0470/2026-S3

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0470/2026-S3 Sucre, 10 de abril de 2026

SALA TERCERA Magistrado Relator: Ángel Edson Dávalos Rojas Acción de cumplimiento

Expediente: 74109-2025-149-ACU Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 103/2025 de 30 de abril, cursante de fs. 287 a 294, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Juan de Dios Condori, Jilir Mallku; Nicolasa Santantera Barrera, Jilir Mama Mallku; Marcela Santander Varrera, Mama Sullka Mallku; Freddy Hilarión Cusi Quispe, Jalja Mallku; Néstor Daniel Miranda Huaycho, Qilqa Mallku; Lucy Zenobia Miranda Huacho, Uywa Mama Mallku; y, Zenobia Titirico Quispe, Wipala Mama Mallku Ejecutiva Cantonal, todas autoridades originarias de la comunidad Quipa Quipani Choquenaira del municipio de Viacha provincia Ingavi del departamento de La Paz contra Janeth Pacheco Zambrana, Directora Departamental del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) del referido departamento.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 23 de diciembre de 2024 cursante a fs. 91 a 103 y 24 de enero de 2025 cursante a fs. 108 vta. y 112 a 115 vta. respectivamente, la parte accionante manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro del procedimiento administrativo de saneamiento de la propiedad agraria, de la comunidad Charahuaytu Jacha Pampa, en el que se pretendía sanear la extensión de 270 ha, se emitió la Resolución Administrativa RA-SS 0062/2016 de 12 de enero, que en su cláusula tercera dispuso medidas precautorias, consistentes en la prohibición de asentamiento, trabajos y de innovar, y de considerar transferencias de registro preventivo de la tierra fiscal en el registro de derechos reales y en el registro de tierras fiscales, ello conforme a lo establecido en el art. 10 del Decreto Supremo 29215 de 2 de agosto de 2007.

Los accionantes refieren que su comunidad originaria "Quipa Quipani Choquenaira" se opuso al pretendido saneamiento; ya que, este incluía a predios de su comunidad, siendo notificados con la disposición de las precitadas medidas precautorias, sin embargo, la comunidad Charahuaytu en complicidad con la familia "Urquizo y Palacios" (sic) avasallaron sus predios y les expulsaron de su comunidad, sin respetar las precitadas medidas precautorias. Ante tales arbitrariedades cometidas en su contra, presentaron varias notas ante el INRA Departamental de La Paz, para que se cumpla lo dispuesto en las medidas precautorias, denunciando que la autoridad demandada omitió dar cumplimiento a lo dispuesto en el precitado art. 10 del DS 29215, pese a las reiteradas solicitudes efectuadas mediante notas, que fueron presentadas en las gestiones 2016, 2017, y 2024, oportunidades en las que se solicitó de forma expresa la aplicación de las referidas medidas precautorias respecto del avasallamiento que sufrieron como comunidad agraria, observándose así una conducta renuente al respecto.

Mediante Decreto de 16 de agosto de 2024, emitido por la misma Directora Departamental de La Paz del INRA, se conminó a la familia Urquizo Palacios, como a la comunidad Charahuaytu Jachapampa, así como a la comunidad originaria Quipa Quipani Choquenaira, a dar estricto cumplimiento a la RA-SS 0062/2016 de 12 de enero, y cuya parte dispositiva tercera dispuso la aplicación de medidas precautorias sobre el predio en conflicto, bajo apercibimiento de ley en contra de los infractores.

Empero, a pesar de que las indicadas familias y la precitada comunidad Charahuaytu Jachapampa fueron notificados con el Decreto de 16 de agosto de 2024, se advierte que materialmente estos no han cumplido con lo determinado por la autoridad departamental del INRA, habiendo transcurrido más de dos meses de su notificación; sin que, la autoridad demandada haya procedido con el desalojo de los asentamientos ilegales, lo que ocasionó que su comunidad quede desprotegida.

EL 22 de octubre, por hoja de ruta Nº 12015/2024, dieron a conocer a la autoridad demandada el incumplimiento de la referida medida precautoria y solicitaron el desalojo de sus predios con la fuerza pública; sin embargo, fueron notificados con el Decreto de 25 de octubre del mismo año, firmado por la Directora del INRA Departamental de La Paz, que afirmó que estando considerados los hechos denunciados, y valorados a tiempo de disponer la conminatoria al cumplimiento de las medidas precautorias dispuestas al efecto, se esté a lo dispuesto en el Decreto de 16 de agosto; ello implica una renuencia de la Directora Departamental La Paz a cumplir con el art. 10 del DS 29215, que resulta atentatoria contra sus derechos fundamentales.

I.1.2. Norma Constitucional o legal presuntamente incumplida

Denunciaron el incumplimiento del art. 10 del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, en cuanto a la facultad del INRA para disponer, de oficio o a pedido de parte o de entidades públicas, en procedimientos agrarios administrativos, medidas precautorias con carácter temporal, oportunas y proporcionales a la amenaza o riesgo del caso concreto, incluso con el apoyo de la fuerza pública, entre ellas, el desalojo de asentamientos ilegales.

I.1.3. Petitorio

Solicitaron se conceda la tutela impetrada, ordenando a la autoridad demandada que: a) Proceda al desalojo de asentamientos ilegales con el apoyo de la fuerza pública, conforme al art. 10.I del DS 29215, de los predios ocupados en la comunidad originaria Quipa Quipani Choquenaira del municipio de Viacha, provincia Ingavi del departamento de La Paz; y, que posteriormente se concluya con el proceso de saneamiento en su comunidad, conforme a los informes legales de las inspecciones oculares, informe de inspección ocular DDLP-US-INF 1145/2018 -no señaló fecha- e Informe Técnico Legal US-DDLP-INF 9617/2022 -no señaló fecha-; y, b) En cumplimiento al Decreto de 16 de agosto de 2024, por el que conminó a la familia Urquizo Palacios y a la comunidad Charahuaytu Jachapampa; así como a la comunidad originaria Quipa Quipani Choquenaira, a dar estricto cumplimiento a la Resolución Administrativa RA-SS 0062/2016 de 12 de enero, cuya parte dispositiva tercera dispone la aplicación de medidas precautorias sobre el predio en conflicto, bajo apercibimiento de ley en contra de los infractores, haga uso inmediato de la fuerza pública para el desalojo.

I.2. Audiencia y resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública el 30 de abril de 2025, según consta en acta cursante de fs. 276 a 286, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los accionante a través de sus abogados, ratificaron el contenido de la acción de cumplimiento interpuesta y ampliándola señalaron: 1) La comunidad originaria Quipa Quipani Choquenaira del municipio de Viacha tiene folio con numeración 239, titulo ejecutorial, desde el 2 de julio de 1963 con 34.33 ha consolidadas; sin embargo, se viene sufriendo avasallamientos por parte de la comunidad Charahuaytu, por lo que el INRA dispuso el 12 de enero efectuar medias precautorias prohibiendo los asentamientos, incumpliendo dicha medida la comunidad señalada, desconociendo el título ejecutorial, 2) Se denunció este incumplimiento al INRA, quienes realizando una inspección en el área con el director y técnicos, verificaron que se encuentran delimitados los letreros de propiedad privada, estacas que se encuentran con dirección, camino, distancia, etc., donde diferencia una comunidad con otra, recomendando que se excluya a esa comunidad Charahuaytu que intenta afectar a su comunidad; asimismo, en relación a la medidas precautorias, el informe realizado por la inspección refiere que debe cumplirse las mismas sobre el área, 3) El año 2022 se realizó una segunda inspección, realizada por la unidad de conflictos del INRA evidenciando que esas tierras tienen el informe técnico 9617, a través de la cual se realiza una inspección ocular, que determina la prohibición de asentamientos ilegales, transferencias entre otras de conformidad al art. 10 del D.S. 29215 y que existiría un incumplimiento parcial de estas medidas por parte de la comunidad Charahuaytu, conminando a las comunidades involucradas, a dar cumplimiento a la Resolución Determinativa RA-SS 0062/2016 de 12 de enero; asimismo, se conminó por última vez, a la familia Urquizo Palacios el 18 de agosto de 2024, ya que que estuvo dividiendo tierras en fracciones, lotes y mercantilizando de manera ilícita; aspectos que se dieron a conocer al INRA; y, 4) El INRA pudo haberse apoyado en el art. 10.h) del DS 19215, para realizar desalojo de asentamientos ilegales al haberse constatado, sin embargo, no lo hizo, por lo que la comunidad afectada cumplió con las exigencias legales, agotando las vías intraprocesales y evidenciando la renuencia de la autoridad accionada al cumplimiento de la ley.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Erick Espejo Vera, encargado de la Unidad de Servicios Judiciales del INRA La Paz, en representación de Janeth Valentina Pacheco Zambrana, Directora Departamental a.i. del INRA, señaló en audiencia que: i) En cuanto a la improcedencia de la acción de cumplimiento, se tiene que lo que se reclaman son derechos supuestamente vulnerados, por lo que debió activarse la acción de amparo constitucional, pues al aplicarse las medidas precautorias, conforme señalan que el 5 de julio de 2017 la familia Urquizo Palacios, habrían avasallado y expulsado de forma violenta, aspecto que se acomoda a vías de hecho conforme se tiene manifestado en la jurisprudencia constitucional, ii) La parte accionante malinterpretó la RA-SS 0062/2016, pretendiendo hacer incurrir en error, desconociendo la normativa agraria, sobre los alcances de los perjuicios del conflicto, pues esta resolución dispone el inicio del procedimiento para el saneamiento y declara área priorizada a la comunidad de Charahuaytu Jacha Pampa con polígono 13, con 270 ha, realizándose las actividades para el levantamiento de información de campo; dicha resolución en su parte resolutiva tercera, dispone las medidas precautorias de asentamientos ilegales y otras prohibiciones, para empezar con el proceso de saneamiento y que se aplica en todo el polígono 13 de 270 ha con 1848 m², concerniente a la comunidad Charahuaytu Jacha Pampa, por lo que las medidas impuestas, son para nuevos actores o comunidades que pretendan distribuirse las tierras del sector y de esa manera garantizar el procedimiento administrativo agrario, aspecto regulado por el art. 10 del DS 29215; dichas medidas no van para la comunidad mencionada, pues sería incoherente al tratarse precisamente del área de intervención objeto del saneamiento, tomándose en cuenta que son medidas preventivas accesorias y temporales, iii) Los accionantes pretenden hacer valer las medidas precautorias contra la comunidad que va ser objeto de saneamiento, sin embargo, "se emite informe técnico legal de inspección ocular 1145/2018, que en su parte conclusiva inclusive, ahí se hace referencia en sus conclusiones, excluir el área de saneamiento de la comunidad Charahuaytu Jacha Pampa el área en conflicto al cual reclama la comunidad originaria Quipa Quipani Choquenaira, debiendo armarse otra carpeta específica de dicha área, entre su relación de hecho que ha sido dilucidada dentro de este informe de la inspección ocular, la comunidad Quipa Quipani Choquenaira sobre el área que pretende y alega tener derechos, esa área ni siquiera se encontraba como área de conflicto" (sic); por lo que, se recomendó realizar el saneamiento bajo procedimiento común de conformidad con el art. 70 de la Ley 1715 modificado por la Ley 3545 y en estricta aplicación del art. 263 de DS 29215 iv) Habiendo una segunda inspección ocular el 29 de julio de 2022, se conmina a la comunidad Charahuaytu Jacha Pampa y Quipa Quipani Choquenaira, que por igualdad procesal dentro de la tramitación de la familia Urquizo Palacios, a dar estricto cumplimiento a la RA-SS 0062/2016, siendo que las medidas precautorias fueron atendidas a fin de dar continuidad al proceso de saneamiento, designando a la comunidad Quipa Quipani Choquenaira el polígono 768 al interior del municipio de Viacha, para lo cual se emite la RA 134/2021 asignándole 72 ha y 6 499 m², v) Concluyendo el proceso de saneamiento, se hará el relevamiento de información, luego, se realizará un relevamiento de antecedentes agrarios tradicionales sobre el derecho de propiedad de ambas comunidades, sus años de posesión y por último, el derecho propietario a través de una resolución final de saneamiento y luego disponer el desalojo de los predios conforme el art. 453 del DS 29215, al evidenciar asentamientos de terceros detentadores, que alegando derechos, no hayan sido reconocidos; en tal sentido, al no haber concluido el proceso de saneamiento, no se dilucidó los derechos de propiedad; y, vi) Cabe aclarar el art. 10 del DS 29215 no dispone en ningún momento que la sanción por incumplimiento de la medida precautoria es otra sanción o la conminatoria de desalojo, aplicando este último, solo cuando hay asentamientos ilegales posterior al año 1996.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Los representantes de la comunidad Charahuaytu Jacha Pampa, a través de su abogado, en audiencia, refirieron que: a) No poseen los accionantes legitimación activa, pues en enero de 2025, feneció su mandato como representantes de esa comunidad y no cuentan con una resolución u ordenanza municipal, además de que la comunidad Quipa Quipani, tienen una personalidad jurídica mediante Resolución 1190/2014, lo que implica que su asentamiento no es ancestral, pues solo cuenta con 10 años de existencia, b) Al haberse pedido información a Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, respondieron señalando que no se tiene ningún trámite correspondiente a Quipa Quipani en la Dirección de Personalidades Jurídicas de la señalada gobernación; asimismo, se pidió al Concejo Municipal de Viacha información y en respuesta indicaron que no cursa certificación alguna a favor de esa comunidad, así también, considerada comunidad fantasma al no estar registrada en Suyo Ingavi de Marcas, Ayllos y Comunidades Originarias (S.I.M.A.C.O.) y otras; por lo que, no existiría territorialmente, y se trataría de un grupo de personas que buscan avasallar un espacio dentro de las comunidades existentes, c) La comunidad Charahuaytu Jacha Pampa, cuenta con la Resolución Municipal 219/95, como también con la credencial del Jiliri Mallku de Francisco Salinas, reconociendo su derecho propietario, teniendo inclusive el reconocimiento mediante DS 21018 de 2 de julio de 1963, expedido por la Presidencia de la República, donde se otorga el ex fundo Quipa Quipani a Roberto Urquizo que prácticamente era dueño del lugar d) De forma maliciosa, estos comunarios se afiliaron a una "marca" que no tiene relación de territorialidad, alejada de las entidad matriz y que el proceso de saneamiento, no lo iniciaron ellos, no demostrando ni acreditando con documentación alguna que fueron parte de ese territorio, por lo que no tienen legitimación activa; y, e) Luego de que se realice el relevamiento de campo y el análisis multitemporal se demostrará con pruebas que su comunidad estaba ocupando antes y después de la reforma agraria, pretendiendo los de esta otra comunidad, entrarse a una propiedad privada, creando una comunidad ficticia llamada Quipa Quipani Choquenaira, haciéndose pasar por originarios cuando son de distintas provincias del departamento de La Paz.

A las preguntas efectuadas por la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, uno de los demandados señaló que: 1) El INRA incumplió el mandato del art. 10 del DS 29215 al no desalojar a las personas por el avasallamiento que cometieron a nuestra comunidad Quipa Quipani Choquenaira, pues la señalada norma ordena el desalojo, por lo que pedimos se dé cumplimiento al mandato que franquea la ley; toda vez que, en las medidas precautorias impuestas por la autoridad administrativa, no se está dando cumplimiento con la misma; y, 2) Las medidas precautorias inserta en la RA-SS 0062/2016, son accesorias por posibles hechos de avasallamientos y conflictos que se susciten en el futuro; el desalojo es improcedente, porque para que se aplique aquello debe haber previamente un procedimiento señalado en el art. 453 del DS 29215, pero las medidas precautorias aún continúan vigentes.

I.2.5. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz por Resolución 103/2025 de 30 de abril, cursante de fs. 287 a 292 vta., denegó la tutela solicitada; decisión que fue asumida con base en los siguientes fundamentos: i) Se debe aclarar que, con relación a la identificación de la norma supuestamente incumplida, ser tiene que se identificó al art. 10 del DS 29215, que se trata de una norma de carácter procesal, dentro de un procedimiento administrativo, que no le impone a la autoridad demanda un mandato concreto; sino que, le otorga una prerrogativa de activar, de acuerdo al caso concreto, una medida precautoria, y la posibilidad de establecer cuáles serían las medidas precautorias a aplicarse hasta obtener una resolución final de saneamiento, dependiendo de las situaciones emergentes que pueden variar con asentamientos, ventas, expropiaciones u otros, al momento que haya que ejecutar una posible sentencia; ii) En el presente caso, la autoridad demandada, a través de la Resolución Administrativa RA 0062/2016, ha establecido la necesidad de aplicar medidas cautelares, que lamentablemente fue dictada de manera general, sin establecer con claridad cuáles son los alcances, a quienes alcanza, como debe de aplicarse, sin embargo, ello son cuestiones que debieron debatirse dentro del mismo procedimiento administrativo, extremos que no pueden debatirse mediante una acción de cumplimiento; toda vez que, que la ejecución de medidas cautelares son facultades de la autoridad administrativa, lo que implica que se está frente a una causal de improcedencia de la acción de cumplimiento; iii) El art. 66 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establece como una causal de improcedencia en su numeral 4, que la Acción de Cumplimiento no procederá en procesos o procedimientos propios de la administración, en los cuales se vulneren derechos y garantías constitucionales, lo que implica que por medio de esta acción tutelar, no puede estar dirigida a obligar a las autoridades a hacer o no hacer, direccionando un proceso, sea de carácter administrativo o jurisdiccional, ya que la competencia es de la autoridad de llevar adelante un proceso bajo los términos del debido proceso, extremo que no le compete a los tribunales de garantías constitucionales, ello conforme a la jurisprudencia constitucional emergente sobre esta materia, ya que la acción de cumplimiento tiene un objeto distinto que es el de materializar la Constitución Política del Estado (CPE) y la ley, a efecto de proteger el principio de legalidad y supremacía constitucional; y, iv) No se puede proteger a través de la acción de cumplimiento derechos subjetivos, ni pretender acelerar trámites judiciales o administrativos, cuando existan dilaciones indebidas, o acusarse vulneraciones al debido proceso, que pueden ser amparados bajo las acciones correspondientes, correspondiendo en consecuencia denegar la tutela.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados se establece lo siguiente:

II.1. Cursa copia de la Resolución Administrativa RA-SS 0062/2016 de 12 de enero, emitida por el Director Nacional a.i. del INRA, que resolvió -en lo principal- declarando el inicio del procedimiento y área priorizada de la comunidad Charahuaytu Jacha Pampa, disponiendo medidas precautorias de prohibición de asentamiento, paralización de trabajos, prohibición de innovar, no consideración de transferencias, registro preventivo en Derechos Reales (DDRR) y de Tierras Fiscales, inicio del procedimiento de saneamiento a las autoridades competentes sobre uso, explotación y protección de recursos naturales y desalojo de asentamientos ilegales, conforme el art. 10 del DS 29215; asimismo, cursa el aviso público de 5 de julio de 2016, de estar en vigencia la Resolución señalada con todos sus efectos (fs. 19 a 22).

II.2. Mediante memorial de 30 de junio de 2016 dirigido al Director Nacional del INRA, el presidente y autoridades de la comunidad Quipa Quipani Choquenaira, denunciaron el incumplimiento de las medidas precautorias emitidas en la RA-SS 0062/2016 en el proceso de saneamiento irregular en la comunidad de Charahuaytu-Jachapampa, de la provincia Ingavi del Departamento de La Paz, solicitando el cumplimiento de la señalada resolución (fs. 47 a 48).

II.3. Cursa, nota dirigida al Director Departamental de La Paz del INRA de la Comunidad Originaria Quipa Quipana Choquenaira de 18 de abril de 2018, solicitando la verificación de incumplimiento a las medidas precautorias (fs. 65).

II.4. Consta copia de Informe de Inspección Ocular DDLP-US-INF 1145/2018 de 21 de septiembre, con referencia a la inspección realizada a las comunidades Charahuaytu - Quipa Quipani Choquenaira, sugiriendo en lo principal, que al haberse emitido medidas precautorias en el área de saneamiento, corresponde aplicar y hacer cumplir las mismas sobre el área a excluir, debiéndose notificar con la resolución a las partes involucradas y terceros interesados; informe que fue aprobado por proveído de la misma fecha por el Director Departamental del INRA a.i. La Paz (fs. 24 a 34).

II.5. Mediante nota de 2 de agosto de 2024 la Comunidad Originaria Quipa Quipana Choquenaira se dirigió al Director Nacional del INRA, denunciando actos de dilación por los funcionarios del INRA del departamento de La Paz, con referencia a la petición de cumplimiento de la medida precautoria e irregularidades en el proceso de saneamiento de la comunidad originaria Charahuaytu-Jachapampa; asimismo, cursa proveído de 16 de agosto de 2024, emitido por la Directora Departamental del INRA La Paz, conminando a la familia Urquizo Palacios, a la Comunidad Charahuaytu-Jachapampa y a la Comunidad Quipa Quipani Choquenaira a dar cumplimiento a la RA-SS 0062/2016 con relación a las medidas precautorias sobre el predio en conflicto, solicitando cooperación para dicho fin, a la Autoridad Originaria Sub-Central o Marka Jachá Hilata y/o en su caso a la Autoridad de la fuerza pública de la Policía Rural y Fronteriza del Municipio de Viacha (fs. 78 a 79).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La parte accionante, en representación de la comunidad "Quipa Quipani Choquenaira" alegó que el INRA incumplió el mandato del art. 10 del DS 29215 inserto en la parte dispositiva tercera de la RA-SS 0062/2016, ello debido a que dentro de un proceso administrativo de saneamiento de la propiedad agraria, de la comunidad Charahuaytu Jacha Pampa, en el que se pretende sanear la extensión de 270 ha, se emitió la Resolución Administrativa RA-SS Nº 0062/2016 de 12 de enero, que en su Cláusula Tercera dispuso medidas precautorias, consistentes en la prohibición de asentamiento, trabajos y de innovar, y de considerar transferencias de registro preventivo de la tierra fiscal en el registro de derechos reales y en el registro de tierras fiscales, ello conforme a lo establecido en el art. 10 del DS 29215 de 2 de agosto de 2007; sin embargo, los accionantes, refieren que tal medida cautelar se viene incumpliendo, afectando sus predios; por lo que, en reiteradas ocasiones solicitaron a la Directora Departamental del INRA que cumpla con la indicada norma disponiendo el desalojo de los asentamientos ilegales en sus predios; sin embargo, la autoridad departamental demandada es renuente a cumplir con lo dispuesto en la indicada norma, vulnerando sus derechos.

En consecuencia, corresponde dilucidar en revisión, si tales argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica y objeto de la acción de cumplimiento

El art. 134.I de la Constitución Política del Estado (CPE) establece que: "La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de los servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida".