0591/2026-S2

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0591/2026-S2 Sucre, 9 de abril de 2026

SALA SEGUNDA Magistrado Relator: Boris Wilson Arias López Acción de amparo constitucional

Expediente: 57539-2023-116-AAC Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución 060/2023 de 24 de julio, cursante de fs. 748 a 756 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Luis Alberto Arratia Jiménez en representación legal de Wilfredo Jhonny Quiroga Olmos contra Elva Terceros Cuellar y Ángela Sánchez Panozo, entonces Magistradas de la Sala Primera y Segunda, respectivamente, del Tribunal Agroambiental.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 22 de junio de 2023, cursante de fs. 36 a 43 vta., el accionante por intermedio de su representante legal manifestó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Dentro de la demanda contenciosa administrativa interpuesta por el Servicio Nacional de Áreas Protegidas (SERNAP) contra el Director Nacional a.i. del Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), se impugnó la Resolución Administrativa RA-SS 656/2018 de 13 de junio, emitida dentro del proceso de Saneamiento Simple de Oficio (SAN-SIM) respecto del polígono 220, por la cual se adjudicó a su persona el predio denominado "Quiroga", con una superficie de 2,0097 ha, clasificado como pequeña propiedad. La entidad demandante sostuvo, principalmente, que dentro del proceso de saneamiento no se le notificó oportunamente con la resolución de inicio ni con la fase de relevamiento de información en campo, pese a que el predio se encontraba dentro del Parque Nacional Tunari, y que recién tomó conocimiento en una etapa posterior, cuando ya no podía ejercer de manera oportuna sus derechos de observación y defensa. Asimismo, alegó que el predio se hallaba en zona de protección estricta y de aprovechamiento de recursos naturales; por lo que, no correspondía la adjudicación de tierras a particulares para fines distintos a los previstos por la normativa ambiental.

En la contestación a dicha demanda, el Director Nacional a.i. del INRA solicitó se declare improbada la pretensión y se mantenga firme la Resolución Administrativa RA-SS 656/2018, sosteniendo que no se vulneraron los arts. 70, 71 y 294 del Decreto Supremo (DS) 29215 -Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, de 2 de agosto de 2007-, y que, por el contrario, se había garantizado la participación del SERNAP en el proceso de saneamiento. Afirmó que esa entidad tomó conocimiento del trámite, participó en él y fue notificada con actuaciones relevantes, extremo que, según indicó, se evidenciaba en el Informe Técnico-Legal DGST-JRV-INF-SAN 1023/2018 de 7 de mayo y en diversa documentación cursante en la carpeta de saneamiento.

Posteriormente, la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, mediante Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 72/2022 de 6 de diciembre, declaró probada la demanda contencioso administrativa, anuló la Resolución Administrativa RA-SS 656/2018 y dispuso la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo, esto es, hasta el "...Acta de Inicio del Relevamiento de Información en Campo..." (sic), inclusive, únicamente respecto del predio "Quiroga". La razón central de esa decisión radicó en que el INRA habría incumplido la Disposición Final Vigésima Tercera del DS 29215, al no haber notificado al SERNAP con la resolución de inicio de procedimiento en la etapa de relevamiento de información en campo. Como consecuencia de ello, se dispuso que el INRA reencauce el proceso de saneamiento, lo que le impidió obtener el título ejecutorial sobre su pequeña propiedad agraria.

En su criterio, esa decisión judicial adolece de una motivación suficiente e incurre en incongruencia omisiva, además de vulnerar los principios de legalidad, verdad material y seguridad jurídica como componentes del debido proceso, pues las autoridades demandadas se limitaron a describir y relacionar hechos, evitando pronunciarse sobre una cuestión crucial, referida a que el SERNAP tomó conocimiento real y efectivo del proceso de saneamiento en la etapa de campo, a pesar de que la Disposición Final Vigésima Tercera del DS 29215 no establece la obligatoriedad de que el INRA notifique al SERNAP a objeto de que participe durante la sustanciación de un proceso de saneamiento de predios sobrepuestos a áreas protegidas, pues solamente refiere que debe existir coordinación a efectos de adoptar estrategias de intervención y no poner en riesgo las condiciones de protección, considerando sus categorías, zonificaciones y planes de manejo; debiendo considerar además que el INRA sí dispuso en la Resolución de Inicio de Procedimiento RIP 057/2010 de 10 de noviembre, la notificación al SERNAP con el inicio de los trabajos de relevamiento de información en campo, diligencia que se habría cumplido.

Por otra parte, en la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 72/2022 no se explicó de forma concreta, clara y precisa que el hecho de no haber puesto a conocimiento del SERNAP la ejecución del proceso de saneamiento antes del inicio de los trabajos de campo, le causó un perjuicio al SERNAP, así tampoco se acreditó los medios de defensa de los que se hubiera visto privado de oponer o que no hubiera podido ejercitar con la amplitud debida, careciendo de sustento jurídico y trascendencia la pretensión de nulidad de la demanda contenciosa administrativa, pues la nulidad debe tener un fin práctico y no meramente teórico, considerando que la jurisprudencia constitucional estableció presupuestos o condiciones específicas para la procedencia de la nulidad de actos procesales, reservada generalmente para situaciones de indefensión absoluta.

Sin embargo, el proceso de saneamiento del predio denominado "Quiroga", por estar sobrepuesto al Parque Nacional Tunari, se realizó en coordinación con el SERNAP, entidad pública que ejerció su derecho a la defensa activamente al tomar conocimiento de su inicio y ejecución, en la etapa de campo antes de la elaboración del informe de conclusiones, cumpliendo con la Disposición Final Vigésima Tercera del DS 29215, intercambiando información técnico jurídica concerniente a la posesión y cumplimiento de la función social y otros límites legales al uso y aprovechamiento con relación a la sostenibilidad de recursos naturales, como se advierte a partir de: a) La Carta Cite: DDCB 51/2017 de 13 de febrero, por el cual el Director Departamental del INRA Cochabamba, con el propósito de dar continuidad al proceso de saneamiento, solicitó al Director del Parque Nacional Tunari que remita información sobre procesos judiciales, planes de manejo, coberturas de franjas de seguridad, ríos, quebradas, lagunas y otros; b) La Carta Cite: PNT-DIR 126/2017 de 3 de abril, por la cual el SERNAP remitió el Informe Técnico Jurídico PNT-DIR 081/2017 de igual data, a la mencionada repartición del INRA, respecto al proceso de saneamiento que se realiza en los polígonos 1 y 2, pidiendo la aplicación de medidas administrativas para áreas protegidas; c) La Carta Cite: PNT/DIR 226/2017 de 19 de diciembre, por el cual el Director del Parque Nacional Tunari, solicitó a la referida repartición del INRA informe y reunión de coordinación respecto al proceso de saneamiento "Taquiña", estableciendo conclusiones y recomendaciones a ser consideradas en el proceso de saneamiento mediante el Informe Técnico INF.TEC TCC 221/2017 de 19 de julio; d) La Carta Cite: DDCB-E 013/2018 de 19 de enero, el Director Departamental del INRA Cochabamba hizo conocer al Director del Parque Nacional Tunari la socialización de resultados del predio denominado "Comunidad Campesina Chillimarca y otros"; e) La nota de 15 de enero de 2018, por la cual el Director del Parque Nacional Tunari solicitó al Director Departamental del INRA Cochabamba, fotocopia del informe de conclusiones del proceso de saneamiento "Chillimarca y otros"; f) El informe de cierre que fue notificado al Director del Parque Nacional Tunari; g) La Nota CITE: PNT/DIR 035/2018 de 2 de febrero, mediante la cual el SERNAP solicitó al Director Departamental del INRA Cochabamba, información digital del saneamiento del polígono 220, "Comunidad Campesina Chillimarca y otros", e informe circunstanciado del mismo; solicitud que fue atendida por el INRA al haber entregado información el 8 de febrero de 2018; y, h) El memorial de 14 de ese mes y año, presentado por el SERNAP en el proceso de saneamiento, formulando la nulidad del informe de conclusiones de 10 de enero del mismo año, argumentando que no fue notificado con las pericias de campo; siendo respondido por el INRA mediante el Informe Técnico-Legal DGST-JRV-INF-SAN 1023/2018, verificándose un pronunciamiento al respecto.

También es necesario hacer notar que las Magistradas demandadas hicieron referencia como precedente a la Sentencia Nacional Agroambiental S2a 24/2014 de 23 de junio, la cual no es aplicable dado que tiene como supuesto fáctico que el INRA no garantizó la participación del SERNAP en el proceso de saneamiento, lo cual difiere en la presenta causa conforme a lo explicado.

Por otra parte, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 72/2022 no se pronuncia sobre lo manifestado por el INRA en su contestación a la demanda contenciosa administrativo, sobre que efectivamente se notificó al SERNAP con el inicio del relevamiento de la información de campo y el proceso de saneamiento, como se evidencia por el Informe Técnico-Legal DGST-JRV-INF-SAN 1023/2018.

Finalmente, las autoridades demandadas igualmente vulneraron su derecho al debido proceso en su elemento de "...aplicación objetiva del ordenamiento jurídico..." (sic), porque no expresaron con claridad y precisión, las leyes infringidas, violadas, aplicadas indebidamente o erróneamente interpretadas, especificando en que consiste la infracción, la violación, falsedad o error, para declarar la nulidad de la Resolución Administrativa RA-SS 656/2018, pues la Disposición Final Vigésima Tercera del DS 29215 no versa sobre la obligatoriedad de notificación alguna por parte del INRA al SERNAP con algún acto administrativo, pues esta entidad pública no está legitimada como beneficiaria del proceso de saneamiento, sino que solamente se establece que deben existir mecanismos de coordinación entre ambas entidades públicas.

I.1.2. Derecho y principios supuestamente vulnerados

Denunció la lesión de su derecho al debido proceso en sus elementos de motivación y fundamentación, "...aplicación objetiva del ordenamiento jurídico..." (sic) y a los principios de legalidad, verdad material y seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 115.II, 117 y 120 de la Constitución Política del Estado (CPE) y 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).

I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela, disponiendo que se deje sin efecto la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 72/2022.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 24 de julio de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 742 a 747, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante ratificó in extenso los argumentos expuestos en su memorial de acción de amparo constitucional, y ampliando en audiencia refirió que: 1) Durante el proceso de saneamiento cumplió con los presupuestos para acreditar que sus predios cumplen una función social, ya que estuvo en posesión realizando trabajos agropecuarios; 2) El art. 294 del DS 29215 no prevé la notificación al SERNAP con el inicio del proceso de saneamiento, no existiendo un mandato imperativo legal para que opere tal diligencia; y, 3) Se conculcó el principio de especificidad, con relación al principio de legalidad, para declarar la nulidad procesal, pues no existe mandato específico de notificación por parte del INRA al SERNAP.

I.2.2. Informe de la parte demandada

Ángela Sánchez Panozo, entonces Magistrada de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, a través de su representante, por informe escrito cursante de fs. 139 a 143 vta., así como en audiencia, manifestó que: i) La pretensión del accionante no es procedente, ya que la justicia constitucional no es una instancia más por la cual se pueda revisar una decisión judicial adversa; ii) La Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 72/2022 se enmarcó en la falta de notificación al SERNAP con la Resolución de Inicio de Procedimiento RIP 057/2010 y en la sobre posición de los predios "Quiroga" y "Chillimarca" a la zona de protección estricta y de aprovechamiento de recursos naturales, conforme a los planteamientos de la demanda contenciosa administrativa; iii) Se desarrollaron fundamentos sobre la naturaleza es este tipo de proceso y sobre la participación del SERNAP en los procesos de saneamiento, así como jurisprudencia constitucional y agroambiental relacionada a la problemática, permitiendo establecer con precisión la participación de dicha entidad pública y otras competentes relacionadas, estando obligadas a denunciar el incumplimiento de la función social o de la función económica social y coadyuvar a la sustanciación de los procesos agrarios hasta su conclusión; iv) Se hizo cita a de los parágrafos I y IV de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, sobre la participación del SERNAP en coordinación con el INRA en procesos de saneamiento que involucren áreas protegidas, además se hizo una relación de todos los documentos por los cuales hubiera habido una interacción del SERNAP en el proceso de saneamiento de la presente causa, de cuya compulsa se concluyó que, pese a lo dispuesto en la parte resolutiva cuarta de la Resolución de Inicio de Procedimiento RIP 057/2010, hasta el relevamiento de información de campo que fue ejecutado desde el 28 de noviembre de 2016, hasta el 2 de diciembre del mismo año, el INRA no notificó al representante del SERNAP para que participa en dicho proceso, pese a que el mismo fue suspendido, anulado y ampliado; v) Respecto a lo argumentado por el accionante, en el sentido de que -a su criterio- el SERNAP habría tomado conocimiento del proceso de saneamiento, como advierte del Informe Técnico-Legal DGST-JRV-INF-SAN 1023/2018; empero, se tiene que no es valedero y se aparta de la verdad, debido a que este documento fue emitido después de haber sido ejecutado el relevamiento de la información de campo; y, vi) No se explicó de qué manera la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 72/2022 lesionó los derechos fundamentales acusados por el impetrante de tutela, siendo que los hechos reclamados no tienen relevancia constitucional, ya que no le provocan indefensión material ni son determinantes en la decisión final adoptada, careciendo de sentido jurídico el conceder la tutela.

Elva Terceros Cuellar, entonces Magistrada de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, no presentó informe pese a su legal notificación cursante a fs. 68.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Eulogio Núñez Aramayo, Director Nacional a.i. del INRA, por intermedio de sus representantes, a través de memorial cursante de fs. 155 a 160 y en audiencia de garantías, señaló que: a) De los antecedentes del proceso de saneamiento, se tiene la participación activa del SERNAP durante su desarrollo, no habiéndose vulnerado su derecho a la defensa, debiendo primar la verdad material; b) Cualquier acto procesal irregular o que cause agravio a las partes en sus derechos debe ser reclamado oportunamente, caso contrario queda convalidado, lo cual tiene relación con el principio de preclusión, dado que el SERNAP tenía la oportunidad de reclamar en su momento la falta de notificación con la Resolución de Inicio de Procedimiento RIP 057/2010, siendo que al contrario se evidencia la participación del Director del Parque Nacional Tunari; c) La ejecución del proceso de saneamiento fue de carácter público, disponiéndose que la referida Resolución sea puesta en conocimiento del mencionado Director, siendo la notificación practicada vía edicto agrario, evidenciándose que el INRA actuó conforme a los arts. 70, 71 y 294 del DS 29215, y cumpliéndose con la finalidad de garantizar la participación de los beneficiarios y del control social, siendo todo esto plasmado en el Informe Técnico-Legal DGST-JRV-INF-SAN 1023/2018 y en el voto disidente a la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 72/2022; d) Las Magistradas demandadas no explicaron de manera clara el daño causado y el menoscabo a los intereses y derechos por la falta de notificación denunciada; y, e) Si se analizó la situación legal de los predios para posteriormente realizar la compulsa con las normas referentes a áreas protegidas, concluyendo que los beneficiarios, entre los que se encuentra el impetrante de tutela, tienen calidad de poseedores de una pequeña propiedad, lo cual es anterior a la existencia del Parque Nacional Tunari como área de protección, debiendo cumplir con las normas de uso y conservación de la misma, sin que las autoridades demandadas hayan expresado cual es la norma infringida o erróneamente interpretada, correspondiendo se conceda la tutela solicitada.

Teodoro Mamani Ibarra, Director Ejecutivo del SERNAP, a través de sus representantes, por memorial cursante de fs. 167 a 171 vta., así como en audiencia, refirió que: 1) La demanda contenciosa administrativa fue interpuesta expresando como agravios la falta de notificación de la entidad pública que representa con los actuados del proceso de saneamiento, probando indefensión al no tener la posibilidad de una intervención activa, además de que los predios se sobreponen a la zona de protección estricta casi en su totalidad, no teniendo sentido otorgar derecho de propiedad a un sector que solo puede tener uso de preservación, como consta en el Informe Técnico INF/DMA 213/2019 de 26 de febrero; 2) No se cumplió con la Disposición Final Vigésima Tercera del DS 29215, en lo que respecta a la notificación desde el inicio de la etapa preparatoria, siendo que lo argumentado por el accionante es distractivo, ya que al tratarse del saneamiento de áreas protegidas, la entidad pública que representa no simplemente tiene que coordinar, sino que debe intervenir de manera activa, de tal manera que se encuentra facultada a interponer recursos, representaciones y otros, en defensa de las áreas protegidas, no existiendo dentro del proceso de saneamiento evidencia que demuestra que se haya practicado la diligencia extrañada hasta antes del informe de conclusiones de 10 de enero de 2018, lo que conllevo exigir la nulidad de obrados conforme al art. 266.III y IV incs. a) y d) de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), modificada por la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006; 3) Lo anterior guarda correspondencia con la Sentencia Nacional Agroambiental S2a 24/2014, habiéndose limitado el derecho a la defensa consagrado en el art. 76 de la LSNRA, además que la notificación realizada con la Resolución de Inicio de Procedimiento RIP 057/2010 fue mediante edictos, lo cual no fue correcto ya que debió ser personal; 4) El Parque Nacional Tunari es una de las áreas protegidas más antiguas y relevantes del país, siendo fuente principal para la obtención de recursos hídricos superficiales y subterráneos para los valles y toda la ciudad de Cochabamba, siendo que en el proceso de saneamiento se incumplió la Ley de Medio Ambiente -Ley 1333 de 27 de abril de 1992- y el art. 385 de la CPE; y, 5) Sería un precedente funesto la concesión de la tutela, ya que implicaría que el SERNAP no necesariamente deba ser notificado en procesos de saneamiento realizados por el INRA, ni que pueda intervenir y tener la oportunidad de plantear recursos, correspondiendo que se deniegue la tutela solicitada.

Los representantes de la Comunidad "Chillimarca", por intermedio de su abogada, se adhirieron a lo expresado por el INRA, dado que el SERNAP si habría tenido conocimiento del proceso de saneamiento, siendo que poseen la propiedad esos predios desde antes de la creación del Parque Nacional Tunari, lo cual pueden acreditar con documentos; además, que la participación del SERNAP solamente es en el marco de la cooperación con el INRA, correspondiendo que se otorgue la tutela solicitada.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, por Resolución 060/2023 de 24 de julio, cursante de fs. 748 a 756 vta., denegó la tutela solicitada bajo los siguientes fundamentos: i) En atención a la demanda contenciosa administrativa planteada por el SERNAP y la contestación presentada por el INRA, las Magistradas demandadas puntualizaron los actos procesales relevantes realizados en sede administrativa, así como desarrollar la naturaleza jurídica del proceso contencioso administrativo y el rol del SERNAP en los procesos de saneamiento denunciando el cumplimiento o no de la función social y de la función económico social; ii) Asimismo, precisaron el contenido de la Disposición Final Vigésima Tercera del DS 29215, además de jurisprudencia constitucional y agroambiental al respecto; iii) Arribaron a un criterio propio sobre la problemática, señalando que la participación del SERNAP está garantizada especialmente en los procesos de saneamiento dentro de las áreas protegidas, debiendo coordinar acciones con el INRA desde el inicio de la etapa preparatoria, conforme a normativa agraria; iv) Indicaron que pese a lo dispuesto en la parte resolutiva cuarta de la Resolución de Inicio de Procedimiento RIP 057/2010, no se procedió a la notificación del SERNAP para su participación como tercero interesado en el tantas veces suspendido, anulado y ampliado relevamiento de información de campo, siendo su intervención relevante ya que resguarda el interés público y el medio ambiente, conforme a lo razonado en la jurisprudencia constitucional ya agroambiental; v) Finalmente, señalaron que no corresponde realizar valoraciones de fondo respecto a si correspondía o no el saneamiento de los predios al encontrarse en un área de protección, pues corresponde que el procedimiento administrativo sea previamente reencausado, garantizando la participación del SERNAP y el debido proceso; vi) Con dichos razonamientos, las autoridades demandadas llegaron al razonamiento claro y preciso de que, al no haberse notificado al SERNAP con la Resolución de Inicio de Procedimiento RIP 057/2010, es evidente lo alegado en la demanda contenciosa administrativa, estando justificada la declaración de nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo; y, vii) En ese sentido, la Sentencia Agroambiental Plurinacional S1a 72/2022 contiene la motivación y fundamentación necesaria, además de ser congruente con la demanda contenciosa administrativa, remitiéndose a los actos del proceso de saneamiento realizados por el INRA, no encontrándose vulneración de los derechos alegados en la acción de defensa, menos relevancia constitucional alguna, dado que no se hubiese cumplido con la carga argumentativa respecto a identificar cuál es la interpretación correcta que debieron practicar las autoridades demandadas.