0637/2012

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por actos consentidos porque consultor consintió con las condiciones del contrato de consultoría, como es su resolución del contrato por la entidad contratante, esto, al haber suscrito voluntariamente el contrato.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.6 "...al suscribir el contrato de consultoría AN-GRLGR-ULELR-S-006/2009, dio su pleno consentimiento a las condiciones establecidas en el mismo, entre las que se hallaba la facultad de resolver el contrato indicado por caso fortuito o fuerza mayor, por parte de la Aduana Nacional de Bolivia; además que posteriormente y una vez que se resolvió el mencionado contrato, mediante RA GRLGR-ULELR 022/09, fue la misma accionante quien, también por propia voluntad, interpuso los recursos de revocatoria y jerárquico respectivamente, para dejar sin efecto la mencionada Resolución. Por ende estos actos y primordialmente el primero, acredita la previa conformidad expresa de la accionante con los efectos del contrato que la misma suscribió voluntariamente con la Aduana Nacional de Bolivia, entre estos la factibilidad de la resolución del mismo, que ahora impugna mediante la presente acción".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0637/2012

Sucre, 23 de julio de 2012

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de amparo constitucional

Expediente : 2010-21803-44-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 31/2010 de 6 de mayo, cursante de fs. 43 a 44, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Gloria Gainza Oropeza contra Marlene Daniza Ardaya Vasquez, Presidenta; y, José Luis Lafuente Terceros, Gerente Regional a.i. La Paz, ambos de la

Aduana Nacional de Bolivia.

ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.I. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 30 de abril de 2010, cursante de fs. 20 a 24 vta., la accionante manifestó:

I.I.1. Hechos que motivan la acción:

Mediante proceso de contratación realizado en base al Decreto Supremo (DS) 29190 de 11 de julio de 2007, se adjudicó el contrato de servicio de consultoría AN-GRLGR-ULER-S-006/2009 de 2 de febrero de 2009, para cumplir la función de Técnico Aduanero en Remates I por el periodo de 2 del mismo mes y año mencionados hasta el 31 de diciembre de 2009, misma que desempeñó regularmente, hasta que el Gerente Regional a.i. de La Paz de la Aduana Nacional de Bolivia mediante Resolución Administrativa (RA) GRLGR-ULER 022/09 de 29 de junio de 2009, dispuso la resolución del contrato de servicios de consultoría antes indicado.

Señaló, que la mencionada resolución de contrato sólo podía demandarse en la vía civil y que se obtiene mediante fallo y no así en la vía administrativa como se hizo mediante la RA GRLGR-ULER 022/09, con lo que comenzó la irregularidad e ilegalidad de la actuación de las autoridades recurridas, que vulneraron el debido proceso al aplicar indebidamente el art. 568 del Código Civil (CC), para resolver el contrato, cuando correspondía que se aplique el art. 41 del DS 29190 de 11 de julio de 2007, que determina que la entidad convocante sólo podrá cancelar, suspender temporalmente y anular el proceso de contratación, más no le faculta resolver un contrato de prestaciones de consultoría como en el presente caso.

Es así, que en tiempo oportuno interpuso recursos de revocatoria contra la RA GRLGR-ULER 022/09, que fue rechazado mediante Auto Administrativo GRLGR-ULER 049/09 de 23 de julio.argumentando que la cláusula décima quinta del contrato da a la Aduana Nacional de Bolivia la atribución de resolver el mismo, cuando dicha atribución no se enmarca en la normativa administrativa que corresponde al art. 41 del DS 29190. En consecuencia, indicó que interpuso recurso jerárquico dentro de plazo, en contra del Auto Administrativo antes señalado, el cual fue admitido y remitido con sus antecedentes ante la Presidenta de la Aduana Nacional de Bolivia; esta última autoridad dictó la RA-PE-03-129-09, desestimando el recurso jerárquico que planteó, señalando que las partes, en caso de controversias deberían acudir a la vía coactiva fiscal y/o judicial. Como efecto de lo descrito la accionante consideró que de forma indebida y arbitraria se le ha sometido a un proceso administrativo por el cual sólo se puede destituir a funcionarios de carrera y no así a la misma que tenía la calidad de consultora.

Finalmente, señaló que fue notificada con la última Resolución mencionada el 29 de octubre de 2009, dando cabal cumplimiento a lo previsto en el art. 97 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC).

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante estima vulnerados sus derechos al debido proceso, al trabajo, al “derecho a la seguridad jurídica” (sic), citando al efecto el art. 115 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Se solicita se conceda la tutela, disponiendo en consecuencia, que se deje sin efecto el fallo RA-PE-03-129-09 de 28 de octubre de 2009, emitida por la Presidencia de la Aduana Nacional de Bolivia, debiéndose dictar nueva Resolución que disponga la nulidad de todos los actos lesivos que denuncia incluido el Auto Administrativo 022/09, pronunciado por la Gerencia Regional de La Paz de la Aduana Nacional de Bolivia, con la imposición de costas, daños y perjuicios en ejecución de sentencia.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 6 de mayo de 2010, según consta en acta cursante de fs. 40 a 42 de obrados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante, mediante su abogado, a tiempo de ratificar la acción de amparo constitucional, aclaró la misma señalando lo siguiente: a) La Gerencia Regional de La Paz de la Aduana Nacional de Bolivia, sólo debía suspender el proceso de contratación de la accionante o cancelar el mismo por la carencia de fondos que argumentó, pero de manera errada esa Gerencia dispuso la resolución del contrato que no procede en el ámbito administrativo; y, b) La Aduana Nacional de Bolivia al resolver el contrato de referencia mediante un acto administrativo ha denegado a la accionante el que pueda acudir a la vía judicial por ende su acceso a la justicia.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Los demandados mediante sus apoderados en audiencia presentaron informe, que fue leído en audiencia, manifestando lo siguiente: 1) De acuerdo al art. 20 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), servidor público es toda persona que preste servicios en relación de dependencia a autoridades estatales cualquiera sea la fuente de su remuneración; en consecuencia, la Aduana Nacional de Bolivia ha aplicado las normas administrativas que corresponden al caso; 2) La Parte accionante mal entiende y confunde su percepción de lo que es el proceso de contratación, el mismo que culmina con la firma del contrato por lo que de forma posterior no podrá aplicarse el"Art. 41" (sic) para rescindir o anular la ejecución del contrato; 3) Asimismo, la accionante confunde la resolución del contrato y los recursos que utilizó con el proceso sumario administrativo interno que es otro tipo de proceso pues se rige por el Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública; y, 4) No existe ningún proceso sumario interno, simplemente se ha dispuesto la resolución de un contrato mediante una Resolución Administrativa. En consecuencia, se debe denegar la acción tutelar interpuesta.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Segunda de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución 31/2010 de 6 de mayo, cursante de fs. 43 a 44, denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: i) Habiéndose Resuelto el contrato de consultoría suscrito entre la ahora accionante y la Gerencia Regional de La Paz, mediante RA GRLGR-ULER 022/09, la mencionada anteriormente hizo uso de los recursos de revocatoria y jerárquico; este último que fue rechazado el 28 de octubre de 2009; ii) Gloria Gainza Oropeza, incurrió en una interpretación errada, porque primordialmente fundamenta su “recurso” en la aplicación del art. 41 del DS 20190, referido a la cancelación, suspensión temporal y anulación del proceso de contratación; toda vez, que como su denominación lo indica este se refiere al proceso en sí, que regula los actos anteriores a la suscripción del contrato, lo cual no acontece en el caso pues se firmó el 2 de febrero de 2009, por ende, ya se hallaba firmado antes de su resolución; iii) La cláusula décima quinta del contrato mencionado, establece que el mismo concluirá por resolución acorde a las figuras consignadas en los puntos 2, 2.1, 2.2 y 2.3, de donde se establece que la accionante lo aceptó y podía ser resuelto cuando concurran las causales de los puntos mencionados; iv) La cláusula décima sexta del referido contrato, establece que la resolución de controversias faculta a las partes a acudir a la vía coactiva fiscal y/o judicial ordinaria antes de recurrir a la acción de amparo constitucional; y, v) No es evidente la vulneración al debido proceso y la “seguridad jurídica” que denuncia la accionante, toda vez, que la misma se sometió voluntariamente a utilizar los recursos en la vía administrativa para obtener la revocatoria en contra de resolución del contrato, en cuyo trámite se cumplieron las normas legales aplicables al caso.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art.20.I y II de la ley de 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas al os Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre del 2011, en el marco de la ley 1836 de 1 de abril de 1998. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro el plazo.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Cursa de fs. 4 a 7 de obrados el contrato de servicios de consultoría AN-GRLGR-ULER-S-006/2009 de 2 de febrero, entre Julio Francisco Monzón Guarachi Gerente Regional a.i. La Paz de la Aduana Nacional de Bolivia y Gloria Gainza Oropeza “CONSULTOR”.

II.2. El Gerente Regional a.i. de La Paz Julio Francisco Monzón Guarachi, mediante RA GRLGR-ULER 022/09 de 29 de junio, dispuso la Resolución del contrato de servicios de consultoría antes indicado (fs. 8 a 9).II.3. Al respecto, como se establece en el memorial presentado de 22 de julio de 2009, (fs. 10 a 12 y vta.), la accionante planteó recurso de revocatoria contra la RA GRLGR-ULELR 022/09, que fue rechazado mediante Auto Administrativo GRLGR/ULELR 049/09 de 23 de julio de 2009 (fs. 13).

II.4. Contra el mencionado Auto Administrativo GRLGR/ULELR 049/09, la ahora accionante planteó recurso jerárquico de 10 de agosto de 2009, cursante de fs. 14 a 16, mismo que fue admitido mediante providencia GRLGR/ULELR 174/09 de 12 de agosto de 2009 (fs. 1).

II.5. Mediante Resolución RA-PE-03-129-09 de 28 de octubre de 2009, el Presidente Ejecutivo a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia desestimó el recurso jerárquico que planteó la ahora accionante, señalando que las partes, en caso de controversias deberían acudir a la vía coactiva fiscal y/o judicial (fs. 2 a 3).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante considera que se vulneró sus derechos al debido proceso y a la “seguridad jurídica”, por cuanto el Gerente Regional a.i. de La Paz de la Aduana Nacional de Bolivia, mediante Resolución Administrativa, resolvió el contrato de consultoría que tenía suscrito con la entidad mencionada, incumpliéndose el art. 41 del DS 29190, situación que pese a haber sido recurrida por la accionante, mediante los recursos de revocatoria y jerárquico, no se corrigió por la autoridades demandadas, mismas que, con el trámite de los recursos mencionados, la sometieron indebidamente a un proceso administrativo que únicamente es aplicable a los funcionarios de carrera de esa entidad y no así a su persona en su calidad de consultora. En consecuencia, corresponde determinar, en revisión, si los extremos demandados son evidentes para conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional, es una acción tutelar de carácter extraordinario, cuya finalidad es la protección de los derechos fundamentales de las personas, establecida en el art. 128 de la CPE, procede: "...contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley".

A su vez, el art. 129 de la misma CPE, establece que: “I. La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados.

II. La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial”.

III.2. El amparo constitucional frente a los actos libre y expresamente consentidos

Con relación al planteamiento de la acción de amparo constitucional, frente a los actos consentidos libremente por el accionante SC 1642/2011-R de 21 de octubre, puntualiza lo siguiente:

“Así este Tribunal a través de la SC 0685/2003-R de 21 de mayo, señaló que: ‘...una de las notas caracterizadoras de todo derecho fundamental es el de ser un derecho subjetivo. Con esto quiere ponerse de relieve que el titular de un derecho fundamental no es la sociedad ni el Estado sino elindividuo; por tanto, se trata de un derecho disponible. Conforme a esto, la persona que ha podido sufrir una vulneración a algún derecho fundamental, atendiendo razones particulares, puede consentir de manera expresa la lesión o amenaza a esos derechos, o simplemente adoptar una posición pasiva, consistente en no acudir a la tutela jurisdiccional. En el primer caso, el legislador de manera específica ha tomado la decisión política de que tales supuestos son causales de improcedencia en el recurso de amparo (art. 96.2 de la LTC).

Siguiendo ese razonamiento, la SC 0366/2011-R de 7 de abril, señaló que el acto consentido: 'debe entenderse objetivamente como cualquier acto o acción que el titular del derecho fundamental realice ante la autoridad o particular que supuestamente lesionó el mismo, como también ante otra instancia, dejando advertir o establecer claramente que acepta o consiente de manera voluntaria y expresa la amenaza, restricción o supresión a sus derechos y garantías fundamentales…'. En el mismo sentido la SC 0254/2006-R de 22 de marzo, dejó establecido que: '...para declarar la improcedencia de un recurso de amparo constitucional por esa causal, no es suficiente una actuación implícita, dado que el consentimiento expreso importa un acto positivo, concreto, libre e inequívoco, vinculado de manera directa a la actuación ilegal impugnada; en otras palabras, la manifestación de la voluntad debe demostrar, de manera indubitable, el consentimiento a la amenaza o lesión a algún derecho fundamental…'.

En ese contexto, no se activa la protección que brinda el amparo constitucional cuando el titular de un derecho, a tiempo de ser agraviado en sus derechos o garantías constitucionales, consiente de forma libre y expresa el acto constitutivo de la lesión de sus derechos, a cuyo efecto conforme señaló la jurisprudencia anotada, debe entenderse objetivamente, como cualquier acto o acción que el titular del derecho fundamental realice ante la autoridad o particular, que supuestamente lesionó el mismo, como también ante otra instancia, dejando advertir o establecer claramente, que acepta o consiente de manera voluntaria y expresa la amenaza, la restricción o la supresión a sus derechos y garantías fundamentales”.

Asimismo, sobre la denegatoria de la acción de amparo constitucional por actos consentidos expresos, la SC 1209/2011-R de 13 de septiembre, indicó: “Las normas previstas por el art. 96.2 de la LTC, determinan que el amparo constitucional no es procedente contra '...los actos consentidos libre y expresamente...', sobre cuya norma, la jurisprudencia de este Tribunal Constitucional, en la SC 0700/2003-R de 22 de mayo, reiterada por las SSCC 0589/2010-R de 12 de julio, 0725/2010-R de 26 de julio y 0231/2010-R de 31 de mayo entre otras, expresó lo siguiente: '...en el marco de la máxima jurídica de que «los derechos se ejercen y las obligaciones se cumplen», el legislador ordinario, al emitir la ley de desarrollo de las normas constitucionales previstas en los arts. 19 y 120.7ª de la Constitución, ha previsto una excepción a la regla de procedencia del amparo constitucional contra actos u omisiones ilegales o indebidos que restringen o suprimen los derechos fundamentales o garantías constitucionales; esa excepción es la improcedencia del amparo por los actos consentidos libre y expresamente; así lo determina el art. 96.2 de la Ley 1836. La excepción prevista en la citada norma, tiene su fundamento en el respeto al libre desarrollo de la personalidad, lo que significa que toda persona puede hacer lo que desee en su vida y con su vida sin que la Sociedad o el Estado puedan realizar intromisiones indebidas en dicha vida privada; pues se entiende que toda persona tiene la absoluta libertad de ejercer sus derechos de la forma que más convenga a sus intereses, con la sola condición de no lesionar el interés colectivo o los derechos de las demás personas; por lo mismo, frente a una eventual lesión o restricción de su derecho fundamental o garantía constitucional la persona tiene la libertad de definir la acción a seguir frente a dicha situación, ya sea reclamando frente al hecho ilegal, planteando las acciones pertinentes o, en su caso, de consentir el hecho o llegar a un acuerdo con la persona o autoridad que afecta su derecho, por considerar que esa afección no es grave y no justifica la iniciación de las acciones legales correspondientes'.En ese mismo sentido, la SC 0795/2004-R de 21 de mayo, señaló: 'La Ley del Tribunal Constitucional, ha enunciado ciertas causales de improcedencia, entre las que se encuentra el consentimiento libre y expreso del acto ilegal u omisión indebida supuestamente lesivo de derechos y garantías fundamentales. En este orden, implica que el legislador ha considerado que al ser el consentimiento una expresión de la libre voluntad, no existe causa para dar curso a la tutela cuando se advierte este supuesto en los hechos denunciados, de modo que resulta lógico jurídicamente razonar negándose la tutela, en sentido de que el acto aún se considere lesivo, si ha sido admitido y consentido por el interesado en un primer momento, aún cuando después lo denuncie y pretenda la protección, pues este Tribunal no puede estar a disposición de la indeterminación de ninguna persona, dado que ello sería provocar una incertidumbre en los actos jurídicos, que conforme al ordenamiento jurídico sustantivo como procesal tienen sus efectos inmediatos, los mismos que no pueden estar sujetos a los caprichos y ambivalencias de ninguno de las partes intervinentes, por lógica consecuencia no pueden estas actitudes ser motivo de concesión de tutela alguna'.

En la SC 0345/2004-R de 16 de marzo, se concluyó que: '...Bajo dicho entendimiento el consentimiento libre y expreso supone la acción voluntaria de la persona de someterse al acto considerado lesivo, sin objetarlo, tomando una actitud pasiva frente al mismo, o en su caso, realizando acciones que no tienden a restablecer el acto considerado lesivo'; y luego, la referida Sentencia finalizó declarando que: '...para que se abra la tutela que brinda este recurso, la actuación de las partes dentro de los procesos judiciales o administrativos, una vez producido el acto considerado ilegal o lesivo, debe ser activa y permanente en procura de su reparación, para que recién, en su caso, ante la falta de protección y una vez agotados todos los medios a su alcance acudir directamente a la tutela que brinda este recurso y no realizar, por el contrario, acciones que reflejen el consentimiento del acto reclamado al continuar con la tramitación del proceso sometiéndose a sus incidencias...'.

Es decir que, la tutela que brinda la acción de amparo constitucional, debe ser denegada contra los actos libre y expresamente consentidos por el accionante, los que pueden ser expresos, cuando se aceptó fehacientemente o tácito el acto ilegal o la omisión indebida, dejando transcurrir el plazo que se tiene para impugnar, procediendo a ejecutar o cumplir el acto, o en su caso, sin cuestionar en la primera oportunidad que se tuvo dentro de la tramitación del proceso, ya sea judicial o administrativo”.

III.3. Regulación pertinente contenida en el DS 29190 de 11 de julio de 2007

El DS 29190, que contiene las normas básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios vigente en ese entonces, con relación al presente caso, dispone lo siguiente:

"ARTÍCULO 7.- (SUBSISTEMAS DEL SISTEMA DE ADMINISTRACIÓN DE BIENES Y SERVICIOS). El Sistema de Administración de Bienes y Servicios está compuesto por los siguientes subsistemas:

a) Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios, que comprende el conjunto de funciones, actividades y procedimientos administrativos para adquirir bienes o contratar servicios.

b) Subsistema de Manejo de Bienes, que comprende las funciones, actividades y procedimientos relativos al manejo de bienes.

c) Subsistema de Disposición de Bienes, que comprende el conjunto de funciones, actividades y procedimientos relativos a la toma de decisiones sobre el destino de los bienes de uso institucional de propiedad de la entidad, cuando estos no son utilizados por la entidad pública.ARTÍCULO 10.- (CONCEPTO). El Subsistema de Contratación de Bienes y Servicios es el conjunto interrelacionado de principios, elementos jurídicos, técnicos y administrativos que regulan el proceso de contratación de bienes y servicios.

ARTÍCULO 13.- (RESPONSABLE DEL PROCESO DE CONTRATACIÓN EN LICITACIONES PÚBLICAS - RPC). El Responsable del Proceso de Contratación en Licitaciones Públicas - RPC, es el servidor público designado con Resolución expresa por la MAE, para realizar el proceso de contratación en obras, bienes y servicios.

Sus principales funciones son:

a) Verificar que la solicitud de la contratación se encuentre inscrita en el Programa de Operaciones Anual - POA y en el Programa Anual de Contrataciones - PAC.