0600/2026-S2

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0600/2026-S2 Sucre, 9 de abril de 2026

SALA SEGUNDA Magistrado Relator: Boris Wilson Arias López Acción de amparo constitucional

Expediente: 57706-2023-116-AAC Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 088/2023 de 28 de abril, cursante de fs. 485 a 491 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Inga Elizabeth Elvira Olmos Aliaga contra Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social; Bernardo Abath Vargas Rivera, Director General del Servicio Civil del referido Ministerio; y, Edson Ross Valda Gómez, Director General Ejecutivo del Fondo Nacional de Desarrollo Regional (FNDR).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 19 de enero y 9 de marzo, ambos de 2023, cursantes de fs. 83 a 92; y, 96 a 100, la accionante manifiesta lo siguiente: I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 31 de julio de 2020, mediante Memorándum Interno DE-MMP-0198-MEM/2020, el Director Ejecutivo del FNDR le comunicó que, a partir del 1 de agosto de ese año, prescindirían de sus servicios como Auditor Financiero. Ante ello, el 19 de agosto de igual año, solicitó ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social su reincorporación laboral, invocando su condición de persona con discapacidad y la protección de su inamovilidad laboral.

El 4 de enero de 2022, fue notificado con la Instructiva de Reincorporación MTEPS/VESCyCOOP/DGSC 01 de 3 del mismo mes y año, emitida por el Director General del Servicio Civil del citado Ministerio -hoy accionado-, mediante la cual se instruyó al Director Ejecutivo del FNDR que proceda a su reincorporación laboral en el mismo puesto y nivel salarial, en el plazo de cinco días.

Contra dicha instrucción, el 11 de enero de 2022, el Director Ejecutivo del FNDR interpuso recurso de revocatoria, el cual fue resuelto mediante la Resolución Administrativa (RA) 05 de 18 de febrero del mismo año, emitida por el señalado Director General del Servicio Civil -hoy accionado-. Por dicho acto se revocó totalmente la Instructiva de Reincorporación MTEPS/VESCyCOOP/DGSC 01, bajo el argumento de que la accionante no habría acreditado los requisitos correspondientes al momento de su ingreso ni durante la prestación de servicios en el FNDR.

Frente a la RA 05, interpuso recurso jerárquico solicitando su anulación que fue resuelto mediante la Resolución Ministerial (RM) 799/22 de 14 de julio de 2022, emitida por la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora demandada- que confirmó íntegramente la resolución impugnada.

La RM 799/22 sostuvo, en síntesis, que existían hechos contrapuestos que generaban duda razonable en la administración; toda vez que, si bien contaba con carnet de discapacidad otorgado por el Instituto Boliviano de la Ceguera (IBC) -vigente hasta el 18 de febrero de 2023-, durante el 2021 renovó su licencia de conducir con base en un certificado médico emitido por el Centro Médico DARSALUD. Asimismo, argumentó que el certificado de discapacidad fue puesto en conocimiento del FNDR de forma posterior a la desvinculación laboral, por lo que, no se habría vulnerado el derecho al trabajo al desconocerse dicha condición oportunamente.

Empero, la Resolución Ministerial se sustenta en argumentos incongruentes entre los antecedentes del proceso, los hechos denunciados y la parte resolutiva, y omite valorar su condición de persona con discapacidad, debidamente reiterada y demostrada en el recurso jerárquico. Asimismo, vulneró el principio de verdad material, pues las autoridades antepusieron una duda infundada basada en la tenencia de una licencia de conducir -documento que no acredita ni descarta la discapacidad-, en lugar de verificar su condición con base en el certificado emitido por autoridades competentes, como el IBC. Concluye que la invocación de una duda razonable no es suficiente para desatender la averiguación de la verdad material respecto de su discapacidad, calificada por un tribunal médico competente.

Por otro lado, en contraposición a lo citado en la Instructiva de Reincorporación MTEPS/VESCyCOOP/DGSC 01, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0463/2019-S2 de 9 de julio y 0321/2021-S1 de 2 de agosto establecen que la presentación del carnet de discapacidad con posterioridad al inicio de la relación laboral no constituye un obstáculo para la protección de la inamovilidad laboral de las personas con discapacidad; empero, la RM 799/22 ignoró este lineamiento sin ofrecer fundamento legal que respalde su cambio de criterio.

I.1.2. Derechos y principios supuestamente vulnerados

La accionante denuncia la lesión de sus derechos al debido proceso en sus elementos de fundamentación, motivación, congruencia y valoración de la prueba, al trabajo, a la inamovilidad por su condición de persona con discapacidad y estabilidad laboral, a la integridad, dignidad, a la defensa, a la igualdad, al acceso a la justicia; así como a los principios de verdad material, favorabilidad y progresividad; citando al efecto los arts. 21.2, 22, 46, 48.III, 49, 70.1, 4 y 5; y, 71 de la Constitución Política del Estado (CPE). I.1.3. Petitorio

Solicitó se conceda la tutela impetrada; y en consecuencia: a) Se revoque y deje sin efecto la RM 799/22; el Memorándum Interno DE-EVG-0028-MEM/2022 de 21 de febrero; y, la RA 05; b) Se ordene su reincorporación y la restitución de sus derechos laborales al cargo de Auditor Financiero, dependiente del Departamento de Auditoría Interna de la Dirección Ejecutiva del FNDR, con la escala salarial establecida en el Memorándum DE-GQS-0083-MEM/2020 de 11 de febrero; y, c) Se disponga el pago de todos los salarios adeudados desde el 1 de agosto de 2020 hasta la fecha de su efectiva reincorporación, así como el pago de sus beneficios sociales.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia pública virtual el 28 de abril de 2023, según consta en el acta cursante de fs. 476 a 484; se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

En audiencia, la impetrante de tutela, por intermedio de su abogada, reiteró los términos de su memorial de acción de amparo constitucional. Asimismo, ante la consulta formulada por la Sala Constitucional respecto al acto considerado vulnerador de sus derechos, identificó la RM 799/22 de 14 de julio de 2022.

I.2.2. Informe de la parte demandada

Verónica Patricia Navia Tejada, Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social, en audiencia a través de su representante, solicitó que se deniegue la tutela impetrada por lo siguiente: 1) Si bien la accionante cuenta con un grado de discapacidad, esta fue puesta en conocimiento de su empleador el mismo día de su desvinculación; por lo tanto, el FNDR no vulneró su derecho al trabajo al desconocer dicha condición. Este criterio resulta concordante con la modulación efectuada en la SCP 1163/2012 de 6 de septiembre; 2) El IBC emitió un certificado que acredita un 70% de discapacidad en favor de la peticionante de tutela; sin embargo, dicho documento se contrapone con el Informe de Evaluación Médica de 13 de enero de 2021. En ese contexto, la acción de amparo constitucional no resulta idónea para definir derechos ni analizar hechos controvertidos, correspondiendo dicha labor a la jurisdicción ordinaria; y, 3) Conforme a las atribuciones conferidas al Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social por el Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero de 2009, no se encuentra entre sus competencias la valoración de las pruebas aportadas por las partes, siendo esta una facultad exclusiva de la jurisdicción laboral, máxime cuando existen hechos controvertidos. Por ello, en el presente caso se optó por declinar competencia ante la autoridad jurisdiccional, a fin de que sea esta la que determine los derechos que le asisten a la trabajadora.

Rafael Rubén Pabón Tellería, actual Director General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por informe escrito cursante de fs. 467 a 474, requirió que se deniegue la tutela impetrada, con base en los siguientes argumentos: i) La solicitud de documentación a ambas partes involucradas, demuestra que la administración pública aplicó el principio de verdad material, con el fin de contar con mayores elementos que establezcan la veracidad de los hechos, lo que derivó en la emisión de la RA 05; ii) De la prueba presentada por las partes se advirtió la existencia de hechos contrapuestos, lo que generó duda razonable en la administración para resolver el caso. Ello, considerando que si bien la accionante cuenta con un carnet de discapacidad emitido por el IBC, vigente hasta el 18 de febrero de 2023, durante la gestión 2021 se apersonó ante el Servicio General de Identificación Personal (SEGIP) para la renovación de su licencia de conducir, categoría profesional "B", con vigencia del 29 de enero de 2021 al 29 de enero de 2026; constando asimismo el Informe de Evaluación Médica de 13 de enero de 2021, emitido por dicha entidad. De lo cual, se constata que su situación de discapacidad no es notoria ni evidente, pretendiendo -según se señala- burlar la buena fe de la administración pública; y, iii) El carnet de afiliación al IBC de la ahora accionante fue puesto en conocimiento de su empleador con posterioridad a la fecha de emisión del memorándum de desvinculación -es decir, el 3 de agosto de 2020-; por lo tanto, el FNDR no vulneró el derecho al trabajo de la impetrante de tutela, toda vez que dicha condición de discapacidad no fue acreditada ante su empleador. Este criterio resulta concordante con lo modulado en la SCP 1163/2012.

Edson Ross Valda Gómez, Director General Ejecutivo del FNDR, por informe escrito cursante de fs. 453 a 462; y, ampliando en audiencia, refirió lo siguiente: a) Carece de legitimación pasiva; toda vez que, la acción tutelar debió dirigirse únicamente contra quien emitió la resolución final -la RM 799/22-, siendo esta competencia exclusiva de la Ministra de Trabajo, Empleo y Previsión Social; b) La propia accionante reconoció que puso en conocimiento de su discapacidad recién después de recibir el memorándum de desvinculación; por ende, dicha condición no era conocida por la institución al momento de adoptar la decisión de retiro; c) La pretensión no se ajusta al marco normativo invocado, pues si bien alega un despido en tiempos de pandemia, la cuarentena establecida por la emergencia sanitaria por la pandemia del Coronavirus el (COVID-19) comprendía del 22 de marzo al 30 de abril de 2020, mientras que el memorándum de desvinculación data del 31 de julio de ese año, fuera del período de protección temporal; d) La peticionante de tutela no identifica con claridad el acto lesivo. Tampoco desvirtúa por qué cuenta con una licencia de conducir respaldada por certificación médica, lo que evidencia la ausencia de nexo causal en su pretensión; e) Dada la naturaleza de la acción de amparo constitucional, no es posible dilucidar hechos controvertidos ni reconocer derechos en esta vía. En el caso, la existencia de la licencia de conducir genera duda razonable sobre la discapacidad; f) La accionante pretende el pago de salarios desde el 1 de agosto de 2020, cuando, notificada con la Instructiva de Reincorporación MTEPS/VESCyCOOP/DGSC 01, no formuló complementación ni enmienda respecto de derechos no resueltos en dicha instancia. Por el contrario, mediante nota de 11 de enero de 2022 "...acepto las condiciones de reincorporación propuesta en su nota..." (sic) -incorporándose como Auditor Técnico con nueva escala salarial-, con lo que consintió tales condiciones; y, g) La referida Instructiva de Reincorporación se basó en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0463/2019-S2 y 0321/2021-S1, que flexibilizan la exigencia del certificado de discapacidad solo cuando esta es notoria y verificable por otros medios. La discapacidad visual no es perceptible a primera vista, máxime cuando la accionante cuenta con licencia de conducir, lo que desvirtúa su aplicabilidad. Por ello, en el recurso de revocatoria se invocó la SCP 0033/2020-S3, que impone a la persona con discapacidad la obligación incumplida por la accionante de poner en conocimiento su condición a la institución, al no consignarla en su hoja de vida ni en la documentación presentada a su institución, contraviniendo el art. 34.II de la Ley General para Personas con Discapacidad -Ley 223 de 2 de marzo de 2012-. Por tales razones, la RM 799/22 confirmó la RA 05.

I.2.3. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 088/2023 de 28 de abril, cursante de fs. 485 a 491 vta., concedió en parte la tutela impetrada. En consecuencia, dispuso dejar sin efecto la RM 799/22 y ordenó a la autoridad demandada emitir una nueva resolución debidamente razonada, motivada y emitida conforme a los antecedentes, los agravios expuestos en el recurso jerárquico y el objeto del proceso -despido injustificado y reincorporación-. Asimismo, denegó la tutela respecto a la revocatoria de otros actos administrativos, debiendo la citada autoridad, si corresponde, reconducir el procedimiento. La decisión se sustentó en los siguientes fundamentos: 1) La RM 799/22 reconoce la existencia de discapacidad acreditada mediante carnet del IBC, pero paralelamente cuestiona dicha condición con base en la renovación de la licencia de conducir ante el SEGIP. Tal sustento carece de motivación y congruencia; toda vez que, el objeto del procedimiento era determinar la existencia de inamovilidad laboral o la legitimidad del despido; 2) Los hechos controvertidos deben fijarse con base en el objeto procesal, no en elementos ajenos o distintos a este; 3) No se identifica norma alguna que permita asignar un valor subjetivo ni dudar del documento que, conforme a la Ley General para Personas con Discapacidad y disposiciones administrativas, constituye el único medio idóneo para acreditar la condición física de una persona, generándose una presunción negativa de falsedad no justificada; 4) Si la administración pública considera que existe falsedad o que se presentaron documentos que no se ajustan a la realidad, dispone de los mecanismos correspondientes para objetarlos; sin embargo, no puede, dentro de un procedimiento administrativo cuyo objeto procesal se definió desde el inicio, desvirtuar la prueba mediante un cuestionamiento subjetivo que conlleva una valoración irracional, lesionando con ello el debido proceso por falta de motivación; 5) La RM 799/22 incurre en incongruencia porque reconoce la existencia de discapacidad con base en el Certificado Único de Discapacidad -documento habilitante según el DS 28521-, sin advertir posibilidad normativa alguna para cuestionar tal certificación, evidenciándose así ausencia de coherencia entre lo solicitado, lo considerado y lo resuelto; y, 6) El momento de presentación del carnet de discapacidad no fue valorado, explicado ni comprendido adecuadamente al momento de alegar la existencia de hechos controvertidos, los cuales en el caso no se configuran.

En vía de aclaración, complementación y enmienda, la parte demandada en audiencia de garantías, solicitó se aclare en qué sentido la RM 799/22 incurre en incongruencia externa, ante lo cual la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz aclaró que no existe una armonía o hilo conductor entre lo que se ha pedido, lo que se ha resuelto y lo que se ha dispuesto.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Jurisdiccional de Sala Plena TCP-SP 004/2025-II de 30 de diciembre, ante el cese de cinco Magistraturas, se dispuso la devolución a la Comisión de Admisión de los expedientes y causas sorteadas para la realización de un nuevo sorteo de manera aleatoria y equitativa entre las Salas Primera, Segunda y Tercera del Tribunal Constitucional Plurinacional, a fin de que los actuales Magistrados asuman el conocimiento y prosigan con la tramitación de dichas causas hasta su conclusión, garantizando así la continuidad del servicio jurisdiccional (fs. 517 a 519); en cumplimiento a dicha determinación, la Comisión de Admisión, sin aguardar el orden cronológico respectivo, procedió al sorteo de la presente causa.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa Instructiva de Reincorporación MTEPS/VESCyCOOP/DGSC 01 de 3 de enero de 2022, mediante la cual Bernardo Abath Vargas Rivera, Director General del Servicio Civil del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social -ahora coaccionado- determinó instruir a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) del FNDR, proceder a la reincorporación laboral de Inga Elizabeth Elvira Olmos Aliaga -ahora accionante- a su fuente laboral, en el mismo puesto que ocupaba al momento de su desvinculación como Auditor Financiero, sin afectación de su nivel salarial y con todos sus derechos laborales, en el plazo máximo de cinco días hábiles a partir de su notificación (fs. 4 a 7 vta.).

II.2. Mediante Nota CITE: DE-AL-ECY-0194-CAR/22 de 10 de enero de 2022, Edson Ross Valda Gómez, Director General Ejecutivo del FNDR interpuso recurso de revocatoria contra la determinación señalada (fs. 15 a 22).