0549/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por comprarse correcta fundamentación y motivación en la resolución el Tribunal Agroambiental.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3. "(...) con relación a la Resolución de avocación, el ahora accionante cuestionó su legalidad en la demanda contenciosa administrativa, los Magistrados demandados, mediante Sentencia Agroambiental 7/2013, concretamente en su considerando octavo, respondió con argumentos claros y precisos, estableciendo de manera concreta que la Resolución de avocación es el resultado de la observancia de la normativa agraria vigente y, en efecto no vulnera ningún derecho ni garantía del accionante (...) en lo referente a la selección de predio revertido, la falta de la valoración de las pruebas tendientes a demostrar el cumplimiento de la función económica social y la determinación de la Resolución de reversión, también el Tribunal Agroambiental a través de la Sentencia antes señalada, expuso las razones, motivos y fundamentos jurídico concretos del porqué tales conductas denunciadas no constituyen vulneración de los derechos y garantías del accionante, lo cual permite deducir que, las alegaciones del accionante, en sentido que dicha determinación vulneraría derechos y garantías constitucionales, no tiene sustento ni justificación alguna, ya que las autoridades demandadas de forma clara, precisa y con argumentos suficientes absolvieron los puntos objeto de demanda".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0549/2014

Sucre, 10 de marzo de 2014

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani

Acción de amparo constitucional

Expediente: 04872-2013-10-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución de 242/013 de 24 de septiembre de 2013, cursante de fs. 203 a 209, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Mariana Díaz Ramos en representación legal de José Hernán Saavedra Monfort contra Lucio Fuentes Hinojosa, Javier Peñafiel Bravo y Deysi Villagomez Velasco, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental; y, Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 10 y 16 de septiembre de 2013, cursantes de fs. 31 a 48 y, 61, el accionante a través de su representante expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El accionante es propietario de una fracción de terreno denominado “La Laguna”, con una extensión superficial de 988.6302 m², situado en la sección primera, en San Ignacio, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz.

En 2011, el INRA inició de oficio el proceso de reversión, realizando al efecto diferentes actuados; sin embargo, en la verificación de campo no se valoróadecuadamente el cumplimiento de la Función Económica Social (FES), con el único afán de declarar tierras fiscales las "988,6318 Has" (sic), vulnerando así los derechos al debido proceso y al trabajo, trámite que concluyó con el pronunciamiento de la Resolución Administrativa (RA) de Reversión, RES. REV. 017/2011. Siendo dicha Resolución gravosa a sus derechos, interpuso demanda contenciosa administrativa, entendiendo que desde el inicio del proceso existieron vicios procesales, como la actuación por avocación por parte del Director Nacional del INRA, más aún si dicha Resolución -de avocación- carece de una debida motivación e incumple con lo dispuesto por el art. 9 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), por si la misma fue emitida en 2009, para posteriormente pronunciar una nueva en 2012; por otro lado, las resoluciones de esa naturaleza según la doctrina no pueden ser el sustento para los procesos sancionatorios; asimismo, el proceso de reversión implica la activación de dos instancias, una primera donde se emite el informe preliminar, el auto de inicio verificación de campo, la producción de prueba, el informe circunstanciado y la sugerencia de resolución; una segunda instancia, donde se pronuncia el dictamen y se efectúa el control de calidad, la que puede ser objeto de observaciones e inclusive determinar una anulación; empero, en el caso particular, el mismo Director Nacional del INRA actúa como juez y parte; de la misma forma, el informe preliminar se considera inadecuado e ilegal, porque no se precisa si el proceso fue iniciado a denuncia de alguien en particular o de oficio, de ser la razón esta última, todos los procesos de saneamiento del Estado Plurinacional tendrían que haber sido revisados; además, la constatación del cumplimiento de la función económica social debe ser sobre la base de una verificación in situ y no sobre la utilización de imágenes satelitales antiguas. Luego de respondida negativamente la demanda contenciosa administrativa, la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, pronunció Sentencia Agroambiental 7/2013 de 8 de marzo, argumentando que la avocación cumple con lo dispuesto por el art. 51 del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, en lo referente a que debe ser concreta, por enmarcar su ámbito de aplicación al departamento de Santa Cruz, lo cual es ilógico respecto a la concreción y especificidad; de la misma manera, con relación a la impugnación sobre la participación del Director Departamental del INRA como juez y parte, no emitieron un pronunciamiento concreto. Respecto al criterio de selección de predios para la verificación de la FES, las autoridades demandadas argumentaron que, al ser iniciado el proceso de oficio dicha actuación cumpliría con lo dispuesto por el “Art. 183 parágrafo primero y el numeral II del art. 32 de la Ley N° 3545” (sic), normas que contemplan que la selección de predios debe ser el resultado de una visita de campo, lo cual no aconteció así, porque ...la reversión se dio en la revisión del mismo proceso de saneamiento. Los extremos antes mencionados demuestran que, el proceso de reversión se dio de forma discrecional, parcializada y tendenciosa; es decir, no explica del porqué sí este predio y porqué no los otros de su similar naturaleza; por lo tanto, dicha apreciación genera inseguridad jurídica, porque bajo esa lógica, los saneamientos y títulos ejecutoriales pueden ser susceptibles de revisión por cualquier funcionario del INRA. Por otro lado, respecto a la Resolución de reversión, las autoridades demandadas no emitieron un pronunciamiento sobre cada uno de los puntos impugnados; asimismo, omitieron efectuar una debida fundamentación, inobservando los razonamientos de la “SSCC 1365/2005-R, 0882/2011-R” y Sentencia Constitucionales Plurinacionales “0078/2012 y 0593/2012”, cuando es obligación del tribunal de alzada emitir sus pronunciamientos estimando o desestimando cada una de las pretensiones del recurrente, exponiendo los motivos y razones de la decisión adoptada; sin embargo, la Sentencia Agroambiental 7/2013, no se pronunció "...sobre la documentación refiriéndose exclusivamente que se trata de fotocopias simples sin legalizar..." (sic), cuando tenían la obligación de solicitar los originales o en su caso rechazar la prueba ofrecida en el proceso administrativo.

En concreto, los actos lesivos a los derechos fundamentales y garantías constitucionales emergen del informe preliminar 73/2011 de 2 de septiembre, Auto de inicio de proceso de reversión de 5 de septiembre de 2011, RA RES-REV 017/2011 de 23 de diciembre y la Sentencia Agroambiental 7/2013.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante a través de su representante considera lesionados sus derechos al debido proceso, a la igualdad, a la “legalidad” en relación a la “seguridad jurídica”, a la impugnación o doble instancia, a la motivación y fundamentación, a la “verdad material” y a la propiedad privada, citando a tal efecto los arts. 14. I. II. III y V, 56, 109. II, 115. II, 120. I, 178. I y 180. I. II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y el amparo solicitado, disponiendo dejar sin efecto las Resoluciones recurridas y se subsanen las omisiones ilegales cometidas.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública de consideración de la acción de amparo constitucional se realizó el 24 de septiembre de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 196 a 202 vta., produciéndose los siguientes actuados:I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante ratificó el tenor íntegro de su demanda.

I.2.2. Informe de las Autoridades demandadas

Lucio Fuentes Hinojosa, Deysi Villagomez Velasco -a través de su representante José Napoleón Arnau López- y Javier Peñafiel Bravo, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, presentaron los informes escritos cursantes de fs. 139 a 147 vta. y 160 a 168 vta., respectivamente, en base a los siguientes argumentos: a) El accionante cuestionó la avocación por supuestamente incumplir con lo previsto en el art. 51 del DS 29215; sin embargo, en la Sentencia Agroambiental 7/2013, pronunciada por la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, concretamente en el séptimo considerando se explicó sobre lo extrañado por el accionante, en efecto, no existe vulneración del derecho al juez natural y menos al derecho de impugnación; asimismo, la RA 390/2009 de 24 de noviembre, cita a la norma antes señalada, lo cual conlleva a que las Direcciones Departamentales del INRA, tiene atribuciones para emitir resoluciones de reversión; sin embargo, tampoco existe norma que restrinja o prohíba a la Dirección Nacional emitir resoluciones de esa misma naturaleza y, por ello, no existe razón para que dicho acto sea sancionado con nulidad y tampoco ingresa en los límites del principio de especificidad o legalidad; por cuya razón, no existe fundamento alguno para que el Tribunal Agroambiental declare la nulidad del acto cuestionado, más aún si el accionante no aclaró el derecho vulnerado a consecuencia de la decisión adoptada ni demostró la trascendencia, peor aún si el proceso no afecta los derechos del administrado, sino que sus efectos repercuten en el órgano inferior avocado; no obstante, el procedimiento de reversión de la propiedad agraria, si fuere realizado por las Direcciones Departamentales o la Dirección Nacional, tiene el mismo procedimiento y, por ello no existe vulneración del art. 51 del DS 29215; b) El informe de U-DDT-AAHH 413/2009 del profesional jurídico, fue aprobado por el Director Nacional del INRA y, sobre cuya base se emitió la RA 390/2009, la que en su parte dispositiva estableció: "...Avocar para sí, la competencia para iniciar, proseguir y tramitar hasta su conclusión los procesos de reversión de la propiedad agraria, en el departamento de Santa Cruz, conforme al procedimiento establecido en la normativa agraria vigente y dentro de las áreas determinadas por la causal señalada en el inciso a) párrafo I del art. 51 del Decreto Supremo Nº 29215..." (sic); por lo tanto, no existe vulneración alguna de la norma constitucional señalada por el accionante; c) Respecto al supuesto incumplimiento del art. 181 del DS 29215, en el procedimiento administrativo de reversión de la propiedad agraria, referido al criterio deselección, corresponde señalar que, la Sentencia Agroambiental 7/2013, en el séptimo considerando estableció ampliamente los respectivos fundamentos, concluyendo que en esa labor no fue vulnerado el art. 115 de la CPE y, por ello no existe trasgresión a las normas que hace alusión el accionante, más aún, si el art. 57 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), sustituido por los arts. 32 de la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006, y 183 del DS 29215, no hacen referencia a criterios de selección, permitiendo iniciar el proceso de reversión de oficio, siendo la inspección en campo el único medio para constatar el cumplimiento de la FES, con el requisito de haber transcurrido por lo menos dos años desde la emisión del título ejecutorial o certificado de saneamiento; d) Con relación al cuestionamiento del accionante en sentido que la emisión de la RA de avocación 001/2012 de 3 de enero, que significaría la caducidad tácita de la RA 390/2009, se debe precisar que, el proceso de reversión significa una “vía de regreso”, en el caso particular el predio “Laguna de Jochis” no cumplió con la FES, por otro lado, el Director Nacional del INRA, emitió el Auto de 5 de septiembre de 2011, para que dentro de los alcances del art. 183 del DS 29215, se inicie el proceso de reversión del predio “Laguna del Jochi”, decisión con la que se notificó mediante edictos, a fin de que opongan las observaciones de forma y de fondo; e) Respecto al cuestionamiento de falta de consideración de las mejoras, infraestructura y los pastizales como una unidad productiva, así como administración unificada por estar constituida en asociación accidental o de cuentas de participación, cabe señalar que, el INRA, advirtió divisiones perimetrales entre los predios que fueron verificados y la conformación de una asociación accidental es sólo un justificativo que no pudo constatarse a tiempo de la verificación, porque el cumplimiento de la función social significa trabajo ejecutado antes de la intervención del INRA, y en el caso presente Hernán Saavedra Monfort efectuó reclamos “como propietario del predio 'Laguna del Jochi' y no en calidad de representante de la Asociación 'Laguna del Jochi'” (sic), por carecer de personería para representar a la Asociación Accidental; por lo tanto, no existe lesión a ningún derecho; f) La Sentencia Agroambiental 7/2013, aplicó correctamente el principio de integralidad establecido en el art. 186 de la CPE, los Convenios y Tratados Internacionales; de la misma manera, observó los entendimientos de las “SSCC 1846/2004-R, 0090/2008-R y 0863/2010-R”, las autoridades demandadas emitieron un fallo coherente, claro, preciso, sin contradicciones y menos incongruencia entre la parte considerativa y la parte resolutiva; g) La Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, no suprimió, ni amenazó restringir o suprimir los derechos al debido proceso, a la defensa y a la propiedad privada, tampoco los principios de seguridad jurídica y la integralidad y, efectuada la revisión del proceso de reversión, se constata que el ahora accionante participó activamente en el proceso, sin interponer ningún incidente establecido por la norma, en efecto no existe transgresión del debido proceso; y, h) Realizada la revisión de la demanda de acción de amparo constitucional, no existe larelación de los hechos con los derechos presuntamente lesionados, incumpliendo así lo dispuesto por el art. 33.5 del Código Procesal Constitucional (CPCo); asimismo, se limitó en señalar artículos de la Constitución Política del Estado, las normas agrarias, procesales y sustantivas civiles, sin establecer la relación de causalidad.

Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del INRA, mediante su apoderada Roberta Cáceres, presentó informe escrito cursante de fs. 189 a 194, alegando que: 1) Paralelamente, existe una demanda de acción de amparo constitucional contra la RA de Reversión RES-REV 017/2011, lo cual implica incumplimiento del art. 52 del CPCo, y deviene en su improcedencia; 2) Como resultado de la Sentencia Agroambiental 7/2013, la RA de Reversión 017/2011, quedó firme y subsistente, sin vulnerar ningún derecho ni garantía constitucional, más si es la consecuencia de una correcta valoración de las pruebas; 3) La transferencia de competencias está plenamente respaldada en la Sección II, Capítulo III, Título II del Reglamento Agrario; así, en el presente caso, la avocación del proceso de reversión en el departamento de Santa Cruz, se dio como consecuencia de haberse ingresado en las causales del art. 51. inc. a) del DS 29215; es decir, por la insuficiencia de personal y equipos técnicos en las Direcciones Departamentales; por cuya razón, la Dirección Nacional del INRA decidió avocar competencia para sí, siendo ampliamente respaldada las razones en la RA de Avocación 390/2009; asimismo, ya existe amplia jurisprudencia emanada del Tribunal Agroambiental respecto a la avocación de competencia, entre ellas las Sentencias Agroambientales 001/2012 y 003/20012; 4) El proceso de reversión tiene su base en los arts. 56 y 401 de la CPE, en efecto, al haberse advertido indicios suficientes de la falta de cumplimiento de la FES, se procedió a dar estricta observancia de lo dispuesto en el Capítulo II, Título VI del Reglamento Agrario; por consiguiente, el proceso de reversión se cumplió de acuerdo a la norma, peor aún si en el proceso de verificación se recibieron documentos que cursan en antecedentes, la revisión de las mejoras existentes, el conteo del ganado y, las imágenes satelitales correspondientes a 2006, 2009 y 2010, fueron utilizadas de manera complementaria, como indicio de incumplimiento de la FES, más no así de carácter principal, tal cual establece la normativa agraria; 5) En el presente caso, al haberse fraccionado la propiedad deben realizarse las verificaciones de forma individual, porque ya existen los títulos ejecutoriales y son derechos adquiridos, por ello, conforme a su superficie se debe cumplir con las características de propiedad mediana o empresa y, la sociedad accidental pretende vulnerar las normas agrarias dando lugar al fraude en el cumplimiento de la FES, ya que se pretende aglutinar propiedades subadquiridas como una unidad productiva; y, 6) En concreto, el subadquiriente no cumplió con lo dispuesto por los arts. 393, 397.III y 401.I de la CPE, y 2 de la LSNRA modificado por la Ley 3545.I.2.3. Resolución

La Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución de 242/013 de 24 de septiembre de 2013, cursante de fs. 203 a 209, por la que denegó la tutela impetrada, en base a los siguientes fundamentos: i) La acción de amparo constitucional defiende derechos fundamentales y garantías constitucionales y, por ser una acción tutelar, no es una instancia ordinaria; por ello el Tribunal de garantías no puede ingresar a efectuar la valoración de la prueba y menos revisar actos administrativos o jurisdiccionales, salvo por la vía de excepción y previo cumplimiento de requisitos, que en el caso presente, no fueron expuestos, razón por la cual, no es posible emitir pronunciamiento sobre los actos denunciados; ii) La Sentencia Agroambiental 7/2013, respecto a la falta de fundamentación sobre la avocación de la Dirección Nacional del INRA, en su octavo considerando estableció su base legal y, además se precisó que el ahora accionante durante la tramitación del proceso no activó ningún mecanismo de impugnación en el desarrollo del proceso administrativo, en efecto la denuncia sobre la vulneración del derecho al juez natural, no es evidente; iii) En cuanto a la selección de predio, aunque el accionante no sustenta legalmente, la misma sentencia emitida por las autoridades demandadas y los informes presentados demuestran que, el accionante ignora deliberadamente el “…art. 183 parágrafo primero y numeral II del art. 32 de la L. Nº 3545…” (sic), norma que faculta actuar inclusive de oficio en procesos de reversión sujeto a verificación del cumplimiento de la FES, y la selección de predios no es precisamente en base a una visita de campo, razón por la cual existe el informe técnico 481/2010, el cual permite comprender que el INRA, tiene las facultades para actuar de oficio; y, iv) La Sentencia Agroambiental 7/2013, contiene la debida fundamentación, motivación y responde a la controversia propuesta en la demanda contenciosa administrativa, razón por la que no es posible acoger la pretensión del accionante.

II. CONCLUSIONES

De la minuciosa revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1. Por Auto de 5 de septiembre de 2011, el Director Nacional a.i del INRA, amparado en el art. 183 y ss del DS 29215, dispuso iniciar el procedimiento de reversión previa verificación de la FES, de diferentes predios, entre ellas “Laguna del Jochi”, cuyo titular es la “Sociedad deInformes Comerciales, Liquidación y Asesoramiento de Seguros Limitada CREDINFORM LIMITADA”, fijando las respectivas audiencias de producción de prueba y verificación de la función económica social, designando los funcionarios responsables para la sustanciación del procedimiento y ordenando las respectivas citaciones, notificaciones, medidas precautorias y anotación preventiva en (DD. RR.) (fs. 4 a 6).

II.2. El Director Nacional a.i. del INRA, y el Director General de Administración de Tierras, mediante RA RES-REV017/2011 de 23 de diciembre, resolvieron revertir parcialmente el predio denominado “Laguna del Jochi”, situado en el municipio San Ignacio de Velasco, provincia Velasco del departamento de Santa Cruz, al considerar que dicho fundo cumplió parcialmente la FES, incurriendo en causal de reversión parcial de la propiedad agraria (fs. 15 a 20).