0473/2012

Sintesis del caso

En esta acción de amparo constitucional, el accionante denunció que los demandados vulneraron sus derechos al trabajo, al ejercicio de un cargo público, a la “seguridad jurídica” y a la defensa, toda vez que fue suspendido de su cargo de Alcalde, en forma definitiva, por el Concejo Municipal de Teoponte, sin que existan las causales establecidas al efecto en la Ley de Municipalidades, ni haber sido sometido previamente a proceso administrativo interno. El Tribunal Constitucional Plurinacional, en su Sala Liquidadora, aprobó la resolución que concedió la tutela, por vulneración a sus derechos al trabajo y al ejercicio de un cargo público.

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional porque las autoridades demandadas suspendieron ilegalmente al Alcalde de Teoponte, sin que se cumplan con los requisitos exigidos por la Ley de Municipalidades, aclarándose que ante la denuncia realizada por los comunarios del cantón Mayaya, debió haberse aplicado el procesamiento interno de la denuncia.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.7. "Los hechos que motivaron la interposición de esta acción de amparo constitucional, se originaron en la emisión por parte del Concejo Municipal de Teoponte de la Resolución Municipal HCMT 49/2010 de 9 de marzo, en la que aprobaron la suspensión definitiva de funciones de Secundino Sanga Silvestre, como Alcalde de dicho Municipio, a pedido de los comunarios del cantón Mayaya, debido al incumplimiento de la ejecución de proyectos de dicho cantón, sin que se hayan cumplido con las disposiciones legales vigentes para resolver la suspensión, como se establece en el Fundamento Jurídico III.6 de la presente sentencia. Ante la aprobación de su suspensión y el nombramiento de Roner Rivero Antelo como Alcalde Titular, el ahora accionante el 11 de marzo de 2010, solicitó ante el Concejo Municipal la reconsideración de la Resolución Ministerial HCMT 49/2010 por ser ilegal, habiéndose emitido el 12 de marzo de dicho año, la Resolución Ministerial HCMT 57/2010, con la que el accionante se dio por notificado solicitando fotocopia legalizada, antes de que sean notificados los demandados con la presente acción tutelar, para luego presentarla el día del verificativo de la audiencia de acción de amparo, demostrando de esta manera que agotó la vía administrativa y que efectivamente se conculcaron sus derechos y garantías constitucionales. Al respecto, considerando que el accionante presentó su acción de amparo constitucional el 16 de marzo de 2010, la Resolución Ministerial HCMT 57/2010 fue conocida por éste el 18 de marzo de 2010, tal como se acredita en el sello de legalización de las fotocopias cursantes de fs. 62 a 64. En consecuencia, si bien la Resolución Municipal HCMT 57/2010 dejó sin efecto la Resolución Municipal HCMT 49/1010, es también evidente que la primera Resolución mencionada, modificó la suspensión definitiva que disponía la segunda Resolución citada, convirtiendo la suspensión definitiva en temporal; lo que permite deducir que el Concejo Municipal, persistió en la lesión de los derechos invocados por el accionante, en razón de que se vulneró el procedimiento establecido en la Ley de Municipalidades para la suspensión definitiva o para la suspensión temporal, más aún si la solicitud de una auditoria, no se encuentra establecida como causal de suspensión, puesto que esas causales se encuentran establecidas en los arts. 34, 35 y 36 de la LM. Por lo que, se establece que la suspensión del Alcalde, ahora accionante, sea esta definitiva o temporal necesariamente debía adecuarse a lo señalado por dichas disposiciones legales. Ahora bien, si se trata de encaminar una denuncia realizada por una comunidad, también la Ley de Municipalidades señala el camino a seguir, por lo que ante la denuncia realizada por los comunarios del cantón Mayaya, debió haberse aplicado el procesamiento interno de la denuncia, conforme el art. 35 de esta Ley. De acuerdo a los Fundamentos Jurídicos III.3 y III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, con relación al presente caso, también se puede establecer la ilegalidad del acto de suspensión dispuesto por los miembros del Concejo Municipal de Teoponte, con lo que se infiere que efectivamente al accionante se le vulneraron los derechos al trabajo y al ejercicio de un cargo público, en el entendido de que el derecho al trabajo es un derecho fundamental que permite acceder a una fuente de subsistencia digna sin discriminación, con una remuneración justa con el fin de procurarse toda persona para sí y su familia una manutención digna, ya que al haber sido elegido Alcalde, el ahora accionante, en cumplimiento de los requisitos exigidos por ley, éste tenía todo el derecho de ejercer el cargo público al que accedió de esa forma, cargo que además se constituía en su fuente laboral".

Precedentes

La primera Resolución que desarrolló el entendimiento que se asume en la SCP 473/2012, fue la SC 1129/2000-R, que señaló en el caso concreto que no se presentaron "...en cuanto al recurrente ninguna de las condiciones que puedan dar lugar a su suspensión temporal o definitiva de sus funciones de Concejal Municipal", añadiendo que "...los recurridos han vulnerado lo previsto por los arts. 36 y 37 de esta Ley con referencia a la sanción impuesta y al proceso previo de suspensión, conculcando así la garantía del debido proceso, que de acuerdo a la Jurisprudencia Constitucional, es plenamente aplicable a los sumarios informativos y a otro tipo de procesos administrativos; en consecuencia, los recurridos han desconocido los derechos del recurrente al libre acceso a la función pública y al trabajo, consagrados en los arts. 40-2) y 7-d) de la Constitución Política del Estado".

Entendimiento que fue reiterado en numerosas sentencias, siendo una de ellas la SC 1218/2011-R de 13 de septiembre que señaló: “A efectos de analizar la problemática planteada, es necesario desarrollar la normativa municipal respecto del caso denunciado, así, el art. 34.I de la LM, dispone: ‘La suspensión temporal del concejal procede por existir en su contra auto de procesamiento ejecutoriado en estrados judiciales, con el objeto de que pueda asumir su defensa o en los casos establecidos en la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos, cuando corresponda.

El art. 34.I de la LM, dispone que: ‘La suspensión temporal del concejal procede por existir en su contra auto de procesamiento ejecutoriado en estrados judiciales, con el objeto de que pueda asumir su defensa o en los casos establecidos en la Ley N° 1178 de 20 de julio de 1990 y sus Reglamentos, cuando corresponda'. Respecto a la suspensión definitiva, el citado art. 34.II de la LM, establece que: ‘La suspensión definitiva del concejal procede por haber sido condenado con sentencia ejecutoriada a pena privativa de libertad, tener pliego de cargo ejecutoriado o sentencia judicial ejecutoriada por responsabilidad civil contra el Estado, o en los casos contemplados en la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 y sus

Reglamentos, cuando corresponda'.

En el mismo sentido, el art. 36.I 5 y 6 de la LM, establecen que se aplicará la suspensión temporal del ejercicio del mandato cuando exista auto de procesamiento ejecutoriado y la suspensión definitiva en caso de existir sentencia condenatoria ejecutoriada a pena privativa de libertad, pliego de cargo ejecutoriado o sentencia judicial por responsabilidad civil contra el estado.

Con relación al auto de procesamiento ejecutoriado, este Tribunal a través de la SC 265/2003-R de 28 de febrero, precisó que aquél, en el nuevo sistema procesal penal, se equipara a la acusación formal, al señalar que: ‘... en el actual sistema procesal penal, en la etapa preparatoria, se inicia el juicio penal en el momento en que se notifica al encausado con la imputación formal (que equivaldría al viejo auto inicial de la instrucción), etapa que puede concluir con la acusación (que equivaldría al viejo auto de procesamiento) que realiza el fiscal ante el Juez o Tribunal de Sentencia, cuando la investigación proporciona fundamento para el juicio propiamente dicho o etapa del juicio oral y público, como establecen los arts. 301.1, 302, 323.1, 329 y 340 CPP'.

El art. 37.III de la LM, establece que: “El Concejal perderá el mandado siendo destituido y suspendido definitivamente, cuando exista sentencia corporal ejecutoriada, pliego de cargo ejecutoriado en su contra o sentencia judicial por responsabilidades en el ejercicio de la función pública. Procederá su restitución en el cargo de Concejal en caso de sentencia absolutoria o declaratoria de inocencia”.

Por su parte el art. 48.I de la LM, señala: ”El Alcalde Municipal será suspendido temporalmente del ejercicio de sus funciones y las de Concejal, por existir en su contra auto de procesamiento ejecutoriado. La suspensión persistirá durante toda la substanciación del proceso para asumir su defensa…”.

Normas que actualmente han sido derogadas por la Ley 031 de 19 de julio de 2010, Ley Marco de Autonomías y Descentralización ‘Andrés Ibañez', cuyo art. 144 referido a la suspensión temporal de autoridades señala que: ‘Gobernadoras, Gobernadores, Alcaldesas y Alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva Regional, Asambleístas Departamentales y Regionales, Concejalas y Concejales de las entidades territoriales autónomas, podrán ser suspendidas y suspendidos de manera temporal en el ejercicio de su cargo cuando se dicte en su contra Acusación Formal'.

Asimismo, el art. 145 de la misma Ley, instituye el procedimiento para la referida suspensión, estableciendo que:

“1. Habiendo acusación formal, el fiscal comunicará la suspensión al órgano deliberativo de la entidad territorial autónoma respectiva, el cual dispondrá, de manera sumaria y sin mayor trámite, la suspensión temporal de la autoridad acusada designando, al mismo tiempo y en la misma resolución, a quien la reemplazará temporalmente durante su enjuiciamiento.

2. Cuando se trate de la Máxima Autoridad Ejecutiva, la autoridad interina será designada de entre las y los Asambleístas y/o Concejalas y Concejales.

3. Si se tratara de asambleístas departamentales y regionales, concejalas y concejales, la Asamblea Departamental, la Asamblea Regional o el Concejo Municipal respectivo designará a la suplente o el suplente respectivo que reemplazará temporalmente al titular durante su enjuiciamiento”.

Titulacion jurisprudencial

La suspensión temporal o definitiva de alcaldes y concejales, sólo puede darse en los casos previstos por ley y previo cumplimiento del procedimiento establecido en ella.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

El Tribunal Constitucional se pronunció sobre el derecho a ejercer funciones públicas en los casos de suspensión, destitución y revocatoria de mandato de alcalde y concejales municipales, conforme a los siguientes precedentes constitucionales: 1. Inicialmente el Tribunal Constitucional Plurinacional en la SCP 0035/2012, estableció que los casos de renuncia de alcaldes titulares, en los que no corresponda la elección por voto popular, los Concejos Municipales tienen la atribución de elegir a una nueva autoridad, quedando en este caso sin efecto los interinatos anteriormente designados; 2. Posteriormente, la SCP 0473/2012, entendió que la suspensión temporal o definitiva de alcaldes y concejales, sólo puede darse en los casos previstos por ley y previo cumplimiento del procedimiento establecido en ella. La primera Resolución que desarrolló este entendimiento fue la SC 1129/2000-R, que señaló, en el caso concreto, que no se presentaron "...en cuanto al recurrente ninguna de las condiciones que puedan dar lugar a su suspensión temporal o definitiva de sus funciones de Concejal Municipal", añadiendo que "...los recurridos han vulnerado lo previsto por los arts. 36 y 37 de esta Ley con referencia a la sanción impuesta y al proceso previo de suspensión, conculcando así la garantía del debido proceso, que de acuerdo a la Jurisprudencia Constitucional, es plenamente aplicable a los sumarios informativos y a otro tipo de procesos administrativos; en consecuencia, los recurridos han desconocido los derechos del recurrente al libre acceso a la función pública y al trabajo, consagrados en los arts. 40-2) y 7-d) de la Constitución Política del Estado". 3. A su vez, la SCP 0567/2012 determinó que la suspensión o destitución de Alcaldes y Concejales Municipales debía seguir el procedimiento previsto en la ley ( Ley Marco de Autonomías y Descentralización), no estando reconocido el ejercicio de la violencia ni el supuesto cumplimiento de resoluciones ni determinaciones de la comunidad; sin embargo, cabe precisar que si bien la SCP 567/2012, siguió la jurisprudencia constitucional contenida en las SSCC 0085/2004-R, 1247/2010-R, que establecieron que debe darse cumplimiento al procedimiento legal para la suspensión o destitución de concejales o alcaldes; empero, debe mencionarse que, a partir de los principios y características de nuestro modelo de Estado, en especial la democracia comunitaria, la SCP 2114/2013, considerada como moduladora, entendió que en el ámbito de la democracia comunitaria, cuando las autoridades hubieren sido electas, designadas o nominadas por normas y procedimientos propios de las naciones y pueblos indígena originario campesinos, la revocatoria de mandato o alejamiento de sus funciones debe efectivizarse mediante sus propias instancias de decisión y procedimientos; asimismo, precisó que: "… los acuerdos y consensos alcanzados como ejercicio de la democracia comunitaria deben ser respetados; pues es esta democracia la que da fundamento, sustento y legitimidad a la representación política “formal”, que finalmente ejercen los elegidos. En ese ámbito, no resulta coherente que aquellas autoridades que fueron elegidas a través de la lógica comunitaria, luego pretendan ampararse en la lógica y el sistema occidental, desconociendo los propios valores y principios de la comunidad, así como sus normas, procedimientos e instituciones, los acuerdos y compromisos asumidos con anterioridad; aclarándose, empero, conforme se ha señalado en el Fundamento Jurídico III.1 del presente fallo, que en caso de lesionarse derechos y garantías constitucionales, es posible que el afectado, presente las acciones de defensa previstas en la Constitución Política del Estado ante la justicia constitucional, que, en el marco del constitucionalismo plurinacional, comunitario y descolonizador, deberá efectuar una interpretación intercultural de los derechos y garantías. Bajo las consideraciones efectuadas precedentemente, es evidente que los acuerdos asumidos al interior de las comunidades deben ser respetados por sus miembros y las autoridades elegidas, y si no se respetan, es lógico que a través de sus procedimientos e instituciones, se solicite a dicha autoridad que cumpla con los compromisos asumidos, aclarándose, empero, que bajo ninguna circunstancia se puede hacer uso de la violencia o ejercer vías de hecho, fuera de la institucionalidad propia de las naciones y pueblos indígena originario campesinos". 4. En este sentido, la SCP 1708/2013 que estableció que las renuncias de mujeres a cargos públicos de elección por voto popular deben ser presentadas de manera personal ante el Órgano Electoral Plurinacional; así como la SCP 1781/2013, que entendió que es arbitraria e ilegal condicionar la restitución al cargo de alcaldes municipales a la conformidad de la sociedad civil organizada, deben ser comprendidas en correspondencia con el enfoque plural y los principios rectores de la democracia comunitaria establecidos por la SCP 2114/2013.

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0473/2012

Sucre, 4 de julio de 2012

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2010-21533-44-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 10/2010 de 22 de marzo, cursante de fs. 122 a 124, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Secundino Sanga Silvestre contra Roner Rivero Antelo, Alcalde; Zenobia Flores Barra, Presidenta del Consejo; Esperanza Inés Monrroy Apaza; Fortunato Mamani Ramos y Casilda Condori Onofre, Concejales del municipio de Teoponte de la provincia Larecaja del departamento de La Paz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 16 de marzo de 2010, cursante de fs. 25 a 28 y vta.; y de subsanación de 17 de marzo del mismo año, cursante a fs. 32, el accionante manifestó:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

La Corte Departamental Electoral de La Paz, el 7 de enero de 2005, le otorgó credencial de Concejal Titular de la Octava Sección Municipal de la provincia de Larecaja y el Concejo Municipal de Teoponte por Resolución Municipal 002/2005 de 4 de febrero, lo nombró Alcalde de dicho Municipio; sin embargo, por Resolución Municipal 46/2010 de 5 de marzo, aprobada por unanimidad en el Concejo Municipal se nombró Alcalde interino al Concejal Fortunato Mamani Ramos y a petición de los representantes del cantón Mayaya, quienes expresaron que el accionante debía ser destituido por “…no haber cumplido con la ejecución de varias proyectos en el POA 2009” (sic), motivo por el cual, mediante la Resolución Municipal HCMT 49/2010 de 9 de marzo, fue suspendido del cargo de Alcalde para nombrar como Alcalde titular en su reemplazo a Roner Rivero Antelo.

Asimismo, mencionó que: “...Ante ese hecho irregular e ilegal de los accionados, mi persona en fecha 11 de marzo de 2010, en aplicación del Art. 22 de la Ley de Municipalidades interpuse la RECONSIDERACIÓN de la Resolución Municipal Nº 49/2010, habiendo notar los pormenores para que los concejales enderezaran sus actos conforme a las disposiciones en vigencia mismo que no tiene respuesta alguna pese haberse llevado a cabo la sesión ordinaria tal como se acredita por la Convocatoria HCMT 08/2010 de fecha 10 de marzo...” ( sic).Además, manifestó que la Ley de Municipalidades (LM) en sus “Artículos 34 párrafo I y 36 párrafo II” (sic), señalan que la suspensión temporal procede por existir contra el Alcalde auto de procesamiento ejecutoriado (“ahora acusación fiscal”) (sic) y que dicha suspensión procede a la sola comprobación de los hechos que la originen. Por su parte, la suspensión definitiva de un alcalde se encuentra prevista en los arts. 34.II y 36 num. 6) de la LM, cuando existe una sentencia ejecutoriada con pena privativa de libertad y se tenga pliego de cargo ejecutoriado o sentencia judicial ejecutoriada por responsabilidad civil contra el Estado.

Respecto a la denuncia que hicieron los dirigentes del Cantón Mayaya, de acuerdo a los arts. 35, 36 y 37 de la LM, así como en conformidad al Reglamento Interno del Municipio, debió ser remitida a la comisión de ética para que se disponga la apertura de un proceso administrativo interno debiendo contar con la mayoría absoluta de votos de los concejales.

Refiriéndose a la censura, cita el art. 51 de la LM, señalando que: “Este procedimiento no podrá ser planteado en el quinto año de gestión municipal” de lo que infiere que tampoco se cumplió con las particularidades que exige el voto de censura.

Asimismo, expresa que interpuso el recurso de reconsideración de manera inmediata contra la Resolución Municipal HCTM 49/2010, agotando de esta manera las instancias que establece la ley, cumpliendo por ende a cabalidad los principios de inmediatez y subsidiariedad.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos: al trabajo, al ejercicio de un cargo público, a la “seguridad jurídica” y a la defensa, sin citar precepto constitucional alguno.

I.1.3. Petitorio

Solicita se declare “procedente” la tutela disponiendo: a) Su restitución como Alcalde Municipal de la Octava Sección Municipal de Teoponte, de la provincia Larecaja; y, b) Se deje sin efecto la Resolución Municipal HCTM 49/2010 de 9 de marzo y se determine la responsabilidad civil contra las autoridades demandadas, condenándoles al pago de daños y perjuicios, conforme a procedimiento.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 22 de marzo de 2010, según consta en el acta cursante de fs. 116 a 121 de obrados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante por medio de su abogado ratificó en extenso los términos de la acción presentada, y los amplió manifestando: 1) El Concejo Municipal de la Octava Sección de la provincia Larecaja lo nombró Alcalde Municipal por el periodo 2005-2009, conforme a las disposiciones municipales, y de manera excepcional se prorrogó el mandato para todos los alcaldes, aguardando la posesión de las autoridades electas hasta el 4 de abril, ejerciendo funciones el ahora accionante desde el 2 de febrero de 2005 a 10 de marzo de 2010, en cumplimiento de los arts. 43 y 44 de la LM; 2) El 9 de marzo de manera extraordinaria tomó conocimiento de la Resolución Municipal HCTM 49/2010, que lo suspendía de su condición de Alcalde Municipal a solicitud de los comunarios del cantón Mayaya, Resolución Municipal que fue aprobada en una sesión extraordinaria del Concejo Municipal de Teoponte, por ello formuló el recurso de reconsideración que ha sido respondido por la ResoluciónMunicipal 57/2010 de 12 de marzo, que en su parte pertinente dispuso mantener la suspensión del cargo, nombrando como interino a Roner Rivero Antelo; 3) La denuncia realizada por los dirigentes del cantón Mayaya, debe ser procesada ante la Comisión de Ética, conforme al art. 37 de la LM, y en caso de existir responsabilidad debía remitirse los antecedentes al Ministerio Público; y, 4) Con esta actuación ilegal, se vulneraron sus derechos a un trabajo digno, a la estabilidad, a una justa remuneración y al ejercicio de un cargo público, previstos en los arts. 46 y 144 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

El abogado de la parte demandada informó que la Resolución Municipal HCMT 49/2010 es concreta y la parte accionante presentó reconsideración, que fue resuelta mediante Resolución Municipal HCMT 57/2010, que en ningún momento le fue notificada al accionante; es decir, que está pendiente dicha diligencia ya que debe efectuarse con la respectiva nota y en forma personal, por lo que no puede afirmarse de que esa Resolución existe y menos se otorgue la tutela que solicita, ya que no cumple con los requisitos de subsidiariedad, además de no haber demostrado el accionante el daño inminente y de hallarse pendiente la respuesta a la reconsideración presentada.

Por su parte la codemandada, en su calidad de Presidenta del Concejo Municipal de Teoponte, señaló que la emisión de la Resolución Municipal HCMT 49/2010 fue solicitada por los actores sociales, había bloqueos, estaba cerrada la Alcaldía, y era un periodo convulsionado socialmente. Asimismo, el accionante no siguió el conducto regular para la obtención de una fotocopia legalizada de la Resolución Municipal HCMT 57/2010, por lo que protestó se considere la misma.

Roner Rivero Antelo, Concejal Municipal, fundamentó los motivos que llevaron al Concejo a emitir la Resolución Municipal HCMT 49/2010, expresando principalmente que debe hacerse una auditoría en un plazo no mayor a treinta días y que el accionante reasumiría sus funciones de Alcalde en el plazo mencionado, entre tanto, se haría cargo un interino y respecto a su salario sería igualmente percibido; además de reiterar que la Resolución Municipal HCMT 57/2010, no se hizo pública por el Concejo Municipal porque se encuentran en feriado y recién se la haría conocer mediante nota.

I.2.3. Resolución

El Juez de Partido Mixto y de Sentencia Penal de Sorata de la provincia Larecaja del departamento de La Paz, constituido en Juez de garantías, pronunció la Resolución de 22 de marzo de 2010, cursante de fs. 122 a 124, por la que concedió en parte el “recurso” de amparo constitucional, dejando sin efecto la Resolución Municipal HCMT 49/2010, restituyendo al accionante como Alcalde Municipal de la Octava Sección de la provincia Larecaja de Teoponte, argumentando que a exigencia de los representantes del Cantón Mayaya, por supuestos malos manejos económicos, los accionados al haber determinado la suspensión definitiva del Alcalde han incurrido en un acto ilegal que suprime sus derechos al trabajo, al ejercicio de un cargo público, a la “seguridad jurídica” y al derecho a la defensa, por lo que las determinaciones contenidas en la Resolución Ministerial HCMT 49/2010 no tienen validez alguna ni asidero legal y no causan efectos legales, ya que no se encuentran establecidas en el procedimiento regulado por los arts. 34.II y 36.I de la LM.