0646/2012

Sintesis del caso

En un recurso indirecto de inconstitucionalidad, actualmente acción de inconstitucionalidad concreta, promovido por el Gerente General a.i. de la Caja Nacional de Salud, a instancia de una trabajadora dentro del proceso sumario administrativo seguido en su contra por supuestas contravenciones a disposiciones administrativas, se cuestionó la constitucionalidad del art. 81.e) del Reglamento Interno de Trabajo de la Cana Nacional de Salud, aprobado mediante Resolución Ministerial (RM) 324/04 de 29 de junio de 2004, por considerar que vulnera el derecho al debido proceso en sus elementos del derecho a la defensa y la garantía de la presunción de inocencia, , debido a que permite su juzgamiento por el delito de hurto y pese a no existir sentencia penal condenatoria ejecutoriada puede ser destituida sin derecho a beneficios sociales. El Tribunal Constitucional Plurinacional declaró la constitucionalidad del art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la Caja Nacional de Salud, en el sentido de que no otorga competencia a los órganos administrativos disciplinarios laborales para conocer delitos, sino para determinar el incumplimiento a contratos y convenios laborales, cuya decisión es revisable por instancia judicial activada por el trabajador o el empleador; sin embargo, previamente hizo referencia a las condiciones para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad.

Sintesis de la ratio decidendi

Se ingresa al análisis de fondo de la acción de inconstitucionalidad porque la norma impugnada, art. 18 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, fue utilizada para resolver la destitución de la incidentista dentro de un sumario administrativo interno.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.5. “Por otra parte, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia, la acción de inconstitucionalidad concreta bajo la interpretación del art. 132 de la CPE, que reconoce el derecho a impugnar normas presuntamente inconstitucionales de naturaleza sustantiva o adjetiva que puedan en definitiva mermar los derechos; concordante además con el derecho al debido proceso, que impele a realizar todo proceso o procedimiento con normas constitucionales, procede contra toda ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial de cuya constitucionalidad o inconstitucionalidad dependa la resolución de un proceso o procedimiento judicial o administrativo, correspondiendo en el presente caso ingresar al fondo de la problemática en razón a que el art. 18 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, se utilizó por parte de las autoridades administrativas de dicha institución para resolver la destitución de la incidentista, sin el correspondiente pago de beneficios sociales”.

Precedentes

FJ. III.3. “(…) resulta claro que la diferenciación de proceso y procedimiento efectuada por el entonces intérprete de control de constitucionalidad en el marco del art. 59 de la LTC, era admisible para la Constitución Política del Estado de 1969, reformada el año 1994 y el legislador ordinario en ese momento contaba con una mayor libertad configuradora, pero en la actualidad, resulta inadmisible si se considera que la Constitución Política del Estado vigente, manifiesta expresamente la voluntad del legislador constituyente de hacer efectiva y real la normativa constitucional de manera que se transite de un estado legal de derecho a un estado constitucional de derecho, para ello se introdujeron nuevas acciones constitucionales como la acción popular o la acción de cumplimiento y se vigorizaron las acciones constitucionales, entre ellas la acción de inconstitucionalidad concreta. Es decir, considerando el nuevo contexto constitucional cuando se hace referencia a la acción de inconstitucionalidad concreta, corresponde interpretar el término proceso en su vertiente más amplia que abarca y conglomera a procesos y procedimientos judiciales y administrativos, ello en razón a que: 1) Si bien el incidente de inconstitucionalidad proviene de una situación particular, el interés de sanear el ordenamiento jurídico de normas inconstitucionales trasciende el interés particular y alcanza al colectivo -orden público constitucional-; y, 2) Un entendimiento reducido del término proceso en el marco de la acción de inconstitucionalidad concreta, no resultaría acorde con el derecho de acceso a la justicia y el principio pro actione”.

Titulacion jurisprudencial

Para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta es necesario que exista un proceso o procedimiento judicial o administrativo.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

El Tribunal Constitucional, en su línea jurisprudencial con relación a la procedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta –antes recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad- señaló que:

1. La norma impugnada debe aplicarse necesariamente a la resolución “final” del proceso judicial o administrativo, impidiendo así el planteamiento de la acción de inconstitucionalidad concreta en ejecución de sentencia, jurisprudencia que luego fue mutada en sentido que procedía en esta etapa del proceso.

1.a) En el AC 0337/2010-CA de 15 de junio, estableció: “…Desde una interpretación teleológica, el incidente de inconstitucionalidad tiene por finalidad que el sujeto procesal, es decir, las partes esenciales del proceso, tengan la facultad de que su situación jurídica sea definida en un plano de certeza y en aplicación de normas, que guardan coherencia con el orden constitucional, y el límite es la cosa juzgada, dado que sólo puede hacerse uso de dicha facultad, hasta antes de la ejecutoria, a objeto de que no sea utilizado como mecanismo de dilación procesal. Si se admitiese en ejecución de sentencia, se postergaría y se pondría en duda la decisión y básicamente la ejecución de la misma, adoptada por una autoridad competente, que actuó en representación del Estado. (...) En consecuencia, en los casos en que el incidente de inconstitucionalidad sea planteado en ejecución de sentencia, a solicitud de parte o de terceros, al no darse los presupuestos mínimos de procedencia y existir un límite legal al respecto, corresponde el rechazo, debiendo proseguir la fase ejecutiva del proceso correspondiente..”, jurisprudencia aplicable al caso de autos (las negrillas y el subrayado son nuestros)”. En el mismo sentido el AC 0450/2010-CA, entre otros.

1.b) Posteriormente la SCP 2621/2012, muta el entendimiento jurisprudencial y establece que la acción concreta de inconstitucionalidad puede interponerse en ejecución de sentencia sobre normas aplicables en esta etapa cuando la decisión del juzgador dependa de su constitucionalidad, más aún si no concurre prohibición alguna para que pueda interponerse en esta fase.

2. La acción de inconstitucionalidad concreta procede sólo cuando la norma será aplicada en la resolución final del proceso, por lo que debe rechazarse en la tramitación de excusas o recusaciones (AACC 0034/2010-CA y 0366/2010-CA). Entendimiento jurisprudencial que fue mutado en la SCP 0646/2012. Al respecto, si bien esta sentencia, no se constituye, en sí, en una sentencia cambiadora de línea o mutadora, en virtud a que el nuevo entendimiento no es utilizado en la resolución del caso; sin embargo, se la consigna como cambiadora o mutadora, en virtud a que la misma Sentencia establece que corresponde corregir el entendimiento anterior que limitaba la procedencia del recurso incidental de inconstitucionalidad a los supuestos en que la norma impugnada sería aplicada a la resolución final.

3. La jurisprudencia del anterior Tribunal Constitucional distinguió los términos proceso y procedimiento, concluyendo que el recurso incidental de inconstitucionalidad sólo podría ser promovido dentro de los procesos judiciales o administrativos (AACC 275/2006-CA, 0438/2006-CA); entendimiento que fue aplicado en los AACC 0037/2012-CA, 68/2012-CA, entre otros. Dicho razonamiento ha sido cambiado a partir de la SCP 646/2012, que señaló que para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta es necesario que exista un proceso o procedimiento judicial o administrativo.

Extracto de jurisprudencia indicativa

FJ. III.2. “Todo análisis de la acción de inconstitucionalidad concreta debe partir del art. 132 de la CPE, que establece: “Toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución tendrá derecho a presentar la Acción de Inconstitucionalidad, de acuerdo con los procedimientos establecidos por la ley” (el resaltado es nuestro) y por otra parte, de que las autoridades cuentan con el deber fundamental contenido en el art. 108.1 de la CPE de: “Conocer, cumplir y hacer cumplir la Constitución y las leyes”.

En este marco normativo, al contener la Constitución Política del Estado las reglas mínimas de convivencia, derechos, principios y valores fundamentales informadores de todo el ordenamiento jurídico, las demandas de acción de inconstitucionalidad concreta no sólo comprometen el derecho e interés subjetivo sino que trascienden el mismo de tal forma que la depuración del ordenamiento jurídico de normas inconstitucionales es de interés público.

Lo anterior no es extraño, si se considera que la supremacía constitucional histórica y doctrinalmente deviene en una garantía de los ciudadanos frente al poder y fundamentalmente frente al Órgano Legislativo -piénsese en las ideas de Kelsen que se centraron respecto al control de leyes por parte del Tribunal Constitucional- cuya atribución básica conforme al art. 158.3 de la CPE, es la de: “Dictar leyes, interpretarlas, derogarlas, abrogarlas y modificarlas”.

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0646/2012

Sucre, 23 de julio de 2012

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 2011-23596-48-RII

Departamento: La Paz

En el recurso indirecto de inconstitucionalidad, -hoy la acción de inconstitucionalidad concreta- promovida por Saúl Peredo Ledezma, Gerente General a.i. de la Caja Nacional de Salud, a instancia de Judith Marlene Herrera Condorcett, demandando la inconstitucionalidad del art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la Caja Nacional de Salud (CNS), por la supuesta vulneración del derecho a la presunción de inocencia, a la defensa y a la garantía del debido proceso, citando al efecto los arts. 115.II, 116.I y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

La accionante mediante memorial presentado el de 29 de marzo de 2011, cursante de fs. 8 a 15, refiere lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Que dentro del proceso sumario administrativo instaurado por la Caja Nacional de Salud contra su persona, por supuestas contravenciones a disposiciones administrativas, solicita se promueva el “recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad” contra el art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, aprobado mediante Resolución Ministerial (RM) 324/04 de 29 de junio de 2004, por considerar que contraviene a los arts. 115.II, 116.I y 117.I de la CPE.

Argumenta que por Resolución ASFONAL RS 001/2011 de 6 de enero, se dispuso su destitución porque supuestamente cometió el delito de “...hurto de dineros...”, como establece el art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, acto que fue impugnado a través del recurso jerárquico, aduciendo que la vía para juzgar dicha acusación debería ser discutida por medio de un estrado diferente al de la autoridad administrativa; es decir, el proceso penal, lo contrario vulnera el principio de la presunción de inocencia y el derecho a la defensa.

Por otra parte, sostuvo que la norma cuestionada de inconstitucional, sanciona el retiro sin goce de haberes, por “malversación, robo y hurto”, dando potestad a quien se encarga de aplicar justicia administrativa, de sancionar por la comisión de delitos, como si la jurisdicción penal estuviera sometida a la decisión administrativa; por lo que, considera que las sanciones penales sólo puedendictarse dentro de un proceso justo, con respeto a todos los derechos y garantías reconocidos a las partes por la norma, ya que en el presente caso, estaríamos frente a un presunto hecho delictivo que las autoridades administrativas endilguen la comisión de delitos, como: malversación, robo y hurto, que se hallan tipificados y sancionados en los arts. 144, 326 y 331 del Código Penal (CP), con sanción de presidio. Bajo ese entendimiento, la justicia administrativa no podría determinar que el administrado cometió el delito o no, pues no es su competencia, solamente puede sancionar actos y contravenciones enteramente administrativas y no así delitos; sin embargo, con la sanción administrativa no existe la presunción de inocencia, pues condena sin previo juicio, al administrado. También, manifiesta que “...la presunción de inocencia, determina la exclusión de la presunción inversa de culpabilidad, criminal de cualquier persona, durante el desarrollo del proceso, por estimarse que no es culpable hasta que así se declare en Sentencia condenatoria, al gozar, entre tanto, de una presunción iuris tantum, de ausencia de culpabilidad...”, además refiere que la presunción de inocencia, forma parte del bloque de constitucionalidad, encontrándose prevista en los arts. 11.1 de la Declaración Universal de Derechos Humanos (DUDH) y 14.2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I.2. Trámite procesal del incidente y resolución de la Autoridad administrativa

Por medio de Auto de 31 de marzo de 2011, cursante a fs. 16, el Gerente General de la CNS, Nicolás Oscar Aguilar Torrez, rechazó la acción de inconstitucionalidad concreta y dispuso se eleven antecedentes en consulta ante el Tribunal Constitucional Plurinacional.

I.3. Trámite en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por Auto 0049/2012-CA de 22 de febrero, cursante de fs. 18 a 22, la Comisión de Admisión de este Tribunal revocó la Resolución de 31 de marzo de 2011, y admitió la acción formulada por Judith Marlene Herrera Condorcett, ordenando que se ponga en conocimiento del personero legal del órgano emisor de la norma impugnada, acto que fue cumplido con la ejecución de las notificaciones a Juan Carlos Alvarado Reyes, Gerente General de la CNS, el 19 de marzo de 2012 (fs. 42) y Daniel Santialla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, el 10 de abril de igual año (fs. 53).

Asimismo, mediante decreto de 31 de mayo de 2012, se ha solicitado documentación complementaria, a cuyo efecto se ha dispuesto la suspensión del plazo. A partir de la notificación con el decreto de 22 de junio de 2012, se reanudó el plazo, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro del mismo.

I.4. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Por memorial presentado el 3 de abril de 2012, cursante de fs. 89 a 92, Juan Carlos Alvarado Reyes, Gerente General de la CNS, expuso sus alegatos en los siguientes términos: a) Toda vez que la alegación, posee un tela de juicio la constitucionalidad del art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de la CNS, precepto legal concordante con los el arts. 16 de la Ley General del Trabajo (LGT) y el correlativo de su Reglamento; b) Debe considerarse el contexto normativo del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS aprobado por RM 324/04 de 29 de junio de 2004; es decir, Decreto Supremo "23.11.38” (arts. 1, 4,10 y 11 y 6), Decreto Ley (DL) de “24.05.39” (art. 16.g), DS 224 de “23.08.43” (art. 9.g), Ley de Administración y Control Gubernamental (LACG) -Ley 1178- (arts. 28 y 29), Decreto Supremos (DDSS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992 y 26237 de 29 de Junio de 2001 (art. 1); c) La autoridad sumariante pronunció las “Resoluciones Sumariales ASONFAL RS 001/2011 de 4 de enero y del recurso de revocatoria ASONFAL RR-001/2011 de 31 de enero y posteriormente la MAE dictó la Resolución Jerárquica 015 de 1 del de abril de 2011, ratificando las dos últimas resoluciones, la primera” (sic); d) En el caso concreto, en la destitución dispuesta por la autoridad sumariante de la CNS,también se considera las causales descritas en los arts. 16 inc. g) de la LGT y 9 inc. d) de su Reglamento; es decir, que a pesar de declararse la inconstitucionalidad del art. 81 inciso e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, aún persisten las causales de las normas precitadas; por lo que, señala que la presente acción carece de fundamento jurídico constitucional; e) Asimismo, refirió que es un error interponer la actual acción “sobre una norma administrativa, que es el reflejo de la LGT”, debiendo ser el camino adecuado, interponer acción de inconstitucionalidad concreta contra la Ley General del Trabajo y lo que ésta dispone en su art. 16 inc. g) y el art. 9 inc. d) de su Reglamento, ya que el art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, es el reflejo del art. 16 de la LGT, además que se debería analizar el por qué no se solicitó la inconstitucionalidad de los art. 28 y 29 de la LACG; f) La accionante al indicar que debe ser sometida a un debido proceso, omite el hecho de que la misma ya fue sujeta a un proceso administrativo interno en su calidad de funcionaria de la institución, donde se demostró de forma fehaciente mediante carta adjunta de 24 de septiembre de 2010, que por motivos personales, ésta retuvo la suma de Bs17 968.08.- (diecisiete mil novecientos sesenta y ocho con 08/100 bolivianos), dinero que correspondía al pago de servicios de fotocopias de la institución y que hasta la fecha no fue devuelto; g) Existe incongruencia en la acción planteada, puesto que fue presentada sin cumplir con los requisitos señalados en el art. 77 inc.5) de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), referido a la presentación de pruebas en las que funda la acción; y, h) Finalmente manifestó, que en cumplimiento de los arts. 34 y 35 de la LACG, que establecen: “la responsabilidad es penal cuando la acción u omisión del servidor público y de los particulares, se encuentra tipificada en el código penal”; “Cuando los actos y hechos examinados presenten indicios de responsabilidad civil o penal, el servidor público o auditor los trasladará a conocimiento de la unidad legal pertinente y ésta mediante la autoridad legal competente pedirá directamente al juez que corresponda, las medidas precautorias y preparatorias de demanda a que hubiere lugar o denunciará los hechos ante el Ministerio Público”.Del atento análisis y compulsa de los antecedentes, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. Por RM 324/04 de 29 de junio de 2004, el Ministro de Trabajo resolvió: “Aprobar el Reglamento Interno de Trabajo de la Caja Nacional de Salud…” (fs. 104).

II.2. Reglamento Interno de Personal de la Caja Nacional de Salud, elaborado por el Departamento Nacional de Planificación y Evaluación de Gestión, en mes de junio de 2004, en la ciudad de La Paz. Al respecto, el mencionado art. 81, señala el tema del retiro sin goce de beneficios sociales, indicando: “De acuerdo con el art. 16 de la Ley General del Trabajo y el correlativo de su Reglamento, el Trabajador (a) será retirado de su fuente de trabajo, sin derecho a beneficios sociales (solamente Quinquenios consolidados), cuando incurra en las faltas establecidas en el Art.16 de la Ley General del Trabajo y Art. 9 de su Reglamento, como también en las descritas en el presente Reglamento. Constituirá motivos para la aplicación de la sanción prevista en el inciso e) del art. 77 del presente Reglamento: previo sumario y proceso correspondiente”; por lo que, entre otros, en su inciso e) refiere: “La malversación, defraudación, robo, hurto o sustracción de dineros, valores o bienes pertenecientes a la entidad o a los Trabajadores (as)” (fs. 106 a 129).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La accionante cuestiona la constitucionalidad del art. 81 inc. e) del Reglamento Interno de Trabajo de la CNS, al ser incompatible con los arts. 115. II, 116.I y 117.I de la CPE; alegando que la norma reclamada permite su juzgamiento por el delito de hurto vulnerando su derecho al debido proceso en sus elementos del derecho a la defensa y la garantía de la presunción de inocencia pues pese a no existir sentencia penal condenatoria ejecutoriada puede ser destituida sin derecho a beneficios sociales.

Por consiguiente, a los efectos de realizar el control de la constitucionalidad que se plantea, es necesario precisar: i) En lo procesal, la procedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta, ii) Diferenciándose entre disposición y norma corresponde determinar del denominado derecho viviente, es decir, de la interpretación mayoritaria de la norma impugnada sobre la cual recaerá el control de constitucionalidad; y, iii) Efectuar la contrastación de la norma impugnada con la CPE.

III.1. Ubicación de la acción de inconstitucionalidad concreta entre las acciones, recursos y demandas constitucionales

La posición normativa privilegiada de la Constitución Política del Estado en relación al resto de normas deviene de su origen popular, las formalidades en el procedimiento de aprobación, su origen histórico, pero sobre todo deviene de los derechos que reivindica cuya fuerza irradia y legitima no solo a los artículos de la Norma Suprema sino a todo el ordenamiento jurídico.

Por su parte, la doctrina constitucional al desarrollar el control de constitucionalidad de manera pedagógica tendió a clasificar las acciones constitucionales en: a) Las de control de normatividad, referida a la confrontación entre dos normas jurídicas siendo una de ellas la Constitución Política del Estado, b) Las de control del ejercicio del poder político que supervisa la distribución de competencias efectuada por el legislador constituyente entre los diferentes órganos constituidos; y, c) Las de control del ejercicio de los derechos humanos y fundamentales en su dimensión subjetiva.

Dicha clasificación tiene como propósito facilitar el uso de las diversas acciones constitucionales, es decir, es meramente pedagógica, ello porque en general -aunque no única, ni exclusivamente- el sentido de la Constitución Política del Estado se orienta a la protección los derechos. Así por ejemplo, una acción abstracta de inconstitucionalidad, si bien no se encuentra clasificada como unaacción tutelar puede activarse en protección a los derechos en su dimensión objetiva o si se considera que el recurso directo de nulidad clasificada habitualmente como componente que hace al control del ejercicio del poder político resguarda en definitiva la garantía prevista en el art. 122 de la CPE.

En el control de constitucionalidad normativo, la Ley del Tribunal Constitucional respecto a las demandas de acción de inconstitucionalidad en desarrollo del texto constitucional, diferenció en su art. 53: “...1) Recurso Directo o Abstracto de inconstitucionalidad; y, 2) Recurso Indirecto o Incidental de Inconstitucionalidad vinculado a un proceso judicial o administrativo”, diferenciación mantenida en la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional que en su art. 101, establece: “Las acciones de inconstitucionalidad proceden como: 1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter Abstracto. 2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter Concreto vinculada a un proceso judicial o administrativo” y en el Código de Procedimientos Constitucionales que entrará en vigencia el 6 de agosto de 2012, cuyo art. 73, refiere: “Las Acciones de Inconstitucionalidad podrán ser: 1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decreto, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales. 2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la constitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos y todo género de resoluciones no judiciales”.

III.2. La acción de inconstitucionalidad concreta y la supremacía constitucional como garantía ciudadana