0516/2015-S2

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional en aplicación de su carácter subsidiario, en vista de encontrarse pendiente de resolución el recurso de revocatoria formulado por la parte accionante.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3. "(...) de los hechos precedentemente expuestos y en virtud a que la acción de amparo constitucional tiene lugar contra los actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos reconocidos en la Constitución Política del Estado, rige por el principio de subsidiariedad, lo que supone que el agraviado, antes de acudir a esta jurisdicción de acuerdo a la Conclusión II.10 del presente fallo, interpuso recurso de revocatoria contra la RA APS/DJ/DS 646/2014, ahora impugnada, y por nota de 4 de noviembre del año señalado, solicitó pronunciamiento eficaz y oportuno a la nota ANL 0433/2014 que fue presentada el 8 del mes y año referido; es decir, que la parte accionante al haber utilizado recursos y medios de defensa debe ser esta vía la que se agote previamente, ello a efectos de evitar inseguridad jurídica con la emisión de resoluciones contradictorias que vayan a emitirse tanto en la vía administrativa como en la vía constitucional; asimismo, respecto al mismo principio de subsidiariedad, el art. 59.II de la LPA, invocada por el accionante en su demanda señala expresamente que: “No obstante lo dispuesto en el numeral anterior, el órgano administrativo competente para conocer el recurso podrá suspender la ejecución del acto recurrido, de oficio o a solicitud del recurrente…”; por lo que, la facultad de suspensión de la ejecución de una resolución administrativa o acto impugnado, es competencia del órgano administrativo; por ende, la suspensión de la misma debió ser reclamada a la autoridad competente. El accionante aceptó que fue instaurado un proceso civil sobre nulidad de contrato por la ilicitud del mismo; consiguientemente, se tiene una autoridad jurisdiccional a la que también puede utilizar como un medio de defensa útil y procedente para la defensa de sus derechos vulnerados, pero en su trámite el mismo no se agotó. En consecuencia, estando al momento de la interposición y tramitación de esta acción tutelar, pendiente de resolución, en aplicación del principio de subsidiariedad que rige a la acción de amparo constitucional, y de acuerdo con la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, éste Tribunal se encuentra impedido de analizar mediante esta acción de defensa los supuestos fácticos que el accionante denuncia como vulneratorios de sus derechos y garantías constitucionales".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0516/2015-S2

Sucre, 21 de mayo de 2015

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente: 09200-2014-19-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 129/2014 de 12 de noviembre, cursante de fs. 939 a 944 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Rigoberto Hernando Paredes Llanos en representación legal de la empresa de Seguros y Reaseguros CREDINFORM International S.A. contra Iván Orlando Rojas Yanguas, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 6 de noviembre de 2014, cursante de fs. 517 a 538 vta., la empresa accionante a través de su representante manifestó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 27 de junio de 2014, fue notificado con la apertura de un proceso administrativo por la supuesta contravención del presunto incumplimiento al art. 12 inc. c) de la Ley 1883 de 25 de junio de 1998, en el sentido que los reaseguradores habrían rechazado su responsabilidad en el pago del siniestro en cuanto a la Póliza de Correcta Inversión de Anticipo CIP-CO0281, dentro del contrato para la construcción de la "Presa, Obras Anexas y Complementaria (MISICUNI II)", suscrito entre la Empresa Misicuni y el Consorcio Hidroeléctrico.Misicuni.

Siendo así, que la empresa de Seguros y Reaseguros CREDINFORM International S.A., por nota de 21 de julio del año señalado, presentó descargos, en la que hicieron notar los errores en la apertura del proceso administrativo sancionatorio, debido a que con ello se pretendió llevar a dicha empresa a un posible estado de riesgo agravado; es así que, la APS emitió la Resolución Administrativa (RA) APS/DJ/DS 646/2014 de 15 de septiembre, en la cual se determinó el incumplimiento del art. 12 inc. c) de la Ley 1883, por insuficiencia de la reserva técnica de siniestro, correspondiente a la póliza de correcta inversión de anticipo CIP-C-CO0281; asimismo, se declaró en situación de grave riesgo a la empresa, mientras mantenga siniestros convertidos por un monto superior al 15% de su margen de solvencia, y permanezca el rechazo del reaseguro conforme a lo establecido en el art. 20 del Decreto Supremo (DS) 25201 de 16 de octubre de 1998 y la RA 1012 de 27 de diciembre de 2002, se dispuso además la imposición de medidas precautorias.

Asimismo, al ser notificado con el Auto complementario, presentó memorial solicitando aclaración y complementación, la misma que fue respondida el 10 de octubre de 2014, aclarando que contra la RA APS/DJ/DS 646/2014, con Autos complementarios APS/DJ/DS 695/2014 de 29 de septiembre y APS/DJ/DS 740/2014 de 9 de octubre, se presentó recurso de revocatoria, estando pendiente de resolución.

En ese sentido, la empresa de Seguros y Reaseguros CREDINFORM International S.A. el 8 de octubre de 2014, mediante nota a la APS, informó la constitución del 100% de la reserva técnica, correspondiente a la Póliza CIP-C-CO0281, que dejó sin efecto el supuesto incumplimiento en tiempo hábil y oportuno e invocando su derecho a la petición reconocido por el art. 16 inc. a) de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), solicitó se deje sin efecto la RA APS/DJ/DS 646/2014 y su Auto complementario emitido por la APS, con fundamentos técnicos nada coherentes y sin tomar en cuenta que en materia sancionatoria tiene que existir: certeza, convicción y seguridad.

De la misma forma, ante la discusión del origen legal de los contratos de seguros y no el rechazo técnico de un siniestro, el 11 de abril de 2014, presentó proceso judicial de nulidad de la póliza antes señalada como no cumplida, donde el Juez Décimo Cuarto de Partido en lo Civil y Comercial del departamento de La Paz, dispuso la medida precautoria de prohibición de innovar, que es de conocimiento de la APS. Por otra parte, menciona sobre la existencia de un informe de la Contraloría General del Estado (CGE), que estableció indicios de ilicitud sobre el contrato para la construcción de la “Presa, Obras Anexas y Complementaria (MISICUNI II)”, por cuanto según la CGE sehabría incurrido en los delitos de sociedades y asociaciones ficticias, asociaciones delictuosas y otros.

El 21 de octubre de 2014, la empresa de Seguros y Reaseguros CREDINFORM International S.A. fue notificada con la RA APS/DJ/DS/JTS 774/2014 y Auto complementario RA APS/DJ/DS 792/2014 de 17 y 21 de octubre, respectivamente; refieren a la autorización para comercialización del Seguro Obligatorio contra Accidentes de Tránsito (SOAT) correspondiente a la gestión 2015, ya que solamente se habría autorizado a la empresa Alianza para la comercialización del SOAT y se estuviese incumpliendo el “Numeral 1 del ítem x) del art. 47 de la RA APS/DJ/DS 630/2014 de 10 septiembre, modificada por la RA 685/2014 de 24 de igual mes, que aprobó el régimen de adjudicación para la autorización de comercialización del SOAT gestión 2015, siendo que los requisitos técnicos financieros es no encontrarse sujeta a una o varias de las medidas precautorias previstas por el art. 47 de la Ley 1883. Por otro lado, no se tomó en cuenta que se estaba causando daño irreparable y sin tomar en cuenta que la interposición del recurso hace que no esté ejecutoriada dicha sanción; por lo que, con la referida decisión se brindó un trato discriminatorio porque no ingresaron a la convocatoria de venta del SOAT en iguales condiciones con las demás empresas; afirmando además que, en un caso similar la empresa Fortaleza Seguros y Reaseguros S.A. fue sancionada con una multa sin que se declare situación de grave riesgo ya que ello impide el ejercicio de la actividad comercial de la empresa de Seguros y Reaseguros CREDINFORM International S.A.

Las atribuciones de la CGE y la preferencia de los tratados internacionales, señalan también el art. 59.II de la LPA, que si bien se habría ampliado la convocatoria mediante RA APS/SJ/DS 848/2014 de 30 de octubre; sin embargo, en el fondo también afirmó que no se dejó sin efecto la RA APS/DJ/DS/JTS 774/2014 en la nueva ampliación de la Convocatoria, ya que en la misma, como requisito y justamente la inhabilitación a la primera apertura de sobres ha sido la calificación de grave riesgo; por lo que, solicita se conceda la tutela, dejando sin efecto cualquier medida de ejecución por parte de APS hasta que no se agote la vía recursiva impugnatoria con la emisión de las Resoluciones de los recursos de revocatoria y jerárquico, tomando en cuenta que se puede suspender la ejecución de cualquier acto administrativo al no tener éste calidad de cosa juzgada.

1.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La empresa accionante a través de su representante denuncia como lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa, la presunción de inocencia, a la igualdad, al juez natural, a la impugnación, al comercio lícito, al “cumplimientode condena”, “seguridad jurídica” e impugnación y de no discriminación y trato diferenciado, citando al efecto los arts. 14.II, 47.I, 115.II, 116, 117, 119.I, 120.I y 180.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo que: a) Se deje sin efecto cualquier medida de ejecución por parte de la APS, de la RA APS/DJ/DJS 646/2014 y su Auto complementario, hasta que no se agote la vía administrativa recursiva impugnatoria con la emisión de las resoluciones de recursos de revocatoria y jerárquico; b) En mérito a la nota de CREDINFORM ANL 0433/2014 de 8 de octubre, no respondida en el fondo, se tenga por constituida la reserva técnica de la Póliza 00281 (Póliza de Correcta Inversión de Anticipo CIP-C00281 dentro del contrato para la construcción de la “Presa, Obras Anexas y Complementaria [MISICUNI II]”, suscrito entre la Empresa Misicuni y el Consorcio Hidroeléctrico Misicuni) y por lo tanto cese la situación de grave riesgo que dispuso la APS por presunto incumplimiento del art. 12 inc. c) de la Ley 1883; c) Se deje sin efecto la ejecución de cualquier otro determinación o acto administrativo emitido o que vaya a emitir la APS, que no agote la vía administrativa recursiva mediante resoluciones de recursos de revocatoria o jerárquico; y, d) Al amparo del art. 33 del Código Procesal Constitucional (CPCo), se amplíen medidas cautelares hasta que se emita resolución de la acción de amparo constitucional.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 10 de noviembre de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 908 a 920 vta., se produjeron los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante a tiempo de ratificar de manera íntegra el memorial de demanda presentada, señaló que: 1) La autoridad demandada, el 4 de junio de 2014, y notificada esta actuación el 27 del mismo mes y año, hizo conocer el inicio del proceso sancionatorio administrativo por la presunta vulneración del art. 12 de la Ley 1883, a diferencia de las actuaciones jurisdiccionales en materia administrativa, hay plazos para la notificación, el art. 3 de la LPA, establece que la notificación debe realizarse en el plazo máximo de cinco días hábiles a partir de la fecha del acto emitido; por lo que, del 4 de junio a la notificación de 27 del mes y año señalado, la APS lesionó el debido proceso; y, 2) La APS insiste en no pronunciarse sobre la constitución de reservas técnicas de 8 de octubre del mencionado año, pese a la licitud ya demostrada por la CGE, todo ello determina las vulneraciones de sus derechos y garantíasI.2.2. Informe de la autoridad demandada

Iván Orlando Rojas Yanguas, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros (APS), por informe escrito cursante de fs. 901 a 905, manifestó que: i) El accionante describe una serie de actos administrativos de la APS, realizados como consecuencia de un proceso administrativo originado por la evaluación de las Reservas Técnicas de Seguros y Reaseguros CREDINFOERM International S.A.; ii) La APS habiendo tomado conocimiento de la controversia judicial ordinaria interpuesta por la empresa ahora accionante, referido al contrato suscrito para la emisión de Pólizas de seguro de fianzas a favor de la empresa Misicuni, por cuenta del Consorcio Hidroeléctrico Misicuni -que conlleva la cláusula de ejecución inmediata-, impide la liquidación de la Póliza de seguro de correcta inversión de anticipo (CIP-C00281) por un monto de $us8 506 914,81.- (ocho millones quinientos seis mil novecientos catorce 91/100 dólares estadounidenses), siendo que el proceso jurisdiccional en materia civil dispuso la “no innovación de la póliza de seguro” (sic); iii) En materia y jurisdicción administrativa, esta acción no tiene efecto vinculante debido al principio de la aplicación preferente de la Ley especial; sin perjuicio de ello, la APS no emitió pronunciamiento alguno respecto a la nulidad de la póliza en cuestión; empero, esta medida cautelar no inhibe a la APS de realizar acciones de fiscalización, control y regulación dentro del marco de sus atribuciones; es así que, la APS en el marco de un proceso administrativo determinó por una parte la insuficiencia de reservas técnicas y por otra la situación de grave riesgo por mantener un siniestro controvertido y el rechazo de reaseguradores por montos superiores a 15% de su margen de solvencia conforme lo establece la RA 1012 de 27 de diciembre; iv) Existe el principio de subsidiariedad, y no es cierto que se estaría limitando a participar en la venta de SOAT, ya que el sistema de Regulación Financiera en su art. 69 del DS 27175 de 15 de septiembre de 2003, señala que la resolución sancionatoria deberá ser cumplida en todos sus alcances, además que la interposición de recursos no suspende la ejecución de los mismos; porque, el recurso es en el efecto devolutivo; v) Sin embargo, la autoridad que conoce de la revocatoria, puede en todo caso suspender la ejecución cuando exista grave perjuicio, que sería el Juzgado quien dispuso la ejecución, ese estado es mientras mantenga siniestros controvertidos, pues conforme la Resolución Administrativa, la empresa de Seguros y Reaseguros CREDINFOERM International S.A., habría superado el margen de solvencia plasmada en la RA APS/DJ/DS 646/2014 y no sería aplicable el art. 59.II de la LPA, haciendo mención al informe de la CGE, que no necesariamente deben ser vinculantes porque no se podría someter a interpretaciones como de un ente autónomo.con un proceso administrativo, afirmando también que en su mayor parte el amparo se encuentra plasmado en el recurso de revocatoria, con relación al proceso civil sobre una nulidad que tampoco hace a la RA APS/DJ/DS 646/2014, por último que no se estaría discriminado a que se adhieran a la convocatoria; vi) Es evidente que la empresa hoy accionante se inhabilitó la primera vez por no cumplir con los requisitos técnicos, y con la RA APS/DJ/DS 848/2014 se volvió a convocar nuevamente a presentar propuestas; vii) Si bien la APS estableció la prohibición de innovar la controvertida póliza de seguros, esta determinación no impide que Seguros y Reaseguros CREDINFORM International S.A. cumpla con la ley y sus reglamentos, menos puede considerarse un limitante para que la autoridad administrativa ejerza sus atribuciones de regulación, control y fiscalización, del mercado de seguros, debido a que si fuese así se estaría atentando con la garantía de la separación de poderes establecidas en la Constitución Política del Estado, y lo que es más grave aun con los derechos de los asegurados, tomadores y beneficiarios; viii) Producto de un contrato de seguro, la entidad aseguradora garantizó un monto de más de $us8 000 999.- (ocho millones novecientos nueve dólares estadounidenses), respaldando la ejecución de un proyecto del Estado Boliviano, que a la fecha no se cumplió con el trabajo de ejecución de obras, y es el Estado a través de la Empresa Misicuni, quien se encuentra a la espera del resultado del proceso judicial ordinario; y ix) En relación al informe emitido por la CGE, el mismo no tiene vinculación alguna con el procedimiento administrativo seguido por la APS contra Seguros y Reaseguros CREDINFORM International S.A., es más dicho informe no fue de conocimiento de la institución ahora demandada y tampoco existe instrucción alguna.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 129/2014 de 12 de noviembre, cursante de fs. 939 a 944 vta., concedió en parte la tutela solicitada, sólo con relación a la suspensión de la ejecución de la RA APS/DJ/DS 646/2014, con ello sus Autos de complementación y aclaración: RA APS/DJ/DS 695/2014 y RA APS/DJ/DS 740/2014, por cuanto la misma no se encuentra ejecutoriada; en ese entendido, dispuso que la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguros, disponga dejar sin efecto la medida de ejecución que afecte el fin de la tutela solicitada hasta que no se agote la vía recursiva administrativa; y, denegó respecto a que el Tribunal pueda tener por constituida la reserva técnica de la póliza CIP-CO0281, sobre la Póliza Correcta Inversión de Anticipo CIP-CO0281, puesto que es potestad de la autoridad competente, en este caso la APS, pronunciarse al respecto, con los siguientes fundamentos: a) La parte accionante planteó la acción pertinente ingresando a la excepción del principio de subsidiariedad, ya que tal cual sedesprende de la RA APS/DS/DJ 848/2014, se aprueba el régimen de adhesión de entidades aseguradoras para la comercialización del SOAT gestión 2015, ampliación que de acuerdo a los antecedentes vence el 14 de noviembre de 2014, siendo que el requerimiento de empresas para la venta del SOAT es por un año, llamada también anual, que en caso de que se pronunciara la autoridad que conocerá del recurso de revocatoria, la misma tiene un plazo hasta fecha posterior al vencimiento de la convocatoria; por lo que, inclusive del informe evacuado por la autoridad demandada, se tiene que en el presente caso, se encuadra al lineamiento jurisprudencial precitado; b) Con relación al fondo de la tutela, se evidencia que contra la empresa de Seguros y Reaseguros CREDINFORM International S.A. se emitió la RA APS/DJ/DS 646/2014, determinando el incumplimiento del art. 12 inc. c) de la Ley 1883, por parte de Seguros y Reaseguros CREDINFORM International S.A. por insuficiencia de reserva técnica de siniestro plasmada en la Póliza de Contrato Inversión de Anticipo CIP-CO0281, misma que se habría suscitado del contrato para la construcción de la Presa, Obras Anexas y Complementaria MISICUNI II. Posteriormente, la APS pronuncia la RA APS/DJ/DS/JTS 774/2014, la que determina que la empresa hoy accionante incumple requisito plasmado en el art. 12 inc. c) de la Ley 1883, determinando con ello la APS la exclusión en la comercialización del SOAT 2015; c) Bajo estos antecedentes la empresa de Seguros y Reaseguros CREDINFORM International S.A. fue excluida de la participación en la convocatoria del SOAT 2015, ya que del memorial de la acción de amparo constitucional que se deja establecido que el accionante solicitó se suspenda la ejecución de la RA APS/DJ/DS 646/2014, tanto en el oficio signado CITE ANI 0433/14 de 8 de octubre de 2014 y el otrosí primero del recurso de revocatoria presentado por el ahora accionante, de 24 de octubre del año señalado, solicitud de suspensión de ejecución del acto administrativo, que no fue respondida, teniendo inclusive la APS la facultad de pronunciarse de oficio, situación jurídica de la empresa accionante que se enmarcaría a criterios de suspensión que establece el art. 59.II de la LPA, concordante con el art. 40 de su Reglamento aprobado por DS 27175, que otorga el marco jurídico para que proceda la suspensión de los efectos de la RA APS/DJ/DS 646/2014 y sus Autos complementarios, más de los antecedentes no se verificó que se haya notificado con el Auto afirmando como hecho ante el Juzgado Segundo Administrativo Contencioso Fiscal y Tributario del departamento de La Paz; d) En el entendido que la parte accionante al encontrarse con la calificación de situación de grave riesgo y/o estar sujeta a medidas precautorias mediante resolución no ejecutoriada y que sean precisamente los requisitos exigidos por RA APS/DS/DJ 848/2014, hace que la empresa sea tratada de forma diferente; toda vez que, su situación se encuentra pendiente del proceso administrativo, porque de entrada se inhabilitaría tal cual lo ha referido el representante de la parte demandada, recibiendo con ello un trato discriminatorio (art. 14.II de la CPE); es decir, si bien se recibe la propuesta en los sobres correspondientes;sin embargo, por la ejecución de la RA APS/DJ/DS 646/2014, no pasaría a la fase posterior, siendo tratados de manera diferente; e) Con relación al debido proceso, se encuentra relacionado con el valor justicia en el procedimiento, ya que la importancia del mismo está ligada a la búsqueda del orden justo, que no es solamente poner en movimiento mecánico las reglas de procedimiento, sino buscar un proceso justo, para lo cual se deben respetar los principios procesales de publicidad, inmediatez y sobre todo libre apreciación de la prueba, que en el presente caso, la autoridad de fiscalización no consideró la nota presentada por la parte accionante para suspender la ejecución, pues se está ejecutando sabiendo que se está causando daño, con ello los derechos a la defensa e igualdad, adicionándose que no se encuentra sustento en el informe emitido por la parte demandada, al afirmar que la decisión hubiera sido tomada por autoridad judicial, cuando no fue de conocimiento de la parte accionante, ya que no pudo usar algún recurso judicial, tomando en cuenta que el debido proceso constitucional no se concretan en las afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino se proyecta hacia los derechos, y deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo; f) Con relación al derecho a dedicarse al comercio de manera ilícita, el art. 47.I de la CPE, en concordancia con el art. 312.II de la misma Norma Suprema, refiere que toda forma de organización económica tiene la obligación de generar trabajo y contribuir a la reducción de las desigualdades; en el caso en análisis, el art. 36 de la Ley 1883, define el seguro obligatorio como aquel establecido por el Estado mediante disposiciones legales con carácter obligatorio cuya autorización está a cargo de la Autoridad de Fiscalización y Control de Pensiones y Seguro, ese seguro es el SOAT; y, g) Tal cual se desprende de la RA APS/DS/DJ 848/2014, en el cuarto considerando del sector transporte, a través de sus organizaciones gremiales a nivel nacional, manifestaron su rechazo a la comercialización del SOAT 2015, por parte de una sola empresa aseguradora, que el espíritu de esa Resolución es justamente que más de una empresa se haga cargo de la comercialización del referido seguro evitando el monopolio; sin embargo, contradictoriamente con la ejecución de situación de la empresa accionante de calificación de riesgo se estaría marginando de entrada a la misma, sin que esa determinación se encuentre ejecutoriada, vulnerando el derecho a la impugnación prevista en el art. 180 de la CPE; por lo que, la subsidiariedad se rompe cuando es notoriamente el daño inminente contra el sujeto procesal, si se pretende dar una larga tramitación, cuando existe ya un cronograma establecido en el calendario vigente, ello en relación a la problemática traída en esta acción de defensa, sin perjuicio de que continúe con su respectivo trámite hasta su conclusión.