0462/2012

Sintesis del caso

En esta acción popular, el accionante sostuvo que el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria vulneró el patrimonio del Estado, por cuanto pese a haberse revertido a favor del Estado las tierras del exfundo “La Florida”, correspondía la cancelación del título ejecutoria; empero, efectuada la solicitud, no se obtuvo una respuesta favorable. El Tribunal Constitucional Plurinacional aprobó la denegatoria de la tutela, analizando el cumplimiento de los requisitos de admisión de la acción popular, a partir de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional.

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción popular por incumplimiento de la notificación con la acción a los terceros interesados.

Extracto de la ratio decidendi

III.4. "...en cuanto a la observación realizada por el Tribunal de garantías mediante decreto de 12 de marzo de 2012, por el cual observaron la demanda de la presente acción, es preciso recalcar que el art. 61 de la LTCP establece que se deberá disponer la notificación al tercero interesado que pueda ser afectado en sus derechos e intereses, bajo responsabilidad penal, al respecto cabe puntualizar que la jurisprudencia constitucional estableció como sub regla la notificación de los terceros interesados dentro de las acciones de amparo constitucional, situación aplicable a las acciones populares, buscando precautelar el derecho a la defensa de quienes podrían resultar afectados con la resolución que pudiera emitirse al efecto. En consecuencia, el juez o tribunal de garantías está compelido a realizar una tarea verificativa de la observancia de admisibilidad de la acción tutelar, debiendo inferir de los hechos que motivan la acción, si existen terceros con interés legítimo y si así fuera, disponer su notificación, situación que no acontece en la presente acción, por cuanto debió notificarse al representante del Seminario San Luis, situación que no sucedió. En tal sentido, en cuanto a los efectos de la admisión y resolución de la acción popular al no haberse observado la notificación al tercero interesado, corresponde emplear lo establecido por la SC 0814/2006-R de 21 de agosto, que señalo: “En etapa de revisión, si se advierte que el recurso fue admitido, tramitado y se ha llevado a cabo la audiencia de consideración, pese a no cumplir con este requisito, da lugar a la improcedencia del amparo, sin ingresarse al análisis de fondo del asunto”. Jurisprudencia aplicable al caso de autos, por cuanto, no es posible ingresar al análisis de fondo de la presente problemática, determinando la denegatoria de la tutela solicitada".

Precedentes

FJ.III.3 "Como se tiene dicho por la Constitución Política del Estado en su art. 136.II, refiere que el procedimiento que corresponderá aplicar en la acción popular será el previsto para la acción de amparo constitucional; en ese mismo sentido, el art. 61 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP) establece el procedimiento a seguir en las acciones de amparo constitucional y populares, entre otras.

En lo específico la acción será presentada por cualquier persona individual o en representación de una colectividad, sin poder expreso de acuerdo con el art. 97 de la LTCP; por otra parte, de acuerdo con el procedimiento previsto en las disposiciones generales con relación a las acciones de defensa el art. 61 de la misma norma que, establece entre otros aspectos, que las juezas, jueces y tribunales deberán disponer la notificación al tercero interesado que pueda ser afectado en sus derechos e intereses, bajo responsabilidad penal. Al respecto la jurisprudencia constitucional a partir de la SC 1351/2003-R de 16 de septiembre, estableció que: “…en todo proceso judicial o administrativo en el que la decisión final del mismo pudiera afectar los derechos o intereses legítimos de terceras personas, éstas deben ser citadas o notificadas, según el caso, a los fines de que puedan ejercer, en igualdad de condiciones, el derecho a la defensa, ofreciendo las pruebas que consideren pertinentes y controvirtiendo las que se presenten en su contra dentro del proceso, de acuerdo con las formas propias de cada juicio y conforme a la normativa procesal pertinente…”, estableciendo de esta manera la notificación de los terceros interesados como subregla dentro de los entonces recursos -ahora acciones- de amparo constitucional, la cual es de completa aplicación al caso de las acciones populares, al ser evidente que en caso de concederse la tutela, se podría afectar los intereses de terceras personas; es por ese motivo que, precautelando el derecho que tienen a ser oídos, es que los jueces y tribunales que conozcan las acciones populares deberán disponer la correspondiente notificación de estos.

En ese contexto, cuando se trate de los intereses del Estado deberá citarse a la Procuraduría General del Estado, pues es en esta fase donde el representante del los intereses del Estado debe pronunciarse, obviamente antes de la resolución, sin perjuicio de lo previsto por el art. 57 de la LTCP.

Por otra parte, en cuanto a las disposiciones generales de la acciones de defensa se refiere, el art. 57.III de la LTCP, de manera expresa señala “Cuando se trate de la defensa de los intereses del Estado, la intervención de la Procuraduría General del Estado en la audiencia es obligatoria, debiendo pronunciarse en el plazo de cuarenta y ocho horas”, señalando al efecto el Tribunal Constitucional Plurinacional, de oficio o a petición de parte audiencia para que se fundamente y alegue sobre la pertinencia de la acción planteada.

En cuanto al contenido de la acción popular, el art. 98 de la LTCP, establece que para interponer tal acción, la misma deberá ser presentada por escrito, sin necesidad de agotar previamente la vía judicial o administrativa, debiendo dar estricto cumplimiento en cuanto a los requisitos de forma y contenido, puesto que de los mismos dependerá que la jueza, el juez o el tribunal de garantías y posteriormente este Tribunal puedan realizar un análisis que los lleve a compulsar sobre la base de criterios objetivos, referentes a la legitimación de las partes, a la veracidad de los hechos reclamados y los derechos aparentemente lesionados, para que a partir de los mismos se emita la resolución correspondiente ya sea concediendo o negando la tutela. Puesto que lo contrario significaría comenzar un procedimiento sin los elementos básicos necesarios para decidir sobre una determinada pretensión jurídica.

Por todo ello, resulta conveniente agrupar los mismos en requisitos de forma y de contenido, de la siguiente manera:

Requisitos de contenido los previstos en el art. 98.3, 4 y 6 de la LTCP

Exponer con claridad los hechos que le sirvan de fundamento, supone una relación fáctica que necesariamente deberá realizar el accionante, ya que identificará el hecho o en su caso, los hechos que le servirán como fundamento de la acción, demostrando la razón por la cual este busca la protección de la acción, los cuales de manera congruente sirven de fundamento al petitorio. Una vez expuestos los hechos, en el marco señalado, no es posible que el contenido de la acción pueda ser variado o cambiado a lo largo del proceso. En síntesis, el elemento fáctico aludido (conjunto de hechos) y su calificación jurídica (derechos o garantías supuestamente vulnerados) constituyen lo que la doctrina denomina genéricamente “la causa de pedir”; causa de pedir que debe ser claramente precisada y delimitada por el accionante.

En tal sentido, los hechos jurídicamente relevantes que sirven de fundamento fáctico de la acción deben ser, como lo expresa la ley, expuestos con total precisión y claridad, puesto que los mismos delimitan la causa de pedir y vinculan al Tribunal de garantías; es decir que éste, deberá resolver la problemática planteada partiendo de esa descripción de los hechos y su calificación jurídica (derechos lesionados).

Identificar los derechos o garantías que se consideren vulnerados como ya se precisó en el punto anterior, la causa de pedir contiene dos elementos el fáctico y el normativo, el primero referido a los hechos que sirven de fundamento a la acción y el otro comprende los derechos o garantías invocados como lesionados por esos hechos, que deben ser precisados por el accionante. Ahora bien, es imprescindible que exista una relación de causalidad entre el hecho o los hechos que sirven de fundamento y la supuesta lesión causada al derecho o garantía, razón por la cual el cumplimiento de esta exigencia no se reduce meramente a enumerar artículos, sino a dar una explicación desde el punto de vista causal, estableciendo cómo esos hechos vulneraron el derecho en cuestión.

Fijar con precisión el acto u omisión que vulnera o amenaza derechos e intereses colectivos, estableciendo con plena certeza el acto o la omisión que se impugna dentro de la acción con la correspondiente relación de causalidad, que permita delimitar de esta manera el actuar del juez o del tribunal de garantías.

Requisitos de forma los previstos en el art. 98.1, 2 y 5 de la LTCP

Acreditar la personería del accionante, lo que se encuentra vinculado, de alguna manera con la legitimación activa, por lo que el accionante debe demostrar que es la persona afectada con la vulneración o amenaza de un derecho o intereses colectivos; sin embargo, como expone la jurisprudencia constitucional: “…debe aclararse que cuando a través de esta acción se pretenda la tutela de derechos o intereses colectivos, en mérito a que la titularidad de los mismos corresponde a un grupo o colectividad, la acción deberá ser presentada por cualquier persona perteneciente a dicha colectividad o, por otra a su nombre, sin necesidad de mandato” (SC 1018/2011-R de 22 de junio), aspecto este último que precisamente esta referido a la acreditación de la personería; que debe interpretarse en una acepción más amplia.

Indicar el nombre y domicilio de la parte demandada o de su representante legal, con la finalidad de poder identificar con exactitud al o a los demandados, aspecto que posibilitará dar a conocer quién o quiénes son los sujetos que el accionante considera lesionaron los derechos o intereses colectivos; en otras palabras, establecer la legitimación pasiva de la parte demandada, la cual fue entendida como la coincidencia que se da entre la autoridad o particular que presuntamente causó la vulneración o la amenaza y aquélla contra quien se dirige la acción, así lo entendieron las SSCC 0325/2001-R y 0984/2002-R, entre otras.

Acompañar la prueba en que funda su acción o señalar el lugar en que se encuentra; estableciendo y reconociendo con ello que la carga de la prueba es inherente al accionante, puesto que el mismo no podrá optar por prescindir de la prueba que acredite los hechos denunciados y demuestren las vulneraciones cometidas, de tal manera que generen convicción del acto ilegal u omisión indebida. Pudiendo además la jueza, juez o tribunal, al momento de disponer la citación de la persona o autoridad demandada ordenar a quien corresponda presentar la prueba señalada, bajo responsabilidad penal.

Titulacion jurisprudencial

Los jueces y tribunales de garantías que conoce la acción popular tienen el deber de notificar a los terceros interesados durante la etapa de admisibilidad de la demanda; en caso de no hacerlo, el Tribunal Constitucional Plurinacional puede denegar la tutela solicitada, sin ingresar al análisis de fondo.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

La SCP 0462/2012 hizo referencia a los requisitos de admisibilidad de la acción popular a partir de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, utilizando criterios contenidos en las SSCC 0365/2005-R y 505/2005-R, para hacer referencia a los requisitos de fondo y de forma, y a la necesidad de que los primeros s encuentre relacionados. Por otra parte, los criterios para la admisión de la acción popular fueron fijados en la SC 1018/2011.

Por otra parte, el entendimiento contenido en la SCP 462/2012 debe ser contextualizado con lo previsto por por la SCP 353/2012, en la que se señaló que la Procuraduría General del Estado no tiene calidad de tercero interesado en las acciones de defensa cuando no es parte procesal directa en la causa que dio origen a la activación del control tutelar de constitucionalidad.

Extracto de jurisprudencia indicativa

III.1. De acuerdo con lo previsto en el art. 136.I de la CPE: "La Acción Popular podrá interponerse durante el tiempo que subsista la vulneración o la amenaza a los derechos e intereses colectivos…”. Además -continúa el texto de la citada norma- para interponer esta acción no será necesario agotar la vía judicial o administrativa que pueda existir.

En ese contexto normativo constitucional, debe entenderse que si bien los derechos o intereses colectivos benefician directamente a los individuos o colectividades no tiene por finalidad proteger derechos subjetivos de interés particular, sean estos de personas, grupos de personas e incluso colectividades, sino, en general, la tutela material de los derechos de la colectividad, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza reconocidos por la Constitución Política del Estado.

La jurisprudencia constitucional ha identificado los derechos colectivos, unas veces como derechos difusos (Así las SSCC 1018/2011-R, 1974/2011-R, 1982/2011-R, 1970/2011-R, 1973/2011-R y 1979/2011-R, entre otras) o como derecho de los pueblos (Así la 1008/2004-R).

Los derechos colectivos son también llamados de tercera generación como diferenciadora de aquellos de primera generación relativos a la persona (civiles y políticos) y de segunda generación (sociales, económicos y culturales) que son de compleja naturaleza y algunos casos de realización progresiva; diferenciación que tiene más bien una connotación teórica doctrinal descriptiva.

De los derechos colectivos se dice que también son difusos, aunque en estos últimos se entenderá que existe la vulneración de los derechos de todos sin poder identificar específicamente a quienes, que no es lo mismo cuando hay la posibilidad de una identificación de colectivos ciertos y determinados a los que, sin embargo, igualmente hay una afectación de los derechos del conjunto de ese colectivo. Es pues, uno de ellos, el derecho de los pueblos, cuya protección prevista se opera en tanto que, además de ser concretos, sean oponibles para quienes lo vulneren o pretendan vulnerarlos, se abstengan de hacerlo o se creen las condiciones para su realización.

En el ámbito internacional -y mucho tiene que ver con lo se expone- la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en su artículo primero establece que: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y dotados como están de conciencia, de razón, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros”, derechos interdependientes considerados universales que por lo mismo son aplicables a todos los pueblos y naciones, sea cual fuere su cultura.

Con relación a los derechos de los pueblos, instrumentos internacionales como el Pacto de Derechos Civiles y Políticos; y, el Pacto Internacional de Derechos Económicos y Sociales, afirman el derecho de los pueblos y si bien tal enunciado lo fue con referencia a las colonias, es más bien en el sistema del derecho convencional de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) que se atendió temas como la discriminación y otros, a tal punto que, mediante el Convenio 169 abordó aspectos que hoy igualmente están considerados en nuestra Constitución, que además de declarar expresamente la libre determinación de las naciones y pueblos en el marco de la unidad del Estado, enumera algunos derechos de las naciones y pueblos indígena originario campesinos.

A propósito de la acción popular y la protección de los derechos colectivos relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y salubridad pública, el medio ambiente y otros de similar naturaleza, es preciso anotar una aproximación desde la Norma Suprema.

Seguridad pública, con relación a la seguridad física de las personas en prevención, de carácter general, no solo respecto a los delitos, contravenciones, sino de la amenaza de accidentes naturales o calamidades humanas; salubridad pública y, el medio ambiente no solo respecto a su equilibrio y calidad, sino de prevención de elementos químicos, biológicos u otros que afecten la salud y al medio ambiente

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0462/2012

Sucre, 4 de julio de 2012

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Efren Choque Capuma

Acción popular

Expediente: 00685-2012-02-AP

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 19/2012 de 20 de marzo, cursante de fs. 300 a 301 vta., pronunciada dentro de la acción popular interpuesta por Hugo Cáceres Vásquez contra Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 8 de marzo de 2012 (fs. 59 a 63), y el 14 de marzo del mismo año (fs. 104 a 105 vta.), el accionante expuso los siguientes fundamentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Manifiesta que mediante Título Ejecutorial 041402 de 18 de mayo de 1964, se consolido a favor del Seminario San Luis el ex fundo “La Florida” con una extensión de 20.0000 has posteriormente, Tito Jaime Solíz Ureña y otros iniciaron acción social agraria de reversión de dicha propiedad contra el Seminario San Luis, proceso que concluyó con la Resolución Ministerial (RM) 110/90 de 15 de junio de 1990, que dispuso la reversión al dominio del Estado del ex fundo, para ser entregado en dotación a quienes acrediten derecho preferente a ellas, por dicho fallo fue anulado por la RM 123/90 de 9 de julio de 1990, está a su vez mediante recurso directo de nulidad presentado por Jaime Solíz Ureña fue declarada nula; en tal sentido, tiene vigencia la RM 110/90, que ordenó la reversión por no cumplir la función social útil a la colectividad nacional.Señala que mediante escritura pública 112/88 de 9 de febrero de 1988, el Seminario San Luis otorgó en venta real una parte del predio referido a favor de Alfonso Antonio Ángulo Santillán, pero el 16 de septiembre de 1991, en proceso ordinario de resolución de contrato, se declaró resuelto el mismo.

Posteriormente, añade que Tito Jaime Soliz Ureña y otros, mediante proceso social agrario solicitaron y lograron la dotación de 23.1637 has del ex fundo "La Florida", trámite agrario que concluyó con el Auto de Vista de 20 de marzo de 1992, pronunciado por el Consejo Nacional de Reforma Agraria aprobando la Sentencia de dotación a favor de los solicitantes, proceso que fue anulado en su integridad mediante Resolución Suprema (RS) 216767 de 14 de junio de 1996, apoyado en el Decreto Ley (DL) 18412 de 16 de junio de 1981, instrumento que aprueba la Ordenanza Municipal (OM) 1678 de 27 de marzo de 1981, que pone en vigencia el plan director de la ciudad de Cochabamba, por cuanto el Consejo Nacional de Reforma Agraria hubiera obrado sin jurisdicción ni competencia, ordenando la cancelación de la partida en Derechos Reales (DD.RR.).

Concluye que todas esas sentencias agrarias determinaron que son tierras fiscales porque fueron revertidas a dominio del Estado, pero no fueron debidamente inscritas en DD.RR. de Quillacollo.

Refiere, además, que el proceso de reversión se realizó bajo procedimientos normados por la Ley 371 de 22 de diciembre de 1967 y concluyó con la RM 110/90, adquiriendo la calidad de cosa juzgada, extinguiéndose legalmente el derecho propietario del Seminario San Luis así como su inscripción en DD.RR. Por tales razones, corresponde la cancelación de la inscripción del Título Ejecutorial 041402 conforme se ha denunciado y solicitado al INRA, mediante la Procuraduría General del Estado.

La Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, que modifica la Ley 1715 de 18 de octubre de 1996, en sus arts. 54, 55, y 56 señala que la Resolución de reversión pasada en autoridad de cosa juzgada será título suficiente para la inscripción de la propiedad en el registro de DD.RR. a nombre del INRA en representación del Estado. Por su parte el art. 14 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, determina la extinción de derechos personales y reales sobre los predios que sean restituidos al Estado.

Cabe señalar, que el Tribunal Constitucional, declaró la “inconstitucionalidad” del DL 18412, instrumento que aprueba la OM 1678, la que a su vez aprueba y pone en vigencia el Plan Director de la ciudad de Cochabamba, mediante la SC 0082/00 de 14 de noviembre de 2000. En consecuencia, las tierras del ex fundo “La Florida” como efecto del proceso de reversión son tierras fiscales y patrimonio del Estado.I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

El accionante estima vulnerado el patrimonio del Estado que se encuentra garantizado por los arts. 339, 348 y 349 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda y se declare probada la acción, ordenando al INRA que proceda de manera inmediata a la cancelación del Título Ejecutorial 041402 a nombre del Seminario San Luis y a la inscripción del ex fundo “La Florida” a favor de esta institución procediéndose a la dictación de medidas precautorias durante el tiempo perentorio que le tome la cancelación e inscripción en DD.RR.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 20 de marzo de 2012, según consta en el acta cursante de fs. 297 a 299 vta., en presencia del accionante y de los abogados apoderados de la autoridad demandada, ausentes los representantes del Ministerio Público y de la Procuraduría General del Estado, se produjeron los siguientes actuados: