0571/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por vulneración del debido proceso dentro la interposición de recurso jerárquico, toda vez que la misma autoridad que resolvió el recurso de revocatoria se dispuso a desestimar el recurso jerarquico.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.2. "(...) en el caso presente, el recurso jerárquico presentado por la empresa accionante, ha sido desestimado por el propio funcionario que emitió la Resolución impugnada, lo que quebrantó el procedimiento administrativo a que tiene derecho “BOLSAC” S.R.L., en ejercicio del derecho a un debido procedimiento administrativo, lesionando así el debido proceso consagrado por el art. 115.II de la CPE, por lo que la tutela solicitada debe ser concedida, para que se reponga el procedimiento administrativo que corresponde en derecho a favor de la referida empresa".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0571/2013 Sucre, 21 de mayo de 2013

SALA TERCERA Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños Acción de amparo constitucional

Expediente: 02603-2013-06-AAC

Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 224/2012 de 11 de diciembre, cursante de fs. 175 a 177, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Heberto Vaca en representación con mandato de "BOLSAC" S.R.L. contra Manlio Alberto Roca Zamora, Secretario Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA I.1. Contenido de la demanda Mediante memorial presentado el 24 de octubre de 2012, cursante de fs. 88 a 96 vta., subsanado por escrito de 15 de noviembre del mismo año (fs. 98 a 99), el representante expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción El 4 de marzo de 2012, se publicó en periódicos de circulación nacional, la Resolución Administrativa (RA) DSsyMA/DITCAM/ADEC/002/2012 de 2 de marzo, emitida por el Secretario Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, por lo cual, la parte accionante, amparada por las normas del art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), recurrió en recurso de revocatoria, exigiendo que se cumpla el proceso de socialización y se realicen estudios técnicos para determinar una política real y clara respecto del tema.

Expone que, la referida Resolución Administrativa, tiene por objeto establecer una política de cambio gradual de las bolsas de polietileno, así como limitar su entrega a cierta cantidad, en empresas, tiendas, supermercados y en toda actividad en general, lo que repercute en las transacciones para obtener, fabricar, producir y trabajar con dichos productos, afectando a las empresas y a las personas que se dedican a la fabricación, comercialización y distribución de las bolsas y sus materias primas, decisión que conforme a las normas de los arts. 241.IV, 270 y 345 de la Constitución Política del Estado (CPE); y, 5, 6, 7, 8, 9 y 11 de la Ley del Medio Ambiente (LMA), debe efectivizarse con participación de la sociedad civil.Por los razonamientos expuestos se que interpuso recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa citada, petición que fue ilegalmente denegada mediante el Auto Administrativo 001/2012 SDSyMA de 21 de marzo de 2012, con el fundamento que la base legal para la impugnación fue incorrecta, pues se argumenta que debió hacerse uso de la vía prevista por el Decreto Supremo (DS) 28592 de 17 de enero de 2006, destinada a los fines de los procesos sancionatorios únicamente.

Sostiene que, cuando asumió conocimiento de esa decisión, interpuso recurso jerárquico conforme al art. 66 de la LPA, el que motivó el Auto Administrativo 003/2012 SDSyMA de 20 de abril, por medio del cual la misma autoridad negó el derecho a la segunda instancia, el derecho a la defensa en su vertiente del derecho a recurrir, la seguridad personal, la igualdad y la justicia, pues resolviendo el recurso jerárquico, lo desestimó. Considera que con el recurso jerárquico se concluyó el procedimiento administrativo, y que conforme a la jurisprudencia no es necesario el proceso contencioso administrativo, estando expedita la vía constitucional para reclamar sus derechos vulnerados.

Argumenta que, la actuación del demandado fue contraria a las normas de los arts. 1 y 2 de la LPA, las que obligan al acatamiento de los preceptos de esa Ley para resolver toda petición, y entre el ámbito de aplicación incluyen a los gobiernos departamentales, ignorando también los principios del procedimiento administrativo previstos en el art. 4 de la referida Ley; así como los derechos de las personas en su relación con la administración, establecidos en el art. 16 del citado precepto normativo.

Expone que, los Autos Administrativos 001/2012 SDSyMA y 003/2012 SDSyMA, son arbitrarios, careciendo de razonabilidad, ya que no derivan de una debida consideración del tema debatido, del derecho invocado ni aplicado, así como tampoco de los hechos y antecedentes que concurren al caso, transgrediendo los principios de fundamentación, de acuerdo a lo expuesto por la SC 0637/2007-R de 23 de julio, ya que su escueta explicación no resuelve la observación sobre la inaplicación del procedimiento sancionatorio por infracciones ambientales, por no existir ninguna infracción en proceso, por lo que ambos Autos son incongruentes y contradictorios, sin fundamentación lógica y congruente, contrario a lo exigido por la SC 0043/2005-R de 14 de enero; desconociendo también los principios de claridad y exhaustividad, por el que se exige que sin ser ampluas, las respuestas de las autoridades deben tener estructura de forma y contenido, resolviendo todas las cuestiones demandadas o reclamadas.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante señala la vulneración de los derechos a la seguridad personal, a la igualdad, a la justicia, a la segunda instancia y a obtener respuesta fundada y motivada a la petición; consagrados por los arts. 16 inc. h), 110.III, 115.II, 119 y 120 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, y se dejen sin efecto los Autos Administrativos 001/2012 SDSyMA y 003/2012 SDSyMA, disponiendo que sus impugnaciones se resuelvan conforme a las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantíasCelebrada la audiencia pública el 11 de diciembre de 2012, conforme consta en el acta cursante de fs. 170 a 175, en presencia del accionante y en ausencia del demandado y del tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante, ratificó los argumentos del memorial de demanda.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

La autoridad demandada no asistió a la audiencia; empero, presentó informe escrito, cursante de fs. 161 a 168, el cual fue leído en audiencia; exponiendo lo siguiente: a) Las normas previstas por el art. 53 del Código Procesal Constitucional (CPCo), establecen como causales de improcedencia de la acción de amparo constitucional la existencia de actos consentidos libre y expresamente, así como no haber hecho uso oportuno de las vías o recursos que pudieran modificar o suprimir el acto judicial o administrativo, esta última reiterada por el art. 54 del referido Código; en ese orden, el accionante informó que no hizo uso del proceso contencioso administrativo, lo que es causal de improcedencia de la acción presentada, conforme a las normas citadas y a la jurisprudencia contenida en las SSCC 1311/2012, 1337/2003-R, 0484/2010-R y en la SCP 1130/2012, entre otras; b) En el caso presente, no es aplicable la excepción al principio de subsidiariedad prevista por el art. 54 del CPCo, para cuando la tutela pueda resultar tardía y exista la inminencia de daño irremediable o irreparable, situación no existente en el caso; c) También asiste en la presente acción de amparo constitucional, la causal de improcedencia prevista por el art. 53.2 del CPCo, pues existen actos consentidos, que conforme a la SC 0148/2010-R de 17 de mayo, suponen una “actitud inactiva” (sic); y conforme a la SCP 0415/2012 de 14 de mayo, determina que la justicia constitucional no puede estar a disposición de la indeterminación que provoque incertidumbre en los actos jurídicos; con esa premisa, el informante acusa que no la actividad del proceso contencioso administrativo, supone el consentimiento por “actitud inactiva” del demandante; d) La Secretaría de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, por mandato de la RA 010/2012, es la Máxima Autoridad Ejecutiva Ambiental Competente a nivel departamental, en el marco de la ley del Medio Ambiente y sus reglamentos; por ello, emitió la RA SDSyMA/DITCAM/002/2012, misma que advirtiendo los variados riesgos que implican las bolsas de plástico, emitió una norma general y no particular, regulando actos que atentan contra el derecho al medio ambiente sano; de lo que se deduce que la mencionada Resolución no ha sido objeto de un procedimiento administrativo, siendo un acto normativo; y, e) La Disposición Primera del DS 27113 de 23 de julio de 2003, dispone que los procedimientos especiales se mantienen vigentes, entre ellos el del régimen del medio ambiente y los DDSS 24176 de 8 de diciembre de 1995 y 28592 de 17 de enero de 2006; pues bien, esa regulación estipula que para el recurso de revocatoria, debe existir un procedimiento administrativo previo, individualizándose a los infractores, existiendo una resolución de primera instancia, requisitos que no existen en el caso presente, ya que la RA SDSyMA/DITCAM/002/2012 ha sido emitida sin procedimiento administrativo, tiene un alcance general y no particular, y finalmente, no impone sanción alguna. Finaliza solicitando la improcedencia de la acción de amparo constitucional.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, mediante Resolución 224/2012 de 11 de diciembre, cursante de fs. 175 a 177, concedió la tutela solicitada, anulando el Auto Administrativo 003/2012 SDSyMA de 20 de abril, disponiendo que el recurso jerárquico interpuesto por la parte accionante, sea remitido ante la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE); con el fundamento que la autoridad demandada no cumplió con las previsiones de la Ley de Procedimiento Administrativo.II. CONCLUSIONES

Del atento análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. El 4 de marzo de 2012, el Secretario Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz, publicó en el periódico El Deber, la RA SDSyMA/DITCAM/ADEC/002/2012 de 2 de marzo (fs. 27).

II.2. Por memorial presentado el 16 de marzo de 2012, “BOLSAC” S.R.L. presentó recurso de revocatoria contra la Resolución Administrativa mencionada en la Conclusión II.1 (fs. 28 a 38); petición resulta mediante el Auto Administrativo 001/2012 SDSyMA de 21 de marzo, a través del cual se rechazó el recurso, argumentando que las normas aplicables son las del DS 28592 de 10 de enero de 2010, que requieren la existencia previa de un proceso administrativo contra el administrado (fs. 39).

II.3. El 10 de abril de 2012, BOLSAC S.R.L., interpuso recurso jerárquico contra los dos actos anteriores (fs. 41 a 52); mismo que también fue desestimado según Auto Administrativo 003/2012 SDSyMA de 20 de abril, emitido por el Secretario Departamental de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente del Gobierno Autónomo Departamental de Santa Cruz (fs. 53 a 54).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega que la autoridad demandada lesionó los derechos de la empresa a la que representa, a la seguridad personal, a la igualdad, a la justicia, al debido proceso en su elemento de la segunda instancia y a obtener respuesta fundada y motivada a la petición, consagrados por los arts. 16 inc. h), 115.II, 110.III, 119 y 120 de la CPE; ya que los recursos de revocatoria y jerárquico que interpuso contra la RA SDSyMA/DITCAM/ADEC/002/2012 de 2 de marzo, fueron resueltos desconociendo la aplicación de la Ley de Procedimiento Administrativo, exigiéndose más bien el cumplimiento de las normas del Reglamento a la Ley del Medio Ambiente destinado a las infracciones, sin que exista proceso sancionatorio alguno. En consecuencia, en revisión de la Resolución dictada por el Tribunal de garantías, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y se constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales o garantías constitucionales de la empresa accionante, a fin de otorgar o denegar la tutela solicitada.

III.1. Para resolver de modo legítimo y adecuado la presente acción de amparo constitucional, es necesario conocer el desarrollo que esta jurisdicción ha efectuado del derecho al debido proceso en su elemento del derecho a la segunda instancia.

A ese efecto, conviene recordar que el sistema constitucional boliviano, proclama al debido proceso en las normas del art. 115.II de la CPE, determinado que por el Estado garantiza el debido proceso, el cual ha sido ampliamente explicado y desarrollado por la jurisprudencia constitucional.

El debido proceso y el procedimiento administrativo

Conforme a la jurisprudencia constitucional desarrollada en las distintas etapas de progresión de la jurisdicción constitucional boliviana, el debido proceso es un derecho fundamental consagrado constitucionalmente en varias normas de nuestro texto constitucional, y contiene un alcance expansivo idóneo para resguardar los derechos fundamentales de las personas en contra de hechosy actuaciones contingentes que pretendan instaurar actos contrarios al orden constitucional, por medio de la actuación del Órgano Judicial, así como de autoridades administrativas; haciendo referencia a este derecho, la SC 1491/2010-R de 6 de octubre ha manifestado:“Respeto al debido proceso consagrado como garantía constitucional en el art. 16 de la CPEabrg y art. 115.II de la CPE; este Tribunal en la SC 0981/2010-R de 17 de agosto, refiriéndose al debido proceso determinó que "En el ámbito normativo, el debido proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra reconocido como un derecho humano por instrumentos internacionales en la materia como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al art. 410.II de la Constitución Política del Estado vigente (CPE) forman parte del bloque de constitucionalidad, y también se establececomo como un derecho en el art. 115.II; por otra, al mismo tiempo en el ámbito constitucional, se le reconoce como derecho fundamental y como garantía jurisdiccional: configuración jurídica contemplada ya por el art. 16 de la CPEabrg, que se ha mantenido y precisado en el art. 117.I de la CPE que dispone: 'Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso'.

En consonancia con los Tratados Internacionales citados, a través de la jurisprudencia constitucional se ha establecido que los elementos que componen el debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; la garantía del non bis in ídem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0978/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 1011/2004-R, 0663/2004-R, 0022/2006-R, entre otras); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de este como medio para asegurar la realización del valor justicia, en ese sentido la Corte Interamericana de Derechos Humanos en la Opinión Consultiva OC-16/99 de 1 de octubre de 1999, ha manifestado: 'En opinión de esta Corte, para que exista' debido proceso legal' es preciso que un justiciable pueda hacer valer sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y en condiciones de igualdad procesal con otros justiciables. Al efecto, es útil recordar que el proceso es un medio para asegurar, en la mayor medida posible, la solución justa de una controversia. A ese fin atiende el conjunto de actos de diversas características generalmente reunidos bajo el concepto de debido proceso legal. El desarrollo histórico del proceso, consecuente con la protección del individuo y la realización de la justicia, ha traído consigo la incorporación de nuevos derechos procesales. (...) Es así como se ha establecido, en forma progresiva, el aparato de las garantías judiciales que recoge el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, al que pueden y deben agregarse, bajo el mismo concepto, otras garantías aportadas por diversos instrumentos del Derecho Internacional'.

Así configurado, es preciso recordar que el derecho y garantía genérica del debido proceso no se restringe en su aplicación al ámbito jurisdiccional solamente, sino que es extensiva a cualquier procedimiento en el que deba determinarse una responsabilidad (SSCC 0042/2004 y 1234/2000-R entre otras).

Resumiendo, podemos decir que el debido proceso ha sufrido una transformación de un concepto abstracto que perseguía la perfección de los procedimientos, es decir que daba preeminencia a la justicia formal, a un ideal moderno que destaca su rol como única garantía fundamental para la protección de los derechos humanos. El debido proceso constitucional no se concretó en afirmaciones positivizadas en normas legales codificadas, sino que se proyecta hacia los derechos, hacia los deberes jurisdiccionales que se han de preservar con la aspiración de conseguir un orden objetivo más justo, el debido proceso es el derecho a la justicia logrado de un procedimiento quesupere las grietas que otra lo postergaban a una simple cobertura del derecho a la defensa en un proceso.

Por otra parte, el debido proceso también es considerado como un principio, que emanó del principio de legalidad penal en su vertiente procesal, y que figura como un principio de administración de justicia en el art. 180 de la CPE.

Concluyendo este punto, se debe remarcar que, como se aprecia de las citas de los arts. 115.II y 117.I efectuadas anteriormente, la Constitución Política del Estado, en el marco de las tendencias actuales del Derecho Constitucional ha plasmado de manera expresa el reconocimiento del debido proceso; derecho-garantía respecto al que existe consenso en la doctrina y la jurisprudencia en cuanto al contenido e implicaciones referidos por la jurisprudencia glosada, la que por ello guarda estrecha congruencia con la carta fundamental vigente y es plenamente aplicable, a pesar de haber sido desarrollada en el marco de la abrogada, resaltando que su carácter de derecho fundamental lo hace exigible ante cualquier procedimiento, sea público o privado”.