0676/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Se declara la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta promovida de oficio por no existir ninguna resolución que dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la Disposición Final Vigésima del DS 29215 impugnada, en razón a que debió haberse promovido antes de haber admitido la demanda contenciosa administrativa; es decir, antes de reconocer la legitimación activa del Viceministro de Tierras y no así después de su admisión.

Extracto de la ratio decidendi

Fj. III.4 "...los Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, a tiempo de pronunciar el Auto 39 de 30 de agosto de 2012, y admitir la demanda contenciosa administrativa, observaron la regulación establecida en la Disposición Final Vigésima del DS 29215; y sin realizar ningún cuestionamiento a dicha norma aceptaron la legitimación activa del Viceministro de Tierras para interponer la demanda contencioso administrativa, aceptaron que la notificación hecha al Ministerio referido, se había hecho en tiempo oportuno, por ello expresaron que la demanda fue interpuesta en tiempo oportuno y cumpliendo las formalidades de ley; es decir, que la regulación de la disposición observada ya fue aplicada en el Auto 39 de 30 de agosto de 2012, cuando admitieron la demanda, en consecuencia al haber sido aplicada en la resolución referida, ésta ya no será aplicada en la Resolución final del proceso, porque dicha legitimación, la notificación y las formalidades legales ya fueron admitidas en la resolución de admisión de la demanda, en consecuencia al haber sido admitidas, ya no es posible ser considerada en la resolución final. Lo que se discutirá y aplicará en la Resolución final, es lo que aconteció en la segunda situación de la demanda; es decir, la impugnación que efectuó en la demanda el Viceministro de Tierras contra la Resolución Suprema 01494, donde se analizará si dicha resolución efectuó una valoración correcta de los antecedentes del área del predio “CINCO Y DESPOJO”; si valoró cabalmente el cumplimiento de la Función Económica Social de los predios mencionados (...). De todo lo vertido, se establece que no existe una futura resolución donde se vaya aplicar la Disposición Final Vigésima del DS 29215; por lo mismo, no existe ninguna resolución que dependa de la constitucionalidad o inconstitucionalidad de dicha norma, por lo que la norma cuestionada ya fue aplicada en el Auto 39 de 30 agosto de 2012, cuando se admitió la referida demanda contenciosa administrativa; en todo caso, si las autoridades accionantes tuvieron duda, sobre la norma ahora cuestionada, la acción de inconstitucionalidad concreta debió haberse promovido antes de haber admitido la demanda contenciosa administrativa; es decir, antes de reconocer la legitimación activa del Viceministro de Tierras y no así después de su admisión".

Voto disidente

Los Magistrados Neldy Andrade y Ruddy Flores formularon voto disidente sosteniendo que correspondía analizar los cargos de inconstitucionalidad que fueron planteados por los Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, realizando el test de constitucionalidad; respecto al plazo para interponer el proceso contencioso administrativo, y establecer desde cuándo se debe computar dicho plazo; el mismo que debería ser desde la emisión de los títulos ejecutoriales, al emanar precisamente del Ejecutivo al cual pertenece el Viceministro de Tierras.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0676/2014

Sucre, 8 de abril de 2014

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Soraida Rosario Chávez Chire

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 03875-2013-08-AIC

Departamento: Chuquisaca

En la acción de inconstitucionalidad concreta promovida de oficio por Gabriela Cinthia Armijo Paz y Juan Ricardo Soto Butrón, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, demandando la inconstitucionalidad de la Disposición Final Vigésima del Decreto Supremo (DS) 29215 de 2 de agosto de 2007, por supuestamente contravenir los arts. 9.I, 115.II, 119.I y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Dentro del proceso contencioso administrativo seguido por Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras en contra de la Resolución Suprema (RS) 01494 de 18 de septiembre de 2009, emitida por el Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y la Ministra de Desarrollo Rural y Tierras; los Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, Juan Ricardo Soto Butrón y Gabriela Cinthia Armijo Paz, mediante Resolución 38 de 10 de junio de 2013, cursante de fs. 93 a 97 vta., promovieron la presente acción de inconstitucionalidad concreta por existir incertidumbre y duda razonable sobre la Disposición Final Vigésima del DS 29215 y supuestamente ser contraria a los arts. 9.I, 115.II, 119.II y 178 de la CPE.

I.1.1. Relación sintética de la acción

Manifiestan, que la Disposición Final Vigésima del DS 29215, prevé la competencia del Viceministerio de Tierras para la interposición de demandas contenciosas administrativas ante el Tribunal Agroambiental, en tanto no se hubiere emitido título ejecutorial a favor de una determinada persona.

El Viceministro de Tierras, al amparo de la disposición cuestionada, en el caso concreto interpuso demanda contenciosa administrativa contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la RS 01494, en virtud a la notificación que hubiere sido efectuada a dicho Viceministerio el 30 de julio de 2012, con la resolución impugnada, momento desde el cual estaría habilitado para presentar tal demanda.Y finalmente, ante el argumento del tercer interesado de que en el caso se habría adjudicado mediante la Resolución Suprema impugnada el predio “CINCO Y DESPOJO” el año 2009 y que la misma estaría ejecutoriada, les entra una supuesta incertidumbre y duda razonable sobre la constitucionalidad de la norma cuestionada,v puesto que ella omitió aspectos esenciales del procedimiento para la actuación del Viceministerio de Tierras, que se traducen en lo siguiente: a) El tiempo que tendrá el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA) para proceder a notificar o efectuar notificaciones de tierras con la Resolución Final de Saneamiento; b) Si una vez ejecutoriada que fuere dicha Resolución por el INRA, pudiera esa misma instancia realizar una notificación en el proceso concluido; c) El alcance del actuado de notificación para el cómputo de plazo para la interposición de la acción contenciosa administrativa, frente al hecho de que la instancia con anterioridad a la diligencia practicada ya hubiera conocido los hechos que se impugnan en la demanda contenciosa administrativa; d) Si existiendo Resolución Final de Saneamiento que determine la conclusión del proceso de saneamiento, y el título ejecutorial se encontrará para la firma del Presidente del Estado Plurinacional, correspondería la revisión de un proceso ya concluido en la fase administrativa; e) Que, si de la revisión de oficio realizada por el Viceministerio de Tierras o por el INRA, en actos que han adquirido la calidad de cosa juzgada material, no se lesiona el principio de seguridad jurídica; y f) Ha omitido establecer los aspectos generales esenciales del procedimiento como los requisitos y condiciones de admisibilidad de los recursos y/o demandas que se interpongan ante el Tribunal Agroambiental, los plazos y penalidades para el incumplimiento de plazos por parte de las autoridades administrativas responsables de realizar tales actos.

Por las supuestas omisiones anotadas, la Disposición cuestionada, sería contraria a los arts. 9.1, 115.II, 119.II y 178 de la CPE.

Finalmente, en lo que concierne, a la relevancia de la norma impugnada en la decisión del proceso, la absolución de las dudas señaladas de la disposición impugnada es relevante para la decisión a adoptarse en el proceso contencioso administrativo 212/2012.Final Vigésima del DS Nº 29215, por lo que a su criterio surgen dudas razonables al respecto, es así que se puntualiza que las notificaciones con las Resoluciones finales de saneamiento emitidas por el INRA, hacia el Viceministerio de Tierras, únicamente proceden cuando se identifican vicios de fondo insubsanables, dentro del proceso de saneamiento concluido, teniendo como requisito que no se hubiera emitido el título ejecutorial, de donde surge la legitimación de dicha instancia a efectos de velar por la seguridad jurídica en cuanto al debido proceso respecto a la propiedad de la tierra que tiene el Estado Plurinacional; 3) Si bien la Resolución Final de Saneamiento, se notifica a las partes interesadas, en caso de identificarse irregularidades o fraudes procesales, en ejercicio de sus atribuciones, el Viceministerio de Tierras, requiere tomar conocimiento de dichas Resoluciones a fin de interponer las acciones que el ordenamiento jurídico le otorga; 4) Cuando el Viceministerio de Tierras, concluye que se presentó un proceso irregular y determina iniciar una acción legal, el cómputo de plazos comienza a partir de la fecha de notificación, conforme al art. 68 de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA); 5) La norma sobre la cual se va a realizar el control de constitucionalidad establece claramente la facultad de interposición de dos tipos de acciones diferentes; es decir, el proceso contencioso administrativo y el proceso de nulidad de título ejecutorial, por lo que no puede haber confusión al respecto menos inseguridad jurídica, puesto que el Viceministerio de Tierras una vez determinada la existencia de irregularidades en un proceso de saneamiento por más que éste haya concluido, se le habilita el ejercicio de control jurisdiccional, debiendo determinarse únicamente si se ha emitido o no el título ejecutorial, lo cual es comprobable; 6) Sobre la supuesta revisión de actos con calidad de cosa juzgada, se hace referencia a que el proceso de saneamiento se tramita en la vía administrativa, en la cual no existe ejecución ni cosa juzgada, puesto que dicho instituto jurídico es producto de los procesos sustanciados en la vía jurisdiccional; en materia agraria los procesos de saneamiento, se constituyen en actos administrativos que pueden adquirir firmeza o estabilidad y que por su naturaleza jurídica cuando son contrarios al interés público pueden y deben ser revocados, por lo que no se mantienen en sede administrativa; y 7) La Disposición Final Vigésima del DS 29215, guarda plena compatibilidad con disposiciones constitucionales, porque no vulnera normas, principios, ni valores supremos de la Constitución Política del Estado, por lo que pide se declare su constitucionalidad, al haber quedado demostrado que no existe argumento alguno que justifique la expulsión de la norma referida, del ordenamiento jurídico boliviano.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante decreto constitucional de 12 de noviembre de 2013, en aplicación del art. 7.II del Código Procesal Constitucional (CPCo), se solicitó a la Unidad de Tratados y Convenios Internacionales de éste Tribunal, información sobre la existencia de jurisprudencia internacional y legislación comparada, respecto a la Disposición Final Vigésima del DS 29215, disponiéndose la suspensión del plazo conforme previene el art. 7.II del Código citado, hasta que la documentación sea enviada.

Habiendo sido remitida la información por la Unidad de Tratados y Convenios Internacionales, mediante decreto de 28 de febrero de 2014, se dispuso la reanudación del cómputo del plazo, a cuyo efecto la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro de plazo legal.

II. CONCLUSIONES

De la compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Jorge Jesús Barahona Rojas, Viceministro de Tierras dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, mediante memorial de 1 de agosto de 2012, en aplicación de la Disposición Final Vigésima del DS 29215, se apersonó ante el Tribunal Agroambiental e interpuso demanda contencioso administrativo contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente del EstadoPlurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, impugnando la RS 01494, dictada por las autoridades mencionadas, manifestando que en la mencionada resolución emergente del proceso de saneamiento, no se valoró correctamente los antecedentes del área del predio “CINCO Y DESPOJO”, debido a que el mismo presenta una sobreposición parcial al área mensurada en saneamiento bajo el mismo nombre; no se valoró cabalmente el cumplimiento de la Función Económica Social de los predios mencionados; se consideró el certificado de registro de marca de ganado 13/75, de 12 de noviembre de 1976, perteneciente al predio “EL CHORO” y no así al predio “CINCO Y DESPOJO”; y, no considero que el 92% del predio señalado “CINCO Y DESPOJO” se encontraba sobrepuesto a la Reserva Forestal Guarayos creada por DS 8660 de 19 de febrero de 1969; además, que el proceso agrario 14024 fue tramitado con evidentes vicios de nulidad absoluta, por haber actuado en ella el Ex Consejo Nacional de Reforma Agraria en áreas de Colonización sin jurisdicción y competencia, por ello conforme al art. 68 de la Ley 1715 modificada por la Ley 3545 de Reconducción Comunitaria de la Reforma Agraria, solicita se anule la referida resolución así como también lo obrado hasta el vicio más antiguo, inclusive el Informe de Evaluación Técnica Jurídica de 2 de diciembre de 2003 (fs. 15 a 20 vta.).

II.2. La Sala Primera del Tribunal Agroambiental, mediante Auto 39 de 30 de agosto de 2012, admitió la demanda contenciosa administrativa, expresando lo siguiente: “Encontrándose presentada dentro del término legal la demanda contenciosa administrativa de fs. 29 a 34 vta., de obrados, así como el memorial de fs. 45 y vta., a través del cual se subsana lo extrañado en el decreto de fs. 36, dentro de la demanda interpuesta por Jorge Jesús Barahona Rojas en su condición de Viceministro de Tierras dependiente del Ministerio de Desarrollo Rural y Tierras, como se evidencia de la fotocopia legalizada de la Resolución Suprema 07412 de 11 de mayo de 2012 de fs. 3, contra Juan Evo Morales Ayma, Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia y Nemesia Achacollo Tola, Ministra de Desarrollo Rural y Tierras, a objeto de impugnar la Resolución Suprema Nº 01494 de 18 de septiembre de 2009 pronunciada dentro del proceso de Saneamiento Integrado al Catastro Legal (CAT-SAN), respecto al Polígono Nº 008 de la propiedad actualmente denominada “Cinco y Despojo” ubicado en el cantón El Puente, sección Tercera, Provincia Guarayos del departamento de Santa Cruz, consecuentemente, habiendo cumplido con los requisitos establecidos, SE ADMITE la referida demanda…” (sic) (fs. 25 y vta.).

II.3. Luego, antes de emitir la Sentencia, Gabriela Cinthia Armijo Paz y Juan Ricardo Soto Butrón, Magistrados de la Sala Primera del Tribunal Agroambiental, dentro del proceso contencioso administrativo señalado anteriormente, mediante Auto 38 de 10 de junio de 2013, promovieron acción de inconstitucionalidad concreta contra la Disposición Final Vigésima del DS 29215, argumentando que les entró incertidumbre y duda razonable sobre la norma cuestionada, porque supuestamente omitió aspectos esenciales del procedimiento para la actuación del Viceministerio de Tierras, como las siguientes: i) El tiempo que tendría el INRA para proceder a notificar de oficio al Viceministerio de Tierras con la Resolución Final de Saneamiento; ii) Si una vez ejecutoriada que fuere la Resolución Final de Saneamiento por el INRA, pudiera esa misma instancia realizar una notificación en el proceso concluido; iii) El alcance del actuado de notificación para el cómputo de plazo para la interposición de la acción contenciosa administrativa, frente al hecho de que la instancia con anterioridad a la diligencia practicada ya hubiera conocido los hechos que se impugna en la demanda contenciosa administrativa; iv) Si existiendo Resolución Final de Saneamiento que determina la conclusión del proceso de saneamiento, y el título ejecutorial se encontrará para la firma del Presidente del Estado Plurinacional, correspondería la revisión de un proceso ya concluido en la fase administrativa; v) Que, si de la revisión de oficio realizada por el Viceministerio de Tierras o por el INRA, en actos que han adquirido la calidad de cosa juzgada material, no lesiona el principio de seguridad jurídica; y, vi) Ha omitido establecer los aspectos generales esenciales del procedimiento como los requisitos y condiciones de admisibilidad de los recursos y/o demandas que se interponen ante el Tribunal Agroambiental, los plazos y penalidades para el incumplimiento deplazos por parte de las autoridades administrativas responsables de realizar tales actos (fs. 93 a 97 vta.).

II.4. Norma demandada de inconstitucional, Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 de agosto de 2007

“DISPOSICIÓN FINAL VIGÉSIMA.- (INTERPOSICIÓN DE ACCIONES CONTENCIOSO ADMINISTRATIVAS Y DEMANDAS DE NULIDAD DE TÍTULOS EJECUTORIALES POR LA SUPERINTENDENCIA AGRARIA O EL VICEMINISTERIO DE TIERRAS).

I. Emitidas las resoluciones finales de saneamiento y encontrándose pendiente la emisión de Títulos Ejecutoriales o certificados de saneamiento, ante la existencia de vicios de fondo insubsanables en el procedimiento concluido, el Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria, en mérito a sus atribuciones, están plenamente legitimadas para interponer demandas contencioso administrativo ante el Tribunal Agrario Nacional, en los casos antes previstos, así como apersonarse y presentar y responder demandas ante el Tribunal Constitucional y otras instancias jurisdiccionales y administrativas, sobre las materias reguladas en la ley y en el presente reglamento.

A este fin podrán notificarse con la respectiva Resolución Final de Saneamiento a una o ambas entidades antes citadas, o el Instituto Nacional de Reforma Agraria podrá notificar de oficio al establecer la existencia de vicios de fondo insubsanables.

II. Emitidos Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento y evidenciando las causales de nulidad previstas en el Artículo 50 de la Ley Nº 1715, de igual forma se reconoce al Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria, la facultad de interposición de demanda de nulidad de Títulos Ejecutoriales o Certificados de Saneamiento, en los términos descritos en el Parágrafo precedente”.

II.5. Normas constitucionales supuestamente infringidas por la norma cuestionada

“Artículo 9. Son fines y funciones esenciales del Estado, además de los que establece la Constitución y la Ley:

1. Constituir una sociedad justa y armoniosa, cimentada en la descolonización, sin discriminación ni explotación, con plena justicia social, para considerar las identidades plurinacionales.

(…)

Artículo 115.

(…)

II. El Estado garantiza el derecho al debido proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones.

(…)

Artículo 119.

(…)

II. Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personasdenunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios.

(...)

Artículo 178.

I. La potestad de impartir justicia emana del pueblo boliviano y se sustenta en los principios de independencia, imparcialidad, seguridad jurídica, publicidad, celeridad, gratuidad, pluralismo jurídico, interculturalidad, equidad, servicio a la sociedad, participación ciudadana, armonía social y respeto a los derechos.

II. Constituyen garantías de la independencia judicial:

1. El desempeño de los jueces de acuerdo a la carrera judicial

2. La autonomía presupuestaria de los órganos judiciales”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Corresponde determinar si la Disposición Final Vigésima del DS 29215 de 2 de agosto de 2007, que atribuye al Viceministerio de Tierras y la Superintendencia Agraria legitimación activa para interponer demandas contencioso administrativas ante el Tribunal Agrario Nacional (ahora Tribunal Agroambiental) contra las resoluciones finales de saneamiento emitidas en procedimiento concluido donde aún esté pendiente la emisión de títulos ejecutoriales o certificados de saneamiento, ante la existencia de vicios de fondo insubsanables, es contraria a los arts. 9.1, 115.II, 119.II y 178 de la CPE.