0543/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional debido a que el accionante no denunció los derechos vulnerados en el proceso administrativo previamente a acudir a la jurisdicción constitucional.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.7.4. "De acuerdo a lo desarrollado en el Fundamento Jurídico III.5 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se concluye que no se puede ingresar a analizar la existencia o no de vulneraciones a los derechos reclamados por la demandante, por cuanto éstos reclamos no fueron efectuados en sede administrativa, más propiamente en el texto del recurso jerárquico interpuesto, permitiendo de esta manera que la autoridad administrativa llamada a corregir las supuestas distorsiones ocurridas durante la sustanciación del proceros administrativo, hubiese podido enmendar las sospechadas transgresiones ocurridas en instancias previas de la sustanciación del proceso administrativo. El haber denunciado directamente las vulneraciones de derechos en la presente acción de amparo constitucional, directamente mutila la posibilidad de su consideración en sede constitucional".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0543/2013

Sucre, 13 de mayo de 2013

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente: 02366-2012-05-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución “118/2012” de 15 de marzo de 2013, cursante de fs. 126 a 131 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Janeth Mercy Felipez Ríos contra Moisés Rosendo Torres Chivé y William Marcelo Solís Valencia, Alcalde y Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, respectivamente.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 23 de noviembre de 2012 y 28 de febrero de 2013, cursantes de fs. 69 a 74 vta. y 100 y vta., la accionante señala que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante contrato de trabajo 18/2012 de 3 de enero, fue designada como Inspectora de Fiscalización del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, funciones que desarrolló hasta que a través de nota JEF. DE RR.HH.-646/12 de 31 de mayo de 2012, fue destituida de su cargo por el Jefe de Recursos Humanos (RR.HH.) de la citada entidad, sin que el señalado documento cuente con la firma de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) que en este caso, es el Alcalde del referido Gobierno Municipal, autoridad competente para la designación y remoción de la totalidad de los funcionarios públicos, actos que constituyen medidas de hecho en su contra.

Indica que, el 23 de marzo de 2012, fue notificada con la Resolución 72/2012 de 19 de igual mes y año, supuestamente por no haber presentado su declaración jurada de bienes y rentas y por no haber asistido a su fuente laboral por más de seis días continuos, proceso administrativo que derivó en el pronunciamiento de la Resolución 47/2012 de 12 de abril, en la que entre otros argumentos se indicó que las pruebas de descargo carecían de valor al no estar suscritas por el Jefe de RR.HH.

Denuncia que, una vez presentado el recurso de revocatoria en el que se observaron aspectos relacionados con la competencia del Sumariante, falta de consideración de la presentación de la prueba y pérdida de documentos, recibió por respuesta la emisión de la Resolución 234/2012 de 4 de mayo, por la cual fue ratificada la sanción en su contra.

Agrega que, presentó recurso jerárquico, denunciando la vulneración del plazo establecido para elinicio del proceso sumario, impugnación que dio lugar a la emisión de la Resolución Administrativa Jerárquica “46/2012”, ratificando el irregular proceso sustanciado en su contra.

I.1.2. Derechos y garantía supuestamente vulnerados

La accionante, alega la vulneración de sus derechos de petición, al trabajo y a una justa remuneración, al debido proceso, a la defensa y el principio de seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 24, 46, 47, 48 y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

De acuerdo a lo expuesto, la accionante solicita se disponga: a) La restitución a su fuente laboral; b) La anulación del proceso administrativo y la nota JEF.DR.RR.HH.-646/12; y, c) La determinación de daños y perjuicios además de la responsabilidad civil de los demandados.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia pública el 15 de marzo de 2013, conforme consta en acta de fs. 118 a 125, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante ratificó plenamente el contenido de su acción, aclarando los presupuestos fácticos y el petitorio, citando las mismas normas supuestamente vulneradas.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Mediante informe presentado en audiencia, los apoderados de los demandados expresaron que: 1) La accionante no reclamó en el recurso de revocatoria el supuesto nombramiento fuera de término de la Autoridad Sumariante; sin embargo, corresponde aclarar que la misma fue nombrada ante la renuncia de la anterior autoridad sumariante y el despido de los sumariantes alternos; 2) La iniciación de proceso fuera del plazo de tres días podrá generar responsabilidad para la Autoridad Sumariante, más no invalida el proceso administrativo, tal cual lo ha señalado la jurisprudencia constitucional contenida en la SCP 0253/2012; 3) Si ha existido valoración de la prueba aportada por la procesada, no obstante que la misma se halla relacionada con planillas apócrifas no refrendadas por la Unidad de RR.HH. del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, así como tampoco ha acreditado la realización de trabajo efectivo en el desarrollo de sus funciones; 4) La acción de amparo constitucional se encuentra interpuesta fuera del plazo de los seis meses establecidos para su presentación, mismos que deben ser contabilizados desde el último actuado administrativo y no a partir de la notificación con el último actuado procesal dentro del proceso administrativo; 5) El petitorio y su fundamentación carecen de una adecuada relación de conexitud; 6) No se puede restituir a la accionante al puesto de trabajo señalado, puesto que su contrato ya se encuentra vencido; 7) La competencia de la Autoridad Sumariante debe ser reclamada a través del recurso idóneo establecido a dicho efecto y no a través de una acción de amparo constitucional; 8) Si se dudaba de la imparcialidad de la Autoridad Sumariante, ésta debió ser recusada dentro del mismo proceso administrativo; 9) La prueba fue valorada adecuadamente en sede administrativa, tanto por el sumariante como por la autoridad que ha resuelto el recurso jerárquico; 10) No se advierte vulneración de los derechos acusados de lesionados; y, en cuanto al principio de seguridad jurídica, el mismo no es un derecho, por tanto no puede ser reclamada su tutela; y, 11) La acción de amparo constitucional, pide la restitución de Ignacia Mercy Huaraichi y no así de la accionante.I.2.3. Resolución

La Sala Civil y Familiar Primera del Tribunal de Justicia de Chuquisaca, mediante Resolución “118/2012” de 15 de marzo de 2013, cursante de fs. 126 a 131 vta., concedió parcialmente la tutela, disponiendo: Dejar sin efecto “la Resolución Sumariante de inicio de proceso N° 72/2012 en fecha 23 de marzo de 2012, la resolución Final de la Autoridad Sumariante N° 47/2012 de 12 de abril de 2012, así como la resolución que resuelve el recurso jerárquico 234/2012 de 4 de mayo de 2012 y todas las notas, memorándums y otros documentos que hubieren derivado de las resoluciones anteriores que se dejan sin efecto” (sic), debiendo procederse a la reincorporación de Janeth Mercy Felípez Ríos, en el cargo que fue contratada, debiendo desempeñar sus funciones por el tiempo que indica en el contrato de trabajo, no correspondiendo la cancelación de sueldos devengados por el tiempo que no ha trabajado.

Resolución que fue pronunciada en base a los siguientes argumentos de orden legal: i) El contrato de trabajo suscrito entre la accionante y el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, se encontraba vigente al momento de la sustanciación del proceso administrativo; ii) Se pueden dar situaciones que ameriten la designación de una nueva autoridad sumariante fuera de la primera semana hábil del año, sin que este hecho constituya vulneración del debido proceso; iii) La iniciación del proceso administrativo fuera del plazo de tres días, no tiene trascendencia constitucional, lo que no significa que esa omisión podría generar algún grado de responsabilidad por la función pública; iv) Revisada la Resolución Final 47/2012, se evidencia que el Sumariante efectúa un listado de pruebas, sin embargo, no indica el valor probatorio de cada una de ellas y cuál el valor de las mismas al momento de asumir la decisión respecto a la presunta culpabilidad de la accionante; v) En todo proceso sancionatorio se deben considerar los principios del pro homine, pro actione y verdad material, por lo cual debió demostrarse indubitablemente la culpabilidad del procesado antes de aplicarse la sanción; vi) No se acredita la inasistencia de la procesada a su fuente laboral, correspondiendo en todo caso la demostración de las acusaciones al propio Sumariante; vii) En los recursos de revocatoria y jerárquicos, la ahora accionante, reclamó varios extremos que no merecieron una adecuada y fundamentada respuesta en las resoluciones que resolvieron las referidas impugnaciones; y, viii) La ausencia de marcado de asistencia en el equipo biométrico, no es prueba suficiente para la aplicación de la sanción de destitución de la accionante.

Solicitada la complementación y enmienda por parte de los abogados apoderados de las autoridades demandadas, el Tribunal de garantías se ratificó en el tenor de la Resolución “118/2012” (sic) de 15 de marzo de 2013.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. El 3 de enero de 2012, fue suscrito el contrato de trabajo a plazo fijo 088/2012, entre Janeth Mercy Felípez Ríos y el Gobierno Municipal Autónomo de Sucre, estableciendo en su cláusula séptima, que el contratante únicamente podrá prescindir de los servicios del trabajador previa sustanciación de proceso administrativo y/o judicial (fs. 4).

II.2. Según Resolución Administrativa (RA) 35/2012 de 23 de febrero, fue designado William Marcelo Solíz Valencia como Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (fs. 113).

II.3. Mediante Resolución de inicio de proceso administrativo Interno 72/2012 de 19 de marzo, la Autoridad Sumariante del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, dio apertura al proceso.administrativo en contra de Janeth Mercy Felipez Ríos, por la presunta contravención de los arts. 149 del Código Penal (CP); 8, inc. i, 53 y 54 del Estatuto del Funcionario Público; 235 de la Constitución Política del Estado; y, 78 del Reglamento Interno del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre (fs. 55 a 56).

El 12 de abril de 2012, fue emitida la Resolución Final de la Autoridad Sumariante 47/2012, por la cual, se determinó la Responsabilidad Administrativa de Janeth Mercy Felipez Ríos, aplicándosele la sanción de destitución por: “no haber demostrado su asistencia a su fuente laboral el mes de enero contravención administrativa contemplada en los artículos 17 inciso b), 56, 58, 78 numeral 9 todos del Reglamento Interno de la Municipalidad, así también por no haber presentado su declaración jurada de bienes y rentas al momento de tomar posesión de su cargo tal como se encuentra establecido en los Articulo 235 núm. 3) de la Constitución Política del Estado y los artículos 6, inc. 3) y el 22 del Reglamento de Declaraciones Juradas de Bienes y Rentas” (sic) (fs. 31 a 34).

El 20 de abril de 2012, Janeth Mercy Felipez Ríos, interpuso recurso de revocatoria, contra la Resolución Final de Autoridad Sumariante 47/2012 (fs. 25 a 26), afirmando haber asistido a su fuente laboral y que la supuesta validación por parte de la Unidad de RR.HH. no es necesaria, por cuanto existen informes de los inmediatos superiores que dan fe de los trabajos realizados; mereciendo por respuesta el pronunciamiento de la Resolución del Sumariante 234/12 de 4 de mayo de 2012, por la cual fue confirmada la Resolución Final de la Autoridad Sumariante (fs. 21 a 22).

La ahora accionante, presentó recurso jerárquico contra la Resolución del Sumariante 234/12 de 4 de mayo, el 11 de mayo de 2012, señalando que: a) la designación del sumariante fue efectuada fuera del plazo establecido para dicho efecto; y, b) El proceso sumario fue iniciado después de los tres días señalados en el art. 22 del Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, modificado por el DS 26237 de 29 de junio de 2001 (fs. 23 a 24).

El 22 de mayo de 2012, fue pronunciada la Resolución Administrativa Jerárquica 006/2012 a través de la cual se confirmada la Resolución Administrativa 234/12, consecuentemente, se mantuvo subsistente la Resolución Final de la Autoridad Sumariante (fs. 14 a 16).

La accionante, alega la vulneración de sus derechos de petición, al trabajo y a una justa remuneración, al debido proceso y a la defensa, además del principio de seguridad jurídica, por cuanto no fue respetado el contrato de trabajo 18/2012 de 3 de enero, suscrito con el Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, al haber sido destituida de su cargo a través de un proceso administrativo instaurado por autoridad sumariante no competente, quien a su vez no motivó las resoluciones y no efectuó un análisis de la pruebas de descargo; actos irregulares refrendados con la emisión de la Resolución Administrativa Jerárquica “46/2012”, pronunciada por el Alcalde del referido Gobierno Autónomo.

En consecuencia, se procederá a analizar si en el presente caso corresponde conceder o no denegar la tutela solicitada.

La acción de amparo constitucional. Su configuración

SCP 0002/2012 de 13 de marzo, ha señalado: “El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los ‘Actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidorespúblicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley'.

Del contenido del texto constitucional de referencia puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, frente a los actos u omisiones ilegales provenientes de los servidores públicos o particulares.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales y con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz actos y omisiones ilegales o indebidos y con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede ser presentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente cabe señalar que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el parágrafo I del art. 129 de la Constitución que esta acción '(...) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'.

Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela”.

III.2. La facultad de la autoridad sumariante para conocer procesos administrativos

Como tantas veces se dijo, los procesos administrativos surgen de la acción u omisión porparte de los servidores públicos que vulneran normas preestablecidas, hechos antijurídicos que dan lugar a la determinación de la responsabilidad por la función pública, previa sustanciación de un proceso administrativo. La Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), en su art. 29, determina textualmente: “La responsabilidad es administrativa cuando la acción u omisión contraviene el ordenamiento jurídico-administrativo y las normas que regulan la conducta funcionaria del servidor público. Se determinará por proceso interno de cada entidad que tomará en cuenta los resultados de la auditoría si la hubiere. La autoridad que corresponda aplicará, según la gravedad de la falta, las sanciones de: multa hasta un veinte por ciento de la remuneración mensual; suspensión hasta un máximo de treinta días; o destitución”.

La Ley de Administración y Control Gubernamentales, es reglamentada en lo que se refiere a la conducta funcionaria por el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado mediante DS 23318-A, modificado por el DS 26237, que en su art. 12. inc. a), en lo referido a la autoridad competente para el procesamiento disciplinario, dispone: “La prevista en las normas específicas de la entidad o en su defecto, el servidor público designado por el máximo ejecutivo en la primera semana hábil del año".