0473/2014

Sintesis del caso

En este recurso directo de nulidad los recurrentes en representación del Banco Central de Bolivia cuestionan la nulidad de tres resoluciones ministeriales porque esta cartera al haber asumido las funciones de la Superintendencia de Servicio Civil a través de la Dirección General del Servicio Civil no sería competente para la promoción de servidores de carrera. En base a estos hechos, pidió se declare la nulidad de los actos cuestionados. El Tribunal Constitucional Plurinacional, declaró infundado el recurso directo de nulidad presentado porque las autoridades del Banco Central de Bolivia ahora recurrentes se sometieron voluntariamente a la competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y cuestionaron la competencia de manera ulterior a los actos de inicio, solamente por ser desfavorables las decisiones de esta instancia.

Sintesis de la ratio decidendi

Declara infundado el recurso directo de nulidad presentado porque las autoridades del Banco Central de Bolivia ahora recurrentes se sometieron voluntariamente a la competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y cuestionaron la competencia de manera ulterior por ser desfavorables las decisiones de esta instancia.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.3 "...La jurisprudencia precedentemente glosada, es de aplicación a la problemática que ahora se analiza, por cuanto fueron las propias autoridades del BCB, quienes se sometieron de manera expresa a la competencia del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, consintiendo así la misma; interponiendo el presente recurso directo de nulidad, recién, luego de conocer, que las resoluciones emergentes del procedimiento que ellas mismas iniciaron, les resultaron adversas. En efecto, de los antecedentes que cursan en obrados, especialmente de la documentación adicional solicitada por este Tribunal, se establece que las Resoluciones Ministeriales que ahora se impugnan, por supuesta falta de competencia, fueron pronunciadas dentro de la sustanciación de sendos trámites promovidos por las autoridades del BCB; así, los Gerentes Generales de la indicada institución, a su turno, mediante notas y solicitudes expresas, remitieron al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, al haber éste asumido las atribuciones de la extinta Superintendencia del Servicio Civil, los procesos de promoción vertical de sus servidores públicos, efectuados a través de convocatorias públicas internas y externas, solicitando en un caso “la actualización de datos”, en otro, la “incorporación” y en el último la “convalidación” de dichos procesos. Como fuere, en las tres situaciones, lo que se solicitó expresamente fue la convalidación de los procesos y la incorporación de los servidores a la carrera administrativa en sus nuevos cargos, reconociéndose de esta manera, desde inicio, la competencia de dicha cartera de Estado para el efecto; empero, a la conclusión de los trámites, se desconoció dicha competencia, en conocimiento de que las Resoluciones Ministeriales emergentes de cada uno de los procedimientos en cuestión, resultaron desfavorables a las pretensiones de la entidad solicitante, al haberse determinado en cada una de las Resoluciones Ministeriales demandadas “no aprobar” los procesos administrativos de promoción vertical en las Resoluciones Ministeriales 080/13 y 081/13 y de reclutamiento y selección de personal en la RM 096/13; situaciones que conforme se vio, inviabilizan jurídicamente a que este Tribunal Constitucional Plurinacional, pueda realizar el control constitucional competencial de los actos reclamados, trasuntados en las Resoluciones Ministeriales que se impugnan, al haber la entidad recurrente consentido y aceptado la competencia que ahora se desconoce, la que en todo caso, debió ser impugnada en el curso de los procesos, a través de los medios legales correspondientes".

Precedentes

FJ III.2

"

Sobre el particular, este Tribunal Constitucional Plurinacional, en el AC 0270/2012-CA de 30 de marzo, desarrolló el siguiente entendimiento:

“El recurso directo de nulidad, ha sido instituido como instrumento de control de legalidad sobre los actos o resoluciones de las autoridades públicas, con la finalidad de declarar expresamente la nulidad de los actos invasivos o usurpadores de las competencias delimitadas por la Constitución Política del Estado y las Leyes.

En ese sentido, el recurso directo de nulidad se constituye en un mecanismo jurisdiccional reparador de rango constitucional, como establece el art. 157 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), procede contra todo acto o resolución de quien usurpe funciones que no le competen, así como contra los actos de quien ejerza jurisdicción o potestad que no emane de la ley. Disponiendo el segundo parágrafo de la citada norma, que también procede contra las resoluciones dictadas o actos realizados por autoridad judicial que esté suspendida de sus funciones o hubiere cesado.

Al respecto, la jurisprudencia constitucional, contenida en el AC 263/2006-CA de 23 de mayo, ante una situación similar de aceptación tácita de competencia, señaló: ‘… en lugar de interponer el recurso directo de nulidad dentro de los 30 días que concede el art. 81 de la LTC, se sometió al proceso coactivo de referencia, y después de más de tres años, cuando el mismo le fue adverso, recién acude a la jurisdicción constitucional interponiendo el presente recurso directo de nulidad; actitud pasiva que demuestra no sólo la extemporánea interposición del recurso con relación a la fecha desde la cual tuvo conocimiento de la presunta falta, sino también, demuestra que la parte recurrente ha consentido y aceptado la competencia que ahora desconoce’.

A su vez el AC 0280/2007 de 4 de junio, establece que: ‘…no existir argumento jurídico valedero para realizar un control de legalidad ante la actitud pasiva del representante del Club mandante que demuestra no sólo la extemporánea interposición del recurso con relación a la fecha desde la cual tuvo conocimiento de la presunta falta de competencia, sino también, demuestra que la institución que ahora representa el recurrente ha consentido y aceptado la competencia que intenta desconocer” (las negrillas nos pertenecen).

Asimismo, el AC 0447/2012-CA de 16 de abril, estableció:

“De los antecedentes, resalta el hecho de que sólo después de haber sido leída en su integridad la respectiva sentencia que fue desfavorable al recurrente, éste acude a la jurisdicción constitucional interponiendo el presente recurso directo de nulidad, actitud pasiva que demuestra haberse consentido y aceptado la competencia que ahora se cuestiona.

Con relación al argumento en sentido de que el Tribunal del Juicio de Responsabilidades, sesionó sin jurisdicción y competencia durante la vacación judicial entre el 11 al 31 de julio de 2011, no se acreditó que ese extremo hubiera sido oportunamente impugnado, a lo que se añade que el hecho de haber asistido a las audiencias celebradas durante ese período, implica que de su parte reconoció y se sometió a la competencia del Tribunal que hoy desconoce.

La jurisprudencia constitucional ha establecido que una vez que la parte recurrente hubiera asumido como válida la actuación de la autoridad recurrida, esa situación no permitirá admitir el recurso directo de nulidad, porque ‘el recurrente reconoció y se sometió a su competencia, circunstancia que inviabiliza la admisión del recurso y determina su rechazo, puesto que al haber consentido la competencia del mencionado Juez, no existe argumento jurídico valedero para realizar un control de legalidad ante una situación libremente consentida y consolidada’ (AC 063/2007-CA, de 7 de febrero, entre otros)” (las negrillas son nuestras).

Asimismo, el extinto Tribunal Constitucional, en la SC 0015/2010 de 20 de septiembre, estableció expresamente que la aceptación expresa o tácita de la competencia cuestionada, impide acudir a la jurisdicción constitucional alegando falta de competencia; en ese sentido, se indicó:

“El Tribunal Constitucional, mediante el pronunciamiento de sus fallos, uniformes, ha desarrollado entendimientos jurisprudenciales, respecto al reconocimiento o aceptación tácita de la competencia, al someterse a la autoridad judicial o administrativa, sin impugnar ante ella la competencia o usurpación de funciones que considera no le competen; actuación que inviabiliza con posterioridad, la impugnación de determinaciones que cuando le han sido adversas, recién demande su nulidad, a través del recurso directo de nulidad. Así, la SC 0035/2006 de 15 de mayo, señaló:

‘…cuando las partes interesadas, en un procedimiento administrativo o en un proceso judicial, consideren que la autoridad actuó sin competencia, deben cuestionar tal falencia por las vías que los respectivos procedimientos les otorgan, y sólo cuando no exista ninguna, podrán ocurrir ante la jurisdicción constitucional, pues aceptar cuestiones de competencia acaecidos durante el desarrollo de procedimientos administrativos o procesos judiciales no condice con la naturaleza del recurso directo de nulidad, ya que genera una duplicidad de recursos, pues las partes tienen los recursos ordinarios a su alcance; y de otro lado, no es la naturaleza del recurso directo de nulidad impedir el desarrollo de dichos procedimientos, lo que ocasiona al suspender la competencia de las autoridades a cargo de un trámite, por mandato de las normas del art. 84 de la LTC’.

El mismo fallo constitucional, continuó expresando:

‘…cuando en procesos judiciales de cualquier materia la parte demandada considere que el juez actuó sin competencia, tiene a su alcance las excepciones de incompetencia previstas en los distintos códigos procesales; y en cuanto a los actos y resoluciones administrativas, la Ley de Procedimiento Administrativo, en las normas previstas por el art. 35 inc. a) ha establecido que son nulos de pleno derecho los actos dictados por autoridad sin competencia; empero, que dicha nulidad sólo puede hacerse valer mediante los recursos administrativos previstos en esa Ley; vale decir, que la Ley de Procedimiento Administrativo también prevé mecanismos de control de la legalidad, lo que impone el deber de agotar éstos antes de acudir al recurso directo de nulidad, ya que éste no ha sido instituido para ser alternativo o paralelo a éstos y peor aún anularlos, lo que ocurre con la presentación del recurso antes de agotar los medios de impugnación administrativos’.

Por su parte la SC 0017/2005 de 28 de febrero, determinó que no es posible acudir a la jurisdicción constitucional cuando previamente la parte recurrente se sometió en forma expresa a la competencia de la autoridad recurrida, al señalar ‘resulta inadmisible que ahora se pretenda impugnar Resoluciones dictadas dentro de un proceso administrativo y que resultan adversas a la parte recurrente, con el argumento de que han sido pronunciadas con falta de competencia, extremo que constituye un uso abusivo e indebido del recurso directo de nulidad” (Las negrillas son nuestras).

Finalmente, la misma Sentencia Constitucional, compulsando el caso concreto, declaró infundado el recurso de casación, con el argumento de que la recurrente, aceptó y reconoció la competencia de la autoridad recurrida, desde el momento en que se dirigió a la misma, realizando una petición expresa, por lo que al haber consentido dicha competencia, no podía acudir al recurso directo de nulidad, al haberse proferido una resolución que le fue desfavorable, habiendo expresado el siguiente fundamento:

“…la recurrente, al interponer el presente recurso directo de nulidad, impugnando la competencia de la Directora Ejecutiva de LONABOL, no ha tenido presente, que el mismo la aceptó y reconoció, desde que el representante legal de la empresa (…), presentó la solicitud de 14 de agosto de 2006, solicitando a la Directora Ejecutiva de LONABOL, ahora recurrida, la otorgación de la licencia para sus salones de juegos, asumiendo el compromiso de observar la (…) normativa vigente inherente a ese tipo de operaciones; por lo cual, se constata que el recurrente reconoció el marco legal al cual se sometió, aspecto que se halla corroborado, por sus actuaciones posteriores, (…). Es así, que (…), interpuso recurso jerárquico contra la Resolución que desestimó el de revocatoria, a cuyo efecto se remitieron antecedentes a la Ministra de Salud y Deportes, quien pronunció la Resolución 09/2007, por la cual rechaza el recurso, confirmando la RA R-R 03/07, Resolución de la que (…), solicitó aclaración y enmienda (…); motivando que la Directora Ejecutiva de LONABOL, al haber concluido el trámite administrativo, emita la RA 74/2007 de 19 de octubre, ahora impugnada y por la cual ordena el cierre de las salas de juegos clandestinos de la empresa (…). Consecuentemente, se evidencia, que la recurrente, después de que el recurso jerárquico fue resuelto en forma desfavorable, acude a la jurisdicción constitucional argumentando la falta de competencia, cuando se sometió a la misma, circunstancia que impide que este Tribunal Constitucional pronuncie una resolución sobre el fondo del asunto planteado, puesto que al haber consentido la competencia de la Directora Ejecutiva de LONABOL, no existe argumento jurídico valedero para realizar un control de legalidad por falta de competencia ante una situación libremente consentida y consolidada, lo que implica la manifiesta falta de fundamento jurídico-constitucional del recurso presentado por la referida empresa recurrente” (Las negrillas son nuestras)".

Titulacion jurisprudencial

No procede el recurso directo de nulidad cuando existen actos consentidos o se acepta tácitamente la la competencia de un órgano público.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

El Tribunal Constitucional, en la línea referente a los actos de competencia tácita o expresamente consentidos estableció:

1. En el Auto Constitucional 0263/2006- CA estableció que en el caso concreto, la parte recurrente consintió y aceptado la competencia que desconoce a través de la activación de este recurso directo de nulidad. Criterio asumido, entre otros, por los Autos Constitucionales 0280/2007, 0270/2012-CA, 0447/2012-CA, entre otras.

2. El Tribunal Constitucional, a través de la SC 0017/2005, estableció la imposibilidad de acudir a la jurisdicción constitucional cuando con carácter previo, la parte se somete a la competencia de la autoridad recurrida.

3. El Tribunal Constitucional de transición, a través de la SC 0015/2010, de manera expresa señaló que el reconocimiento o aceptación tácita de la competencia sin cuestionar la misma por sometimiento consentido ante la jurisdicción ordinaria o en sede administrativa inviabiliza la activación ulterior del recurso directo de nulidad.

4. La SCP 0473/2014 se configura como una primera sentencia confirmadora de línea, ya que asume los entendimientos antes anotados en cuanto a los actos de competencia consentidos.

Voto disidente

La magistrada Ligia Velásquez considera que no debió ser rechazado el recurso por supuesto consentimiento de la competencia ya que este aspecto implicaría "ignorar la relación realizada or el demandante" (sic).

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0473/2014

Sucre, 25 de febrero de 2014

SALA PLENA

Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani

Recurso directo de nulidad

Expediente: 04334-2013-09-RDN

Departamento: La Paz

En el recurso directo de nulidad interpuesto por Gustavo Blacutt Alcalá, Presidente a.i. y Misael Miranda Vargas, Gerente General a.i. del Banco Central de Bolivia (BCB) contra Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, demandando la nulidad de la Resoluciones Ministeriales 080/13, 081/13, ambas de 8 de febrero de 2013 y 096/13 de 18 del mismo mes y año.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 7 de agosto de 2013, cursante de fs. 30 a 37, los recurrentes manifiestan lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El BCB, como institución del Estado, de derecho público, de carácter autárquico, con personalidad jurídica y patrimonio propio, se encuentra sujeta al régimen laboral del Estatuto de Funcionario Público y el Decreto Supremo (DS) 25749 de 20 de abril de 2000; en cuyo marco legal, lleva a cabo procesos de selección y reclutamiento de su personal, mediante convocatorias internas y externas con absoluta transparencia. Desarrollados dichos procesos, son enviados al Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, que se encuentra a cargo de las atribuciones de la extinguida Superintendencia del Servicio Civil, conforme prevé el art. 139 del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, a efectos desu aprobación y por tanto, incorporar a la carrera administrativa a los aspirantes a la misma; momento a partir del cual, los servidores públicos de carrera, gozan de varios derechos, como la estabilidad, inspirada en los principios de reconocimiento de mérito, evaluación de desempeño, capacidad e igualdad.

Cumplidos los procedimientos de incorporación a la carrera administrativa, los servidores públicos pueden involucrarse en los procesos de movilidad, previstos en el art. 27 de las Normas Básicas del Sistema de Administración de Personal, aprobado mediante DS 26115 de 17 de marzo de 2011, que de acuerdo al art. 29 de la misma, puede ser vertical u horizontal, los que igualmente, se llevaron a cabo en el BCB, para efectos de promoción vertical, donde participaron servidores públicos de carrera, habiendo resultado elegidos luego de someterse a todas las instancias previstas. Sin embargo, remitidos los antecedentes para fines de registro, conforme prevé el art. 61 inc. e) del Estatuto del Funcionario Público, ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, dicha instancia, actuando más allá de sus competencias dictó Resoluciones Ministeriales declarando la 'no aprobación' de los procesos de selección y por tanto no aprobó la promoción vertical de los servidores de carrera Torrez Belmonte Jaime Daniel, Miranda Balda Edilfredo, Mendoza Flores Juan, Severich Mendoza Antonio, Roca Vacaflores Ivette Cecilia, Mendoza Cusicanqui Rosendo y Lobatón Bustillos Edgar Omar, a través de la Resolución Ministerial (RM) 081/13; Infante Vascones Jorge Guillermo, Escobar Torrez María Teresa y Mamani Apaza Adrián Rodrigo, mediante la RM 096/13; y, Espinoza Gómez Dexter, Rodríguez Delgado Freddy Walter, Brizzia Pérez Georgette, Herrera Bellot Jenny Susana y Alvarez Zapata Gabriel Omar, por RM 80/2013. Dichas Resoluciones, se basan en el art. 48 del Reglamento de Procedimiento de Incorporación a la Carrera Administrativa, aprobado mediante Resolución Administrativa SSC 02/2008; empero, ninguna de ellas se adecua a alguna de las modalidades de Resolución que podía dictar el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por lo que fueron pronunciadas sin competencia, pues de la revisión de las atribuciones de esta Cartera de Estado, se verifica que no existe disposición legal que otorgue esa potestad, siendo en consecuencia dichos actos administrativos, nulos de pleno derecho.