0648/2012

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por falta de fundamentación y motivación de la resolución impugnada en la vía administrativa, toda vez que todo fallo debe explicar de qué manera realiza la aplicación normativa en el caso concreto, ofreciendo una explicación clara y no contradictoria.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.4. "De la documentación que informa los antecedentes del expediente, se evidencia que la Resolución impugnada, amén de desarrollar en el punto III y III.1 de dicha Resolución, que el recurso de revocatoria habría sido interpuesto fuera del plazo (quince días) previsto por el Reglamento de Procedimientos Administrativos del SIRENARE aprobado por DS 26389 -modificado por el DS 27171- y que se hubiera dejado de considerar lo normado en la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, por ser normas vigentes a tiempo de iniciarse el proceso, en su punto IV, de manera escueta y sin ninguna fundamentación que la justifique, señala: “No obstante lo relacionado en el punto precedente, se tiene que el proceso tramitado en la vía administrativa, deja de considerar que los Decretos Supremos Nº 26389 y 27171 que establecían el procedimiento del SIRENARE, fueron derogados por el D.S. Nº 29215, con anterioridad al inicio del proceso sancionador; máxime si se toma en cuenta también, que por disposición del D.S. 29894, fue determinada la extinción del SIRENARE” (sic). Sin embargo, el aludido fallo no explica de qué manera o a través de que norma específica del DS 29215, expresa o tácitamente, se hubieran derogado los DDSS 26389 y 27171; es más, como corolario de su razonamiento, expresa que fue “extinguido SIRENARE”, sin considerar que de la lectura de dicho DS 29215, se establece que, exceptuando la Superintendencia de Hidrocarburos, que pasa a denominarse Agencia Plurinacional de Hidrocarburos, todas las superintendencias de los Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) y del SIRENARE se extinguirán en un plazo máximo de sesenta días, aclarando, sin embargo, que sus competencias y atribuciones serán asumidas por los Ministerios correspondientes o por una nueva entidad a crearse por norma expresa, lo que significa, elementalmente, que a pesar de que una entidad pública por alguna razón cambiara de nombre, estructura u órgano regulador, las atribuciones, responsabilidades o competencias, según sea el caso, han de ser asumidas por la otra entidad a crearse, en este caso, conforme expresamente se señala, y de ninguna manera asumir, de la forma como se entiende, que el SIRENARE se extinguió, como si por tal causa desaparecieran las obligaciones de los administrados para con el Estado, en este caso, la ABT. Por otra parte, es de relevancia señalar que la demanda interpuesta en lo contencioso administrativo, impugna la RA 002/2009 y el DS 230166 de 5 de diciembre de 2008, la primera emitida por la ABT, y la segunda, por el Ministerio de Medio Ambiente y Agua (fs. 581 y ss.) La Resolución impugnada, no solo que no se pronuncia respecto del DS 230166, sino que anula la RA 234/2007 no impugnada y, peor aún, como se señaló líneas arriba, no fundamenta ni motiva adecuadamente su decisión, por el contrario es poco clara cuando no contradictoria, por lo que se ha vulnerado el derecho de la entidad que representa el accionante, al debido proceso, en lo que concierne a la debida fundamentación y motivación de una resolución".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0648/2012 Sucre, 2 de agosto de 2012

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA Magistrado Relator: Efren Choque Capuma Acción de amparo constitucional

Expediente: 00762-2012-02-AAC Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 111/12 de 20 de abril de 2012, cursante de fs. 681 a 686, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional, interpuesta por Cliber Hugo Rocha Rojo en representación de la Autoridad de Fiscalización y Control Social de Bosques y Tierras (ABT) contra Bernardo Huarchai Tola, Presidente; Juan Ricardo Soto Butrón, Gabriela Cinthia Armijo Paz, Paty Yola Paucará Paco, Magistrados de la Sala Primera; y, Mario Pacosillo Calsina, Isabel Ortuño Ibáñez y Lidia Chipana Chirinos; Magistrados Liquidadadores de la Sala Primera, todos del Tribunal Agroambiental y Luis Arratia Jiménez e Iván Gantier Lemoine, ex Vocales del Tribunal Agrario Nacional.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

1.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 5 de abril de 2012, cursante de fs. 596 a 605 vta., el accionante expuso los siguientes fundamentos:

1.1.1. Hechos que motivan la acción

Manifiesta que José Luis Roca Rodríguez, en el proceso administrativo seguido en su contra, fue sancionado por haber cometido una infracción de quema ilegal en el predio denominado “El Naranjal”, habiendo presentado recurso de revocatoria contra la Resolución sancionatoria, recurso que fue rechazado por la Superintendencia Agraria por ser extemporáneo; así como desestimado el recurso jerárquico.

En este contexto, refiere que José Luis Roca Rodríguez planteó demanda contenciosa contra la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras que resolvió el recurso jerárquico y contra la ABT, habiendo la Sala Primera del Tribunal Agrario Nacional pronunciado la Resolución 49/2011 de 24 de octubre, misma que conculca la garantía y derecho al debido proceso de la entidad que representa el ahora accionante.

Acusa que el fallo impugnado sugiere de manera incoherente y con absoluto desconocimiento de la ley que el recurso de revocatoria planteado contra la Resolución sancionatoria debió tomar en cuenta las normas de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y su Reglamento DecretoSupremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, que regula los recursos administrativos que se plantean contra las decisiones de las autoridades que refiere el art. 75 de la mencionada Ley - modificada por la Ley 3545 de 28 de noviembre de 2006 - que no incluye a las Superintendencias y, por otra parte, el Reglamento de Procedimientos Administrativos del Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), contenido en el DS 26389 de 8 de noviembre de 2001, complementado y modificado por el DS 27171 de 15 de septiembre de 2003, regula las impugnaciones, a través de los recursos de revocatoria y jerárquico contra las resoluciones de lo que en su tiempo fue la Superintendencia Agraria y la Forestal, cuyas competencias han sido transferidas a la actual ABT, por efecto de los DS 28984 de 7 de febrero de 2009 y, principalmente, el DS 0071 de 9 de abril del año antes señalado.

Explica que precisamente el DS 26389, reglamenta el art. 21 de la Ley Forestal (LF) que crea el SIRENARE, así como los arts. 43, 44 y 45 de la misma Ley, y art. 28 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (SNRA), que se refieren a los recursos de revocatorio y jerárquico que los administrados pueden interponer contra las resoluciones administrativas pronunciadas por las autoridades de las Superintendencias del SIRENARE, disposiciones de aplicación a las Superintendencias sectoriales que integran este Sistema, indicando que la Superintendencia Agraria y Forestal, y las que componen al Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables son Superintendencias del SIRENARE.

Dice que la Resolución se sustenta en la exclusión del régimen agrario de los alcances de la Ley de Procedimiento Administrativo, mas, paralela y contradictoriamente, sostiene que de acuerdo a la disposición adicional primera del Reglamento de dicha Ley, relativa a procedimientos especiales, son de aplicación para la imposición de sanciones y la impugnación y ejecución de las resoluciones relativas al régimen agrario, de modo que la aplicación de las exclusiones de la mencionada Ley no alcanza, por su carácter supletorio a los procesos sancionadores de quemas ilegales, lo que efectivamente hizo la Superintendencia Agraria al conocer y resolver el procedimiento para sancionar a José Luis Roca Rodríguez, aplicando el procedimiento de la referida Ley y su Reglamento; en relación a determinados aspectos no regulados expresamente en la regulación relativa a las quemas. El resultado es que la Resolución 49/2011, a la hora de precisar e identificar el procedimiento o reglamentación especial concluye erróneamente que esas normas estarían en la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria y su Reglamento.

Señala que el Auto de apertura del proceso sancionatorio alude el art. 87 del Reglamento de la Ley Forestal que refiere la sujeción de los procesos de desmonte y quema a un reglamento especial que fue aprobado por Resolución Ministerial (RM) 131/97 de 9 de junio de 1997, emitida por el entonces Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente que evidencia la existencia de normas específicas en la materia y procedimientos propios con los que sanciona las quemas ilegales.

Anota que el fallo insiste, que para procesar al administrado debió considerarse el Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, para su notificación, transgrediendo de manera flagrante el orden establecido de las normas que deben observarse, pues, la previsión del art. 73.I no se refiere a los procesos por quemas ilegales sino, como el DS 29215, a los medios y modos de notificación de los procedimientos agrarios administrativos.

Sostiene que los argumentos erráticos de dicha Resolución establecen que los Decretos Supremos (DSS) 26389 y 27171 actuados de abrogados por el DS 29215, no lo fueron; el primero, referido a la extinción de las Superintendencias, establece claramente que los Ministerios correspondientes o una nueva entidad a crearse serán las que asuman el Sistema de regulación sectorial y Sistema de regulación de los recursos naturales renovables.Menciona que la Resolución impugnada, además, modifica la línea jurisprudencial agraria haciendo latente un inminente riesgo de provocarse un caos jurídico e inseguridad jurídica sin precedentes en todos los procesos administrativos sancionatorios, pues, de manera mecánica supone que la extinción de las superintendencias del SIRENARE había aparejado la derogatoria de los decretos supremos antes mencionados, por cuanto los mismos constituyen derecho positivo vigente.

La vulneración del derecho y garantía al debido proceso -concluye- debe ser reparado en aras de mantener la estabilidad y orden en los procesos administrativos sancionadores, toda vez que el fallo -como se tiene señalado- con exceso da por derogadas y abrogadas unas normas, aplica unas en lugar de otras y obvia que el administrado dejó vencer el tiempo por más de un año para impugnar una sanción.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante estima que se vulneraron los derechos de la entidad que representa al debido proceso y al principio de la seguridad jurídica, citando al efecto los arts. 115 y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, se anule la Resolución 49/2011 de 24 de octubre y se ordene a los demandados dictar nuevo fallo en sujeción y observancia de las disposiciones en actual vigencia.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 20 de abril de 2012, según consta en el acta cursante de fs. 675 a 680, en presencia de los abogados del accionante, ausentes las autoridades y ex autoridades demandadas, presente el abogado del tercero interesado, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la demanda

El abogado del accionante ratificando la demanda, realizó un resumen del trámite del proceso administrativo sancionador, así como también del proceso contencioso administrativo; asimismo, presentó una Resolución del Tribunal Agrario Nacional, en la cual se había dado un razonamiento distinto al asumido en el presente caso, misma que no fue admitida por el Tribunal de garantías, bajo el argumento de que toda prueba debe ser presentada a momento de interponer la demanda.

Ampliando su manifestación, señaló la evidente vulneración del derecho al debido proceso de la ABT, dentro del proceso contencioso administrativo, indicando además que el fallo emitido no se encuentra fundamentado en derecho, ya que desconoce normas sustantivas y adjetivas que debieron ser consideradas a momento de ser emitido, habiéndose aplicado además instrumentos legales inadecuados en procedimientos sancionadores.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Mediante memorial presentado el 17 de abril de 2012, cursante de fs. 614 a 615 vta., Juan Ricardo Soto Butron, Gabriela Cinthia Armijo Paz y Patty Yola Paucarra Paco, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, se apersonaron y alegaron falta de legitimidad pasiva por cuanto ninguna de ellas causó los actos o incurrió en las omisiones que produjeron las lesiones denunciadas, manifestando que la ausencia de legitimación pasiva, conlleva a la imposibilidad legal de darcumplimiento a lo que fuere dispuesto por el Tribunal de garantías dado que en caso de anularse la Resolución impugnada, retrotrayéndose el proceso contencioso administrativo, no podría tenerse como no ingresada, por cuanto la admisión es un acto procesal distinto al ingreso de la demanda, acreditado por el cargo de presentación y además siendo que en el hipotético caso de ser deferida la tutela, la fecha de ingreso de la causa y el cargo de presentación continuaría siendo anterior al 31 de diciembre de 2011, ocasionando que dicho proceso sea ajeno a su competencia.

Por memorial de 18 de abril de 2012, cursante de fs. 623 a 624, Bernardo Huaraich Tola, Presidente del Tribunal Agroambiental, se apersonó y asumiendo responsabilidad institucional, señaló que al no haber intervenido en los supuestos actos vulneratorios se encuentra imposibilitado de presentar un informe al respecto, solicitando además que en el supuesto caso de concederse la tutela su cumplimiento sea mediante la Sala Liquidadora respectiva.

Mario Pacosillo Calsina, Isabel Ortuño Ibáñez, Lidia Chipana Chirinos, Magistrados Liquidadores del Tribunal Agroambiental, el 19 de abril de 2012, cursante de fs. 648 y vta., se apersonaron y representaron falta de legitimación pasiva por cuanto de acuerdo a lo establecido en la Ley del Órgano Judicial, los Magistrados suplentes del Tribunal Agroambiental deberán conocer todas las causas pendientes de resolución que se encuentran en el Tribunal Agrario Nacional, y al encontrarse el caso concreto con Resolución y archivado, se encuentra fuera de la competencia de los magistrados liquidadores, solicitando por ello se declare improcedente la acción de amparo constitucional.

I.2.3. Informe del tercero interesado

Nilo Elishman Sales García, en representación de José Roca Rodríguez propietario del predio “El Naranjal” (tercero interesado), presentó memorial de 20 de abril de 2012, cursante de fs. 656 a 660, apersonándose y justificando la nulidad de obrados, solicitó se conceda en parte la tutela, estableciendo la plena vigencia de los DDSS 26389 y 27681.

I.2.4. Resolución

La Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, constituido en Tribunal de garantías, por Resolución 111/12 de 20 de abril de 2012, cursante de fs. 681 a 686, denegó la tutela, argumentando que: a) La acción de amparo constitucional no puede ingresar a revisar cuestiones relacionadas a una interpretación de legalidad ordinaria, salvo excepcionalmente cuando el accionante justifica oportunamente las reglas para activar esa posibilidad; y, b) En cuanto a la falta de fundamentación, existen Sentencias Constitucionales que establece que si se vulneraron derechos y garantías, se debe precisar y especificar en qué medida esta lesión tiene relevancia constitucional lo que en el caso de autos no sucedió, puesto que el accionante se limitó a expresar de manera general la carencia de fundamentación.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Al no haberse obtenido consenso en Sala el Proyecto, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional a fin de dirimir con su voto en el caso en análisis.