los Decretos Supremos (DDSS) 25907 y 26470 para la ex-Prefectura; consiguientemente, no existe deuda, saldo, ni aporte de la ex-Prefectura hacia la referida entidad de salud.

No obstante las aclaraciones y descargos presentados, la autoridad judicial dictó Sentencia condenatoria signada como 006/2013 de 9 de abril, y giró en su contra el pliego de cargo 019/2013, rechazando aplicar el DS 26908 de 31 de diciembre, bajo la errónea interpretación referida a la irretroactividad de la ley, que fueron oportunamente impugnadas, sin tener acogida en el Tribunal de apelación que dictó el Auto de Vista AV-SSA-249/2013 de 12 de noviembre, bajo los siguientes fundamentos inconsistentes: 1) Lo que está en cuestión es el cambio de la CNS por la Caja de Salud de Caminos y R.A. sin sustento legal ni aceptación del INASES, cuando se demostró que el mencionado instituto aprobó la afiliación de los trabajadores prefecturales a la Caja de Salud de Caminos y R.A.; consiguientemente, aprobó la desafilación de la CNS; y, 2) No se desconoce el DS 26908, desde cuya promulgación no existe deuda de la ex-Prefectura a la mencionada entidad de salud, extrañándose que no haya dispuesto ningún aspecto con relación a los pagos ya realizados por la ex-Prefectura en la gestión 2001, que es causa del litigio, interpretación del Tribunal de apelación que es incorrecta respecto al citado Decreto Supremo, porque se entendería que a partir de su promulgación “a futuro” no existiría deuda alguna, lo que es absurdo porque a diario las instituciones estatales interactúan, de ahí emergen y se extinguen las obligaciones.

El Auto de Vista precedentemente referido, fue oportunamente recurrido de casación en el fondo, habiendo pronunciado el Auto Supremo 07 de 27 de marzo de 2014, declarando infundado el recurso, con los siguientes argumentos forzados: i) La desafilación fue rechazada por la CNS, con el argumento de que el Código de Seguridad Social la ampara, siendo una decisión unilateral, omitiendo respaldar la desafilación con la emisión de una Resolución Prefectural o lograr una Resolución Suprema. En su valoración, no juzgó con la legislación vigente y aplicable a la época (1996) sino otorgó vigencia a normativa caída en desuso por la vigencia del nuevo régimen de descentralización administrativa, olvidando que ya se ha superado la exigencia de formalidades por disposición del art. 33 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) y se contradijo al exigir una Resolución emitida por la ex-Prefectura o Resolución Suprema obviando el DS 26908 que resuelve el problema; ii) Concluyen que Mirtha Patricia Quevedo Alcalinovic, provocó el doble pago para el seguro de salud a corto plazo tanto a la CNS y a la Caja de Salud de Caminos y R.A. Sin embargo, omiten la aplicación del mandato que dispone que quien recibió un pago que no se le debía, tiene la obligación de restituir lo recibido, consintiendo el enriquecimiento ilegítimo de la CNS; y, iii) Señala el Auto Supremo que el citado Decreto Supremo no refiere de modo alguno sobre los pagos efectuados por la ex-Prefectura del Departamento de Oruro el año 2001, por las gestiones de abril 1996 a marzo de 1997, como consecuencia de la desafilación por parte de la entonces Prefectura, pues su promulgación es posterior a los hechos que se juzgan. Al respecto se advierte la falta de lectura de la citada disposición legal, pues en su parte considerativa referencia el Convenio Interinstitucional de Conciliación y Cumplimiento de Obligaciones entre la mencionada entidad de salud y la ex-Prefectura sobre la desafilación de julio de 1996, incluyendo el plan de pagos; por lo que, dicho acto administrativo ha sido compulsado y motivó la declaratoria de su inaplicabilidad.para la ex-Prefectura del Departamento de Oruro, en el art. 2.II.

El acto jurídico denunciado, violatorio e incongruente es el Auto Supremo 07 de 27 de marzo de 2014, de la misma manera el Auto de Vista AV-SSA-249/2013, y la Sentencia 006/2013, Pliego de Cargo 019/2013 y la Nota de Cargo 001/2011, que omitieron aplicar el DS 26908, bajo argumentos pueriles y contradictorios, fallos judiciales con los que ratificaron la violación del derecho al debido proceso en su vertiente congruencia y ausencia de motivación, puesto que no se han respetado a tiempo de pronunciar el Auto Supremo impugnado que omite responder de manera motivada y razonada la aplicación del antedicho Decreto Supremo, prescindiendo su cabal interpretación y correcta aplicación, pues su interpretación teleológica se encuentra en su parte considerativa en la que se advierte prístinamente que su motivación y finalidad es la problemática de la ex-Prefectura del Departamento de Oruro con la CNS, emergente de la desafiliación y la afiliación de los trabajadores a la Caja de Salud de Caminos y RA, en julio de 1996; es decir, el citado Decreto Supremo tuvo como finalidad el de administrar la seguridad social de las instituciones estatales del sistema de seguridad social con relación a la ex-Prefectura del Departamento de Oruro, dejándose sin efecto los DDSS 25907 de 22 de septiembre de 2000 y 26470 de 22 de diciembre de 2001, que también son de posterior data a la desafiliación, que constituían el óbice legal para definir el conflicto estatal interinstitucional por el cambio de ente asegurador, dando solución final a dicha problemática. Por lo que, la interpretación de aplicar a futuro, rehusando su aplicación al caso planteado, es equivoca y violatoria al debido proceso, dado que el recurso de casación en el fondo tiene dos finalidades esenciales: a) La defensa del derecho objetivo, es decir la correcta aplicación de la ley en las resoluciones judiciales, precautelando la seguridad jurídica e igualdad ante la ley; y, b) La unificación de la jurisprudencia, a fin de lograr la interpretación común de la norma jurídica en el territorio nacional por el órgano nacional de casación.

Dada la vigencia del DS 26908, de existir alguna obligación emergente de la desafiliación, reclamada judicial o extrajudicialmente por la CNS a la ex-Prefectura del Departamento de Oruro en el marco del Convenio Interinstitucional referido, dejó de cobrar vigencia, pues se encuentra honrada con el pago de aportes que recibiera la Caja de Salud de Caminos y R.A., ya que el Estado es el titular responsable de la seguridad social y las instituciones involucradas, así lo establece la mencionada disposición legal (art. 2); consiguientemente, se concluye que si están pagados los aportes al seguro social a corto plazo de julio de 1996 a abril de 1997; Mirtha Patricia Quevedo Acalinovic, no tiene ninguna responsabilidad civil u obligación de pago, sin que pueda estar legislado expresamente, como sugieren las autoridades demandadas.

La inaplicación del DS 26908, condena injustamente a una sanción patrimonial, hecho que viola su derecho a la propiedad, mismo que el Estado tiene el deber de respetar y proteger, puesto que el Auto Supremo 07 de 27 de marzo de 2014, que declara infundado su recurso de casación en el fondo, mantiene incólume el Auto de Vista, la Sentencia y el Pliego de Cargo, imponiéndole el pago de $us 146 687,94.- (ciento cuarenta y seis mil seiscientos ochenta y siete 94/100 dólares estadounidenses), con los que no se benefició; tampoco ocasiono daño al patrimonio de la ex-Prefectura al pagar los aportes del seguro social a corto plazo a la Caja de Salud de Caminos y R.A.; no firmó el Convenio Interinstitucional reconociendo una obligación inexistente, ni dispuso el desembolso o pago de lo indebido a favor de la CNS; judicialmente se reconoce la existencia de doble pago, el primero cumplido a la Caja de Salud de Caminos y R.A. y el segundo realizado por el ex-Prefecto Carlos Borth a favor de la mencionada entidad de salud, por el mismo concepto y período de tiempo, deduciéndose que uno de los pagos es indebido, que según el Gobierno e INASES, es el pago efectuado a la CNS, así se infiere del contexto del DS 26908, que deja sin efecto el Convenio Interinstitucional y el desembolso realizado; consolida el enriquecimiento ilegítimo de la CNS; y, le constriñe al pago en favor de la ex-Prefectura a un tercer pago por el mismo concepto y período, afectándolo y ocasionando dos pagos indebidos.I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante alega la lesión de sus derechos fundamentales al debido proceso en su vertiente congruencia y motivación, a la igualdad, a la defensa y propiedad, citando al efecto los arts. 115.II, 109, 119 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.1. Petitorio

Solicita se otorgue la tutela y consiguientemente: 1) Se deje sin efecto el Auto Supremo 07 de 27 de marzo de 2014, el Auto de Vista AV-SSA-249/2013, la Sentencia 006/2013, el Pliego de Cargo 019/2013, y la Nota de Cargo 001/2011, de 17 de enero y las medidas precautorias dispuestas, el embargo y/o retención de dineros efectivizados; y, 2) Se condene al pago de costas y multa.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública de la acción de amparo constitucional se cumplió el 17, 21 y 23 de octubre de 2014, según consta en actas cursantes de fs. 220 a 225 y 234 a 238, produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El representante de la accionante, ratificó del tenor de la demanda, puntualizando que el art. 5 de la Ley de Descentralización Administrativa estableció que los aportes de la CNS, correspondiente a los trabajadores de la ex-Prefectura pasen a la Caja de Salud de Caminos y R.A., por eso se cumplió esa disposición sin que se hubiese objetado por el INASES.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Fidel Marcos Tordoya Rivas y Gonzalo Miguel Hurtado Zamorano, Magistrados de la Sala Social y Administrativa Segunda del Tribunal Supremo de Justicia, presentaron informe que cursa de fs. 137 a 144, señalando: i) La accionante intenta esbozar una argumentación sobre la supuesta vulneración al DS 26908, por omitir su aplicación y el derecho al debido proceso en su vertiente de congruencia, ausencia de motivación y a la propiedad privada; ii) Dicho Decreto Supremo no puede aplicarse al caso que se analiza por ser de data posterior, por el principio de irretroactividad de la ley, cuyo fundamento jurídico, se basa en la necesidad de dar estabilidad al ordenamiento jurídico que no puede aplicarse a conveniencia a situaciones suscitadas en el pasado, pues dar un efecto retroactivo a una ley equivale a destruir la confianza y seguridad que se tiene de las normas jurídicas; iii) La decisión unilateral, arbitraria, sin cumplir previamente los trámites necesarios ni obtener autorización que la respalde, dispuesta de Mirtha Patricia Quevedo Alcalinovic de desafiliación de los trabajadores de la ex-Prefectura del Departamento de Oruro a la CNS, para su afiliación a la Caja de Salud de Caminos y R.A., persistió cuando aún no se encontraba vigente la libre afiliación para los empleadores, hecho que se produjo recién el 31 de marzo de 1997 por el DS 24250 de 7 de marzo de 1996, siendo correcta la responsabilidad civil determinada por el hoy Gobierno Autónomo Departamental de Oruro por haber provocado un pago doble por el seguro de salud a corto plazo por el mismo periodo, cuando el personal de la ex-Prefectura tenía la obligación de pertenecer al seguro social de la CNS, conforme los arts. 136, 231 y 234 del Código de Seguridad Social, Decreto Ley (DL) 10173 de 28 de marzo de 1972, por cuya normativa, la coactivada no puede pretender liberarse de la responsabilidad civil atribuida por la Contraloría General del Estado, no siendo evidente que se haya infringido lo relativo a la potestad judicial o a la falta de ley expresa, menos loconcerniente al enriquecimiento ilícito y al pago de lo indebido, puntos que no fueron objeto del proceso, razón por la cual no corresponde emitir pronunciamiento alguno; iv) El DS 26908, no menciona nada sobre los pagos efectuados por la ex-Prefectura del Departamento de Oruro a la citada entidad de salud, a consecuencia de la desafiliación de los trabajadores, ni mucho menos la libera de la responsabilidad civil que se le atribuye; y, v) Por las razones que preceden, no son evidentes las lesiones a la congruencia y motivación componentes del debido proceso, en el Auto Supremo cuestionado; en cuanto a la lesión a la propiedad privada, tampoco es cierto, porque como quedó demostrado, Mirtha Patricia Quevedo Acalinovic ocasionó daño económico al Estado, siendo civilmente responsable, en aplicación del art. 31 de la LACG, en relación al art. 77 inc. i) de la Ley del Sistema de Control Fiscal.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Santos Javier Tito Veliz, Gobernador del departamento de Oruro, mediante memorial que cursa de fs. 125 a 128 (vía fax) y fs. 184 a 186 (original), expresa los siguientes argumentos: a) Hernán Isidro Cantuta Machaca no cumple la legitimación activa, por cuanto la accionante se encuentra en la República del Perú, siendo imposible que pudiera haber concurrido a la Notaria de La Paz, para otorgar el poder; b) Las resoluciones impugnadas en sus tres instancias, ratifican la existencia de daño económico al departamento de Oruro, cuantificado en Bs 951 766,37.- (novecientos cincuenta y un mil setecientos sesenta y seis y 37/100 bolivianos) equivalente a $us 146 687,94.- por la emisión de notas de cargo, ratificadas y declarados cosa juzgada por los Juzgados del Trabajo y Seguridad Social; b) El DS 26908 no es retroactivo; es decir, no modifica resoluciones firmes y ejecutoriadas, emitidas en los diversos procesos coactivos sociales contra la entidad que representa y cuyos pagos correspondientes al periodo de Mirtha Patricia Quevedo Acalinovic se efectuó, no alude a los pagos a la devolución de recursos pagados y mucho menos que sea ilegal el proceso efectuado en los Juzgados laborales, consiguientemente su cumplimento es de carácter obligatorio, dicho decreto recién con su emisión pretende que INASES perfeccione la afiliación de la ex-Prefectura del Departamento de Oruro a la Caja de Salud de Caminos R.A.; es decir, no se tenía conocimiento o autorización del mencionado instituto, tampoco cambia la clasificación respecto a las Prefecturas determinado por el anexo 3 del Código Nacional de Ramas de Actividades Económicas, por lo que hasta la fecha la CNS es su ente asegurador; d) Se inició contra Mirtha Patricia Quevedo Acalinovic proceso penal emergente de estos hechos; y, e) Las autoridades demandadas asumieron medidas conforme a procedimientos legales, a cuyo efecto solicita se deniegue la tutela impetrada, manteniendo incólumes los actos judiciales cuestionados.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, como Tribunal de garantías emitió la Resolución 385/2014 de 23 de octubre, cursante de fs. 239 a 243 vta., denegando la tutela solicitada con los siguientes fundamentos: 1) La accionante es la demandada en el proceso coactivo fiscal en la que se pronunciaron las resoluciones impugnadas, debido a ello cuenta con legitimación activa para interponer la acción de amparo constitucional; 2) El Tribunal de garantías no cuenta con facultad para ejercer el control de legalidad respecto a los autos y decisiones de los tribunales y jueces ordinarios inferiores, labor asignada exclusivamente a los máximos tribunales de justicia ordinaria (Tribunal Supremo de Justicia), en cuyo mérito no efectuará pronunciamiento alguno, menos resolverá los cuestionamientos con relación a las decisiones emitidas por los Vocales de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Oruro, y el Juez de Partido Administrativo y Coactivo Fiscal y Tributario; entonces, solo con relación al Auto Supremo que constituye la resolución de cierre y última pronunciada; 3) Las autoridades demandadas sí se manifestaron, respecto a la aplicación correcta y no sesgada del DS 26908, resolviendo la causa con relación a su contenido, concluyendo de manera objetiva, lógica y razonable que el mismo no podía ser aplicado de forma retroactiva, y en consecuencia, al ser respetuosos de los arts. 122 y 124 de la CPE, resolvieron mantener incólumes los actos administrativos dictados, conforme establece el DS 26908 promul[...]ser aplicado de manera retroactiva a hechos acontecidos en 1996, tampoco establecía y menos resolvía respecto al monto de dinero que tuvo que ser cancelado por la ex-Prefectura del Departamento de Oruro cumpliendo lo dispuesto en los procesos coactivos sociales iniciados por la CNS y reconocidos también en la presente acción por la accionante, así como lo establecido en los DDSS 25907 y 26470, que le mandaban a negociar y conciliar los adeudos entre la CNS y las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), como efecto de la irregular procedimiento de desafiliación de los trabajadores encarada por la ex-Prefecta hoy accionante en la gestión 1996, cuando se encontraba vigente el Código de Seguridad Social (arts. 136, 231 y 234) que obligaba a las Prefecturas a afiliar a sus trabajadores a la antecedida entidad de salud, y requerían de la autorización previa de INASES para la desafiliación, que no fue cumplido por Mirtha Patricia Quevedo Alcalinovic; 4) Por mandato de la Constitución Política del Estado abrogada y la vigente no podía ni puede aplicarse de manera retroactiva y pretender que se deje de cobrar por parte del Estado, los daños económicos causados a partir de la desafiliación, concluyéndose que el reiterado DS 26908, no podía resolver la cancelación o no del adeudo determinado a través de procesos judiciales concluidos con calidad de cosa juzgada (coactivos sociales), que al respecto no dice nada dicha disposición legal; 5) Con relación a la fijación del daño económico, precisamente es una función del Órgano Judicial y no del Órgano Ejecutivo; consiguientemente, las autoridades demandadas concluyeron que no existe disposición alguna respecto a que se devuelvan o restituyan los dineros pagados por el ex-Prefecto Carlos Borth emergente de la irregular desafiliación dispuesta por la solicitante de tutela, establecida por la Contraloría General del Estado y las autoridades demandadas, habida cuenta que la libre afiliación a los entes gestores de la seguridad social a corto plazo fue establecida con posterioridad, en vigencia del DS 24540 de 31 de mayo 1997; y, 6) Concluyen que el Auto Supremo impugnado no adolece de falta de argumentación, menos una interpretación sesgada y arbitraria del DS 26908, tampoco se advierte una lesión al derecho de propiedad, puesto que el embargo ordenado, es una consecuencia de las resoluciones emitidas en el marco de la normatividad legal aplicable al caso en particular.

II. CONCLUSIONES