0591/2012

Sintesis del caso

En esta acción de inconstitucionalidad concreta, promovida por el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, a instancia de los representantes de la Empresa Minera Inti Raymi, dentro del procedimiento administrativo de reincorporación iniciado por dos trabajadores de la empresa, se cuestionó la constitucionalidad del parágrafo II del artículo único del DS 0495 de 1 de mayo de 2010, la inclusión del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y el parágrafo IX del art. 2 de la RM 868/10 de 26 de octubre por infringir las normas de los arts. 12.III, 115.II, 117.I, 232 y 410 de la CPE, con el argumento que las normas impugnadas disponen que la conminatoria emitida por la jefatura laboral, emergente de la solicitud efectuada por el trabajador para la reincorporación a su fuente laboral, es obligatoria sin más posibilidades que la impugnación judicial, sin que ésta, además, suspenda la ejecución de la reincorporación, lo que lesiona el debido proceso, además de darse preferencia a normas reglamentarias, y no así a la Ley de Procedimiento Administrativo, y de no existir un medio de impugnación en la vía administrativa del acto administrativo conminatorio a la reincorporación. El Tribunal Constitucional Plurinacional, declaró inconstitucional la palabra “únicamente” del parágrafo IV del art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006, incorporado por el DS 0495 de 1 de mayo de 2010 y de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, pero antes se pronunció sobre el carácter obligatorio de de la conminatoria que efectúa la autoridad del trabajo y la no aplicación de las normas de la Ley de Procedimiento Administrativo.

Sintesis de la ratio decidendi

Los conflictos emergentes del contrato de trabajo o la relación laboral, se resuelven aplicando normas laborales, que aunque tienen trascendencia pública, son normas de carácter privado; por ello, a dichos conflictos no es aplicable la Ley de Procedimiento Administrativo.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.3. “…las normas acusadas de inconstitucionalidad, entre sus mandatos, establecen que la vía administrativa que desarrollan será en única instancia, lo que el accionante considera inconstitucional por contrariar lo dispuesto por las normas de los arts. 64 y 66 de la LPA, las cuales instituyen como mecanismos de impugnación del acto administrativo el recurso de revocatoria y el recurso jerárquico. En ese análisis, las normas del art. 2 de la LPA, definen que el ámbito de aplicación de esa Ley es la Administración Pública, delimitando a ésta al establecer que se encuentran conformada por: el Poder,-ahora Órgano Ejecutivo-, que comprende la administración nacional, las departamentales, las entidades descentralizadas o desconcentradas, los sistemas de regulación, los gobiernos municipales y las universidades públicas. De otro lado, el art. 3 de la misma LPA, generaliza la aplicación de la ley a todos los actos de la administración pública, salvo excepción contenida en ley expresa, y exime de sus normas a los siguientes actos: los de gobierno referidas a las facultades de libre nombramiento y remoción de autoridades, los del Defensor del Pueblo, del Ministerio Público; los regímenes agrario, electoral, del sistema de control gubernamental, los procedimientos internos policiales y militares; y finalmente, los actos regulados por normas de derecho privado, aún cuando fueren de la administración pública. Pues bien, de la descripción precedente y resaltando la parte final el párrafo anterior, los actos de la administración pública no obstante esa calificación, cuando estuvieren sujetos y apliquen normas de derecho privado, no se encuentran obligados a seguir las regulaciones de la Ley de Procedimiento Administrativo. En el contexto precedente, no es atinado afirmar que los actos de las autoridades administrativas laborales, que resuelven los conflictos emergentes del contrato de trabajo o la relación laboral, se encuentran sujetos a la Ley de Procedimiento Administrativo, puesto que para resolver esos problemas, las autoridades administrativas laborales aplican las normas laborales, que aunque tienen trascendencia pública, son normas de carácter privado; por ello, a esos actos no es aplicable la señalada Ley. La cabal comprensión del contexto normativo anterior, induce a esta jurisdicción constitucional, a concluir en que las normas cuestionadas en su constitucionalidad, no contradicen los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo, porque regulan ámbitos materiales distintos, encargándose la Ley de Procedimiento Administrativo de la regulación de la actividad administrativa que aplica normas administrativas; mientras que las disposiciones del DS 0495 y de la Resolución Ministerial 868/10, promueven la normas de la Ley General del Trabajo, que regulan relaciones entre particulares, por ello no hay relación de dependencia jerárquica entre ellas, no estando obligado el DS 0495 ni la RS 868/10 a consonar con la Ley de Procedimiento Administrativo”.

Precedentes

FJ. III.3.“…las normas cuestionadas en su constitucionalidad, no contradicen los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo, porque regulan ámbitos materiales distintos, encargándose la Ley de Procedimiento Administrativo de la regulación de la actividad administrativa que aplica normas administrativas; mientras que las disposiciones del DS 0495 y de la Resolución Ministerial 868/10, promueven la normas de la Ley General del Trabajo, que regulan relaciones entre particulares, por ello no hay relación de dependencia jerárquica entre ellas, no estando obligado el DS 0495 ni la RS 868/10 a consonar con la Ley de Procedimiento Administrativo”.

Titulacion jurisprudencial

La conminatoria que efectúa la autoridad del trabajo como efecto del procedimiento de reincorporación no contradice los preceptos de la Ley de Procedimiento Administrativo porque regulan ámbitos materiales distintos: ésta regula la actividad administrativa que aplica normas administrativas, mientras que el DS 0495 y la Resolución Ministerial 868/10 promueven las normas de la Ley General del Trabajo que regulan relaciones entre particulares.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

La misma SCP 591/2012 declara:

1. La constitucionalidad del carácter obligatorio de la conminatoria que efectúa la autoridad del trabajo como efecto del procedimiento de reincorporación (Artículo Único, parágrafo II del DS 0495 de 1 de mayo de 2010, que modifica el art. 10 del DS 28699), debido a que la norma impugnada únicamente reglamenta el preexistente derecho de un procedimiento administrativo previsto en la Ley General del Trabajo para resolver los conflictos emergentes de la desvinculación laboral, respetando el principio de jerarquía normativa.

2. La inconstitucionalidad de las normas (art. 10.IV del DS 28699 y RM 868/2010) que disponen una única instancia para resolver administrativamente la reincorporación del trabajador, por afectar el derecho al debido proceso en sus elementos al acceso a una segunda instancia.

Extracto de jurisprudencia indicativa

FJ.III.2.1. “…el Estado Plurinacional de Bolivia instituye cuatro órganos, los cuales son: el Órgano Legislativo, Órgano Ejecutivo, Órgano Judicial y Órgano Electoral, que se encuentran impelidos a ejercer las competencias expresamente atribuidas a cada uno de ellos, bajo los subprincipios de: independencia, separación, coordinación y cooperación.

La distribución de la soberanía popular, en cuatro órganos del Estado Plurinacional, no alcanza a compartir todas las funciones y tareas con las que se compromete el texto constitucional, por ello ha instituido que otras funciones sean ejercidas de modo distinto y por otros entes; así, resalta la independencia de algunas instituciones, que aunque podrían estar consideradas al interior de alguno de los órganos estatales, el diseño constitucional las ha emancipado; claro ejemplo de ello es la función de control de constitucionalidad, encargado al Tribunal Constitucional Plurinacional, el cual ha sido independizado del Órgano Judicial, proclamándose su tácita autonomía en el art. 179.III de la CPE.

De igual manera, además de los órganos instituidos por la norma constituyente del Estado Plurinacional de Bolivia de 2009, ésta instrumenta otras funciones que no podrán ser ejercidas por ninguno de los cuatro órganos estatales, creando instituciones propias para que ejerzan cada una de esas funciones específicas, que son: la de Control, Defensa de la Sociedad y Defensa del Estado.

De lo expuesto, se tiene que el pueblo boliviano, titular de la soberanía (art. 7 de la CPE), la ha delegado y distribuido en los cuatro órganos del Estado; el Tribunal Constitucional Plurinacional y las tres funciones detalladas en el art. 12 constitucional; y que las mismas deben ser ejercitadas en sumisión a los subprincipios de independencia, separación, coordinación y cooperación.

De otro lado, la nueva ingeniería constitucional del Estado boliviano, ha estructurado también una distribución territorial de las funciones estatales, al reconocer entes territoriales autónomos, pues aunque no lo determine expresamente, el reconocimiento de competencias exclusivas a favor de las entidades territoriales autónomas, importa la distribución del poder y la soberanía popular también a favor de éstas, de modo que el principio de separación de funciones en Bolivia avanzó de la clásica división de poderes, a una distribución de las funciones y competencias en varios niveles y de varias formas.

Ahora bien, como ya ha sido explicado, la separación de funciones es un instrumento específicamente concebido como mecanismo para impedir una concentración de poder que genere su abuso o su ejercicio anómico e ilimitado; por ello, la división primaria es la concebida por las normas del art. 7 de la CPE, que declara la reserva de la soberanía por parte del pueblo para ejercerla de modo directo, por medio de las vías constitutivas de su voluntad primigenia, esto es la función constituyente (art. 411 de la CPE), y otras como el referendo, la iniciativa legislativa ciudadana, la revocatoria de mandato y la consulta previa; de las que derivan el texto constitucional y otros instrumentos jurídicos primarios, que también se constituyen en mecanismos restrictivos de los órganos constituidos.

En consonancia con la arquitectura constitucional armonizada precedentemente, los órganos del Estado Plurinacional de Bolivia, deben respetar los diseños constitucionales que garantizan el principio de separación de funciones, ya que ha sido concebido como un instrumento adecuado y necesario para evitar la concentración excesiva de autoridad, estableciendo el control mutuo en el ejercicio de los mismos. Por ello, la delimitación de funciones entre los órganos, y funciones de ejercicio delegado de la soberanía se lleva a cabo con el propósito de buscar mayor eficiencia en el logro de los fines que le son propios al Estado; así como, para que esas competencias así determinadas, en sus límites, se constituyan en controles automáticos de los distintos órganos entre sí, y, para, según la afirmación clásica, defender la libertad del individuo y de la persona humana”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0591/2012

Sucre, 20 de julio de 2012

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 00150-2012-01-AIC

Departamento: Oruro

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida por Luis Oswaldo Ortega Patiño, Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, a instancia de Cristian Erick Decormis Chávez y Edgar Luis Núñez Crespo, en representación de la Empresa Minera Inti Raymi S.A. (EMIRSA), demandando la inconstitucionalidad del parágrafo II del Artículo Único del Decreto Supremo (DS) 0495 de 1 de mayo de 2010, que incluye el parágrafo IV al art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y el parágrafo IX del art. 2 de la Resolución Ministerial (RM) 868/10 de 26 de octubre de 2010; por infringir las normas de los arts. 12.II, 115.II, 117.I, 232 y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado ante el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, el 12 de octubre de 2011, cursante de fs. 6 a 12 de obrados, dentro del proceso administrativo de revocatoria de la conminatoria de reincorporación 008/11 de 27 de septiembre de 2011, Cristian Erick Decormis Chávez y Edgar Luis Núñez Crespo, en representación de EMIRSA, solicitan se promueva la presente acción, argumentando los siguientes fundamentos jurídicos constitucionales:

I.1.1. Relación sintética de la acción

Los representantes de la empresa accionante, razonan que las normas del art. 10.IV del DS 28699, incorporadas por el DS 0495, al igual que las del art. 2.IX de la RM 868/10, son inconstitucionales, pues disponen que la conminatoria emitida por la jefatura laboral, emergente de solicitud efectuada por el trabajador para su reincorporación a la fuente laboral, es obligatoria, sin más posibilidades que la impugnación judicial, pero que esta última no suspende la ejecución de la reincorporación, lesionando así el debido proceso.

Continúan afirmando que, el principio de separación de funciones constitucionales, previsto por las normas del art. 12 de la CPE, prohíbe la delegación de las funciones propias de cada órgano, siendo por ello que los decretos supremos y resoluciones ministeriales, no pueden legislar de modo contrario a lo establecido por las leyes; de igual modo, el debido proceso proclamado por lo dispuesto en el art. 115.II de la Ley Fundamental, determina que las personas deben ser juzgadas conforme a los procedimientos preestablecidos por las leyes aplicables al caso; mientras que elprincipio de legalidad, impide la actuación administrativa, sin autorización legal; y que el art. 410.I, proclama los principios de supremacía constitucional y jerarquía normativa, estructurando en niveles jerárquicos las normas, de acuerdo al órgano emisor, objeto y sentido funcional, preceptuando así la aplicación preferente de unas sobre otras. Manifiestan que, por esos mandatos constitucionales, el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, no puede aplicar las normas impugnadas por sobre leyes y menos por sobre la Constitución Política del Estado. Señalan que, las normas del art. 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), determinan que el Ministerio del Trabajo, Empleo y Previsión Social, se somete a las normas de dicha Ley, las cuales en los arts. 51 y 56, prohíben actos administrativos en única instancia, instituyendo recursos de revocatoria y jerárquico, así como la posterior revisión judicial; normas legales que resultan contrariadas por las impugnadas. Exponen que, Marcelo Roberto Pérez Calle y Héctor Ojeda Garnica, iniciaron procedimiento administrativo exigiendo reincorporación a su fuente laboral en la empresa, no obstante habérseles explicado que la situación económica de la misma por baja en la producción y agotamiento de la veta, obligaba a la rescisión de sus contratos, razón por la cual se depositó sus liquidaciones en cuentas del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; tal procedimiento administrativo dio lugar a la conminatoria de reincorporación 008/11, contra la que accionó recurso de revocatoria, vía que será resuelta conforme a las normas impugnadas, por lo que las normas cuestionadas tienen relevancia para resolver la situación jurídica. I.1.2.Trámite procesal de la acción I.1.2.1. Alegaciones de la otra parte Luego de presentada la acción, mediante proveído de 13 de octubre de 2011 (fs. 25), el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, ordenó que la acción se notifique a Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle, quienes por memorial de 14 de octubre de 2011 (fs. 27), manifestaron que la acción tiene por único objetivo dilatar su reincorporación al trabajo que desempeñaron durante más de veinte años, ya que las normas denunciadas son plenamente constitucionales; por lo que piden se rechace el incidente por ser infundado. I.1.2.2. Resolución de la autoridad administrativa consultante Por Resolución de 14 de octubre de 2011 (fs. 2 a 5), el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, admitió y promovió la acción, y ordenó su remisión a este Tribunal Constitucional Plurinacional. I.2. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional Recibido el expediente el 17 de octubre de 2011, por nota de 9 de febrero de 2012, el Secretario General del Tribunal Constitucional Plurinacional, devolvió la acción por error en el destinatario (fs. 67); subsanando el defecto, el 24 del citado mes y año, la acción fue nuevamente recibida y por AC 0486/2012-CA de 27 de abril del indicado año (fs. 69 a 74), la Comisión de Admisión de este Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme la atribución conferida por el art. 4.I de la Ley 003 de 13 de febrero 2010, admitió el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, ahora acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo poner el mismo en conocimiento de Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia; así como de Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, como personas de los órganos que generaron las normas impugnadas, para la formulación de alegatos; comunicaciones que se cumplieron mediante.provisiones citatorias notificadas el 1 de junio y 31 de mayo, ambas de 2012, respectivamente, conforme informan las diligencias cursantes a fs. 98 y 101.

Norka Josefa Araujo Mamani y Mariana Caussin Coronado, en representación del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en el memorial de 14 de junio de 2012 (fs. 116 a 118 vta.), ratificado por escrito de 18 de ese mes y año (fs. 127 a 129 vta.), exponen los siguientes fundamentos: a) El objeto del parágrafo III del art. 10 del DS 28699, modificado por el parágrafo IV del Artículo Único del DS 0495, así como el art. 2.I.k de la RM 868/10, es proteger al trabajador; b) Las normas cuestionadas, conforme los accionantes lo reconocen, determinan que antes de cualquier vía judicial, la conminatoria emanada de la jefatura laboral deben impugnarse por vía de los procedimientos administrativos, previstos por el art. 65 de la LPA; por ello la presente impugnación constitucional es maliciosa; y, c) Las normas acusadas de inconstitucionales, al compartir las características de la ley, de generalidad, autoridad y obligatoriedad, conforme al AC 0479/2012-CA, son leyes materiales, y fueron emitidas en respeto de los principios previstos por el art. 48.I y II de la CPE; y protegen la estabilidad laboral consagrada por el art. 49.III de la Ley Fundamental. Culminan solicitando el rechazo de la acción.

Juan Marcelo Zurita Pabón, en representación con mandato del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, Juan Evo Morales Ayma, mediante escrito presentado el 26 de junio de 2012 (fs. 288 a 299), expuso los siguientes fundamento de hecho y derecho: 1) La Ley 027 de 6 de julio de 2010, que desarrolla la acción de inconstitucionalidad, aún no se encontraba vigente a momento de la interposición del presente recurso, por efecto de la vacatio legis resultante de las normas de la Disposición Transitoria Primera de la referida Ley, arts. 6 de la Ley 003, y 3 de la Ley 040 de 1 de septiembre de 2010; por lo que este recurso debe tramitarse conforme a las previsiones de los arts. 59 al 67 de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998, mismos que no disponen la notificación al órgano emisor de la norma cuestionada en su inconstitucionalidad, en el procedimiento del recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, existiendo por ello un error procesal en el AC 0486/2012-CA, pues una vez admitido el recurso, debe dictarse sentencia en el plazo de treinta días, sin otro requisito previo, y no aplicar una ilegal combinación de las Leyes 1836 y 027 de 6 de julio de 2010; por ello, el presente "recurso" debió ser resuelto por la Sala Liquidadora Transitoria y en el marco de la Ley 1836; 2) La ahora acción de inconstitucionalidad concreta, ha sido interpuesta con el único objeto de entorpecer el proceso de reincorporación laboral, iniciado por Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle, quienes alegando retiro forzoso solicitaron reincorporación laboral; por ello, luego de analizado el caso, la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, en cumplimiento del principio de estabilidad laboral, emitió la conminatoria de reincorporación 008/2011, amparado en las normas de los arts. 46, 48 y 49 de la CPE y 10 del DS 28699 modificado por el artículo Único del DS 0495, para que la citada Empresa Minera proceda a su reincorporación en tres días; lo que implica que el procedimiento administrativo concluyó; 3) Fue en ese procedimiento en el que se accionó el presente recurso incidental de inconstitucionalidad, existiendo ya resolución final, por lo que no cumple con lo exigido por las normas del art. 59 de la LTC, pues una de las condiciones que impuso, es que la decisión final dependa de la norma cuestionada en su inconstitucionalidad; y, en el caso, el procedimiento administrativo tiene por único objeto la emisión de la conminatoria, lo que ya fue cumplido; de haberse pretendido el control de constitucionalidad de las normas impugnadas, debió haberse presentado el recurso antes de la emisión de la conminatoria de reincorporación; en consecuencia, no existe la condición establecida para la procedencia del control de constitucionalidad requerido en este caso, debido a que la decisión ya no depende de las normas cuestionadas; 4) El DS 28699 ha sido emitido para materializar los principios de protección y estabilidad laboral, corrompido por normas tales como el DS 21060, teniendo como base las normas de los arts. 156 y 157 de la Constitución Política del Estado abrogada (CPEabrg.) para garantizar la continuidad del contrato de trabajo, y dejar sin efecto normas que sí eran contrarias a la Constitución Política del Estado y a la Ley General del Trabajo, siendo su objetoreglamentar los derechos laborales; por ello, no existe contradicción normativa alguna, máxime cuando las normas del art. 46 de la CPE, consagran constitucionalmente esos principios; y, 5) No obstante la expresa reglamentación protectora de los principios constitucionales referidos, aún existía una realidad social que se resistía a cumplir el mandato constitucional de estabilidad laboral, siendo por ello, que se dictó el DS 0495, complementando la regulación con un procedimiento administrativo que constatando el despido injustificado, expide la conminatoria de reincorporación, no siendo ello una resolución potestativa, sino una materialización directa del derecho a la estabilidad laboral, existiendo la posibilidad de su revisión en sede judicial, si es que el empleador considera pertinente; siendo por ello que no lesiona el debido proceso, ya que más bien es un procedimiento específico en defensa de la estabilidad laboral. Concluye solicitando la constitucionalidad de las normas demandadas.

II. CONCLUSIONES

II.1. El 29 de agosto de 2011, ante la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle, presentaron denuncia de despido injustificado de EMIRSA, solicitando su reincorporación (fs. 31).

II.2. Por medio de memorial presentado el 1 de septiembre de 2011 ante el Jefe Departamental de Trabajo de Oruro, EMIRSA a través de sus representantes, informó que, por cese de actividad minera en su área de trabajo, se procedió a la liquidación de beneficios a Marcelo Roberto Pérez Calle (fs. 47).

II.3. El 6 de septiembre de 2011, el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, conminó a que los representantes de EMIRSA se hagan presentes a la audiencia de conciliación programada para el 13 de igual mes y año (fs. 51).

II.4. El 15 de septiembre de 2011, el Inspector de la Jefatura Departamental de Trabajo de Oruro, emitió el Informe BBDV-JDTOR 024/2011 de 15 de septiembre, sugiriendo emitir conminatoria de reincorporación a favor de Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle (fs. 52 a 53).

II.5. El Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Oruro, el 27 de septiembre de 2011, por medio de la Conminatoria 008/2011 de 27 de septiembre, conminó a EMIRSA a la inmediata reincorporación de Héctor Ojeda Garnica y Marcelo Roberto Pérez Calle, en aplicación de las normas de los Decretos Supremos (DDSS) 0495 de 1 de mayo de 2010 y 28699 de 1 de mayo de 2006 (fs. 56).

II.6. Por medio de memorial presentado el 5 de octubre de 2012, los representantes de EMIRSA, interpusieron recurso de revocatoria de la Conminatoria 008/2011 (fs. 245 a 249).

II.7. El 6 de octubre de 2011, el Jefe Departamental de Trabajo, Empleo y Previsión Social de Oruro, emitió decreto rechazando la solicitud de revocatoria, aplicando el páragrafo IV del DS 0495 y páragrafo IX de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010 (fs. 249 vta.).

II.8. a) El páragrafo segundo del artículo Único del DS 0495, dispone:

“Se incluyen los Parágrafos IV y V en el Artículo 10 del Decreto Supremo Nº 28699, de 1 de mayo de 2006, con los siguientes textos:

‘IV. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y únicamente podrá ser impugnada en la vía judicial, cuya interposición no implica la suspensión de su ejecución’”.

b) El art. 2.K de la RM 868/10, dispone:"IX. La conminatoria es obligatoria en su cumplimiento a partir de su notificación y no admite recurso ulterior alguno, pudiendo únicamente ser impugnada en la vía judicial cuya interposición no implica la suspensión de la reincorporación".

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

En la presente acción se cuestiona la constitucionalidad del párrafo II del artículo Único del DS 0495 de 1 de mayo de 2010, en su primera parte, la inclusión del párrafo IV al art. 10 del DS 28699 de 1 de mayo de 2006 y el párrafo IX del art. 2 de la RM 868/10 de 26 de octubre de 2010, por infringir las normas de los arts. 12.III, 115.II, 117.I, 232 y 410 de la CPE, pues su mandato instituye una obligación para el empleador sin un debido proceso; aplicando con preferencia normas reglamentarias a las legales contenidas en la Ley de Procedimiento Administrativo. En consecuencia, corresponde a este Tribunal pronunciarse respecto a la impugnación referida.

III.1. Para la resolución del caso y antes de ingresar al análisis de los argumentos de fondo vertidos por los accionantes, se hace necesario resolver lo observado por el representante del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, quien, ante la notificación con el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad que origina esta Sentencia, cuestionó la aplicación de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, pues según su interpretación de las normas que regulan la actividad de esta jurisdicción, la confluencia de lo dispuesto por las Leyes del Tribunal Constitucional Plurinacional; 003 de 13 de febrero de 2010; 040 de 1 de septiembre de 2010 y, 212 de 23 de diciembre de 2010, configuraron un esquema normativo que obliga a que el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad planteado, sea resuelto conforme a la Ley del Tribunal Constitucional.

Ante esa necesidad y para develar el contexto normativo en el que éste Tribunal Constitucional Plurinacional ejerce su función de control, es pertinente precisar que la acción de inconstitucionalidad consagrada como uno de los mecanismos de defensa instrumentados a favor de las personas, por la norma del art. 132 de la CPE, encuentra su desarrollo normativo en la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, vigente desde el 3 de enero de 2012, conforme a las normas del art. 2 de la Ley 212.

De otro lado, las normas del art. 1 de la Ley 003, señalan que el objeto de esa ley era: “...disponer el periodo de transición para la implementación del Órgano Judicial, del Tribunal Constitucional Plurinacional...”; de lo que se colige que instituyen un periodo de transición del Tribunal Constitucional vigente por la Ley 1836 de 1 de abril de 1998 al nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional; por ello, luego los preceptos del art. 4.I de la misma Ley 003, dispusieron: “Las competencias y funciones transitorias del Tribunal Constitucional se circunscribirán únicamente a la revisión y liquidación de los recursos constitucionales presentados hasta el 6 de febrero de 2009”; norma que luego fue modificada por el art. 3 de la Ley 040, ampliando las facultades del Tribunal Constitucional Transitorio, a la revisión de las acciones tutelares presentadas en forma posterior al 6 de febrero de 2009, al determinar lo siguiente:

“Las Magistradas y Magistrados del Tribunal Constitucional una vez concluida la liquidación de causas presentadas hasta el 6 de febrero de 2009, conforme se dispone en el Artículo 4 páragrafo I. de la Ley Nº 003, <http://www.derechoteca.com/gaceta/bolivia/ley-003-del-13-febrero-2010.htm>entre tanto no sean electas y posesionadas las nuevas autoridades del Tribunal Constitucional Plurinacional, resolverán las acciones de defensa de derechos fundamentales: acción de libertad, acción de amparo constitucional, acción de protección de privacidad, acción de cumplimiento, acción popular; presentados a partir del 7 de febrero del año 2009, en estricta sujeción a la Constitución Política del Estado vigente. Las demás acciones y recursos corresponderán ser resueltos por las autoridades electas por voto popular”.En la misma línea, el art. 20.I de la Ley 212, determina lo siguiente:

“La Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, constituirá una Sala Liquidadora Transitoria, conformada por cinco Magistrados Suplentes, elegidos de acuerdo al Artículo 24 de la Ley Nº 027 del Tribunal Constitucional Plurinacional, quienes serán responsables de la liquidación de hasta la última acción tutelar ingresada al 31 de diciembre de 2011, en el marco de la Ley N° 1836, cuyo plazo no deberá exceder de veinticuatro meses”.

De las normas reseñadas, se concluye que el legislador ha regulado el periodo de transición de la jurisdicción constitucional hacia el Tribunal Constitucional Plurinacional, estableciendo de forma específica que la función de control normativo de la jurisdicción constitucional, sólo podría realizarse a partir de la instalación del nuevo Tribunal Constitucional Plurinacional, y por esta nueva entidad, pues despojó de forma expresa al Tribunal constitucional de Transición de esa facultad, restringiendo la función de la jurisdicción constitucional transitoria a la de revisión de las acciones tutelares.

No obstante la expresa limitación legal, misma que a su vez se circunscribe a la exclusión de la tramitación de las acciones de inconstitucionalidad, más no a la presentación de los recursos de inconstitucionalidad, ya que la Ley del Tribunal Constitucional no fue abrogada ni derogada de forma inmediata, estatuyendo una ultraactividad de esa norma que se mantiene para la acciones tutelares; por ello, también se mantuvo la potestad de accionar recursos de control de constitucionalidad conforme a dicha Ley, los cuales una vez efectivizados fueron recibidos por las autoridades transitorias y luego entregados al nuevo órgano de control de constitucionalidad para su resolución.

La acumulación de acciones de inconstitucionalidad como la que motiva la presente Sentencia, presentadas en la gestión 2011 o antes, es lo que ocasiona el problema suscitado por el representante del Órgano Ejecutivo, ya que aunque fueron formuladas durante la vigencia de la Ley 1836, el actual Tribunal Constitucional Plurinacional no ha recibido permiso legal para aplicar ultraactivamente esta norma, que mantiene su vigencia sólo para acciones tutelares, tal como dispone el art. 20.I de la Ley 212.

Acusada esta desatención, es preciso prever las normas legales bajo cuyo régimen se tramita esta acción; a ese efecto, de un lado, primero se debe establecer que, el parámetro de constitucionalidad, es decir, las normas supralegales a las que obligatoriamente o coactivamente se deben someter todas las normas legales, sujetas o no a una acción de inconstitucionalidad, son las de la actual Ley Fundamental y el bloque de constitucionalidad, conforme lo dispone el art. 410 de la CPE; por ello, cuando alguna norma legal es demandada de inconstitucionalidad, debe verificarse su compatibilidad con ese sistema constitucional, aún cuando la norma legal hubiera sido emitida antes de la vigencia de la Constitución Política del Estado de 2009, caso en el cual existirá una inconstitucionalidad sobreviniente.

Ahora bien, respecto al procedimiento que se debe seguir para resolver una acción de inconstitucionalidad, es evidente que la Constitución Política del Estado no estipula nada al respecto, remitiendo esa responsabilidad al desarrollo legislativo de las atribuciones del Tribunal Constitucional mediante ley (arts. 197.III y 202 de la CPE); por ello es que la Ley 027, así como el Código Procesal Constitucional, establecen las normas de procedimiento que se deben aplicar para satisfacer la cuestión de constitucionalidad.

No obstante, y pese a la regulación legal del procedimiento a seguir para resolver una acción de inconstitucionalidad, estas normas no disponen más preceptos de transición que los ya descritos,que se sintetizan en el art. 20.I de la Ley 212, por medio de la cual se concede ultractividad a la Ley 1836, para resolver las acciones tutelares presentadas ante jueces o tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011; y el art. 3 de la Ley 040, que dispone que todas las demás acciones de competencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, serán atendidas por las autoridades electas.

En ese orden de ideas, todo recurso de inconstitucionalidad atendido por este Órgano, debe tramitarse respetando las disposiciones de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y el Código Procesal Constitucional, pues conforme a las normas de transición de la jurisdicción constitucional, las acciones de inconstitucionalidad y todas las acciones no tutelares, fueron presentadas para ser resueltas por el Tribunal Constitucional Plurinacional, conforme a las reglas que regulan la actividad de este nuevo Órgano, lo que ya era de conocimiento general; no obstante, durante el periodo extendido de transición, del 2010 a 2011, en el que se mantuvo la vigencia de la Ley del Tribunal Constitucional, las personas y representantes de la población, interesadas en accionar los mecanismos de control de constitucionalidad, lo hicieron confiados en la vigencia de la referida Ley, pues no había norma que se los impidiera; por ello, se debe aplicar el principio de seguridad jurídica consagrado por las normas del art. 178 de la CPE, que implica una razonable “…certidumbre y certeza a todas las personas de que todos los actos y resoluciones serán realizados y dictados conforme disponen las normas jurídicas aplicables a cada caso, sin que las autoridades puedan actuar a su libre arbitrio ignorando la Constitución y las Leyes…” (SC 0649/2002-R de 7 de junio), siendo necesario para ello, efectuar el análisis de las acciones de inconstitucionalidad formuladas durante las gestiones 2010 y 2011, conforme a la Ley del Tribunal Constitucional, sólo en cuanto al cumplimiento de requisitos y su admisibilidad, toda vez que la certidumbre en los actos de los Órganos y autoridades públicas, que deben tener las personas, implica no someter sus acciones a un análisis con normas diferentes a aquellas que les eran exigibles.

En conclusión, en aplicación del principio de seguridad jurídica, el análisis de los requisitos de admisión de las acciones de inconstitucionalidad presentadas hasta el 31 de diciembre de 2011, se efectuará conforme a los requisitos exigidos por la Ley del Tribunal Constitucional, tarea que ha sido cumplida de ese modo por la Comisión de Admisión; luego, en todo el procedimiento posterior, se aplicará la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional y el Código Procesal Constitucional, pues aplicar nuevas normas procesales hacia adelante y en procesos en trámite, no implica afectar la seguridad jurídica, porque no involucra dar aplicación retroactiva a las normas procesales; así, lo ha definido esta jurisdicción constitucional en la SC 0069/2006 de 8 de agosto.

Conforme a todo lo expuesto, la solicitud del representante del Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional, de nulidad del AC 0486/2012-CA de 27 de abril, no es atendible, porque lo actuado por la Comisión de Admisión, al admitir el recurso y ordenar la notificación de dicho Órgano como emisor de la norma cuestionada, todo en el marco de la Ley 1836 y posterior remisión al Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, para su resolución, es conforme a las normas legales analizadas precedentemente.

III.2. Ahora, una vez aclaradas las dudas del Órgano Ejecutivo, corresponde ingresar al análisis de los argumentos de los accionantes de inconstitucionalidad; a ese efecto, se cuestionan las normas acusadas de inconstitucionales, por infringir los arts. 12.III, 115.II, 117.I, 232 y 410 de la CPE por lo que primero se deberán analizar éstas.

III.2.1. El art. 12 de la CPE, consagra el principio de separación de funciones, que ha venido a reemplazar a la clásica teoría de la división de poderes. El principio de división de funciones o división de poderes ha sido establecido como parte de nuestro sistema constitucional desde la primera Constitución Política del Estado, habiendo merecido un detallado estudio por la jurisdicción constitucional; así, sobre la base de lo dispuesto por el art. 2 de la CPEabrg., la SC 0019/2005 de 7 de marzo, ha señalado lo siguiente: “… el principio de la separación de funciones, conocido también en la doctrina clásica del DerechoConstitucional como el principio de la "división de poderes", implica la distribución de competencias y potestades entre diversos órganos estatales para el ejercicio del poder, de manera que esa distribución se constituya en una limitación para cada órgano de poder, el que sólo podrá ejercer las potestades que forman parte de su competencia. Cabe señalar que, con relación este principio, este Tribunal, mediante su SC 0009/2004, de 28 de enero, ha señalado lo siguiente: "En el marco del principio fundamental referido, que está consagrado en la norma prevista por el art. 2 de la Constitución, el Constituyente ha efectuado la distribución de funciones y competencias; así la potestad legislativa, de control y fiscalización la tiene el Poder Legislativo; la función ejecutiva, administrativa y reglamentaria la ejerce el Poder Ejecutivo y el ejercicio de la potestad jurisdiccional la tiene el Poder Judicial. (...) Conforme enseña la doctrina del Derecho Constitucional, la concepción dogmática de la "división de poderes", ha sido superada en el constitucionalismo contemporáneo con la adopción del concepto de la separación de funciones que se sustenta en los siguientes principios: 1) la independencia de los órganos de poder del Estado; 2) la coordinación e interrelación de funciones entre los órganos; y 3) el equilibrio entre los órganos que se establece a partir frenos y contrapesos; ello implica que los diversos órganos de poder del Estado no desarrollan única y exclusivamente su función esencial, también participan en el desempeño de las funciones y labores de los otros órganos, en el marco de las atribuciones y competencias conferidas por el Constituyente, así el Legislativo participa en las labores del Ejecutivo aprobando el presupuesto general de la nación, o ratificando los tratados internacionales, entre otros; de su parte el Ejecutivo participa en las labores del Legislativo a través de los mecanismos previstos en la Constitución, tales como la iniciativa legislativa, la promulgación de la Ley, entre otras actividades" (las negrillas son nuestras).

Ampliando los conceptos precedentes, la SC 0075/2006 de 5 de septiembre, expuso lo que a continuación se transcribe:

"…como resalta la jurisprudencia constitucional en la SC 0009/2004, lo que el art. 2 de la CPE regula por medio de la separación de funciones, es el ejercicio del poder. Existen mecanismos para moderar y limitar el poder político del gobierno y de los detentadores del poder, tomando como base la propia separación de funciones, pues los diferentes órganos del Estado se encuentran limitados y controlados mediante los frenos y contrapesos, y por la obligada coordinación entre ellos para expresar la voluntad estatal; también se reconoce como un componente esencial del control el ejercicio por el pueblo o soberano…".

Finalmente, en este extracto de lo proyectado por la jurisdicción constitucional con referencia al principio de separación de funciones, la SC 0129/2004-R, de 10 de noviembre, estableció que:

"Ahora bien, el principio aludido (separación de funciones) se halla configurado en nuestra Constitución en los arts. 2, 30, 69, 115.I y 116.VI. Del contenido de los preceptos constitucionales referidos, se extrae que el principio no implica una tajante división de la estructura básica del ejercicio del poder político en compartimentos estancos, sino en una separación de funciones que evite la concentración del poder en una misma persona u órgano -que genera su uso abusivo y arbitrario-, garantizando con ello, la libertad, la dignidad y la seguridad de los ciudadanos; pues sólo así es posible dotar de funcionalidad y eficacia a la actividad estatal para el cumplimiento de sus fines. Ello explica por qué la potestad legislativa, por ejemplo, está sometida al control de constitucionalidad; la potestad reglamentaria, administrativa y ejecutiva, al control jurisdiccional contra posibles infracciones legales, a través de los procedimientos contencioso administrativos; la potestad jurisdiccional, además de estar regulada por las leyes sancionadas por el poder legislativo, está controlada internamente por los recursos existentes en el ordenamiento y, en última instancia, como parte del dicho control se establece la existencia de un juicio político, llevado a cabo por el Congreso, que podrá afrontar la jerarquía del poder judicial por su actuación en la administración de justicia".

Las proposiciones reseñadas son válidas para la comprensión del principio de separación de funciones dispuesto por la Constitución Política del Estado vigente, ya que el nuevo Estado Plurinacional de Bolivia ha recepcionado el principio de separación de funciones, proclamándolo enel art. 12 constitucional; siendo, como ya ha sido manifestado, una de las bases del Estado boliviano desde su fundación.

Reconociendo la utilidad de los contenidos del principio de separación de funciones desarrollado por la doctrina constitucional boliviana, es necesario precisar que las nuevas normas constitucionales previstas por la Ley Fundamental, confirman la progresión del principio, de una perspectiva clásica de poderes divididos, a la moderna y funcional separación de funciones; así, las normas del art. 12 de la CPE disponen:

"Artículo 12.

I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.

II. Son funciones estatales la de Control, la de Defensa de la Sociedad y la de Defensa del Estado.

III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí"