0677/2012

Sintesis de la ratio decidendi

Declara improcedente el recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales, debido a que el recurrente no argumentó ni efectuó un cargo de inconstitucionalidad sobre la misma de manera específica; y tampoco pudo identificar, por qué considera que la OM 14/2010 (acto impugnado), infringe preceptos y principios constitucionales.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.4.1. "De lo antes señalado, se puede establecer claramente que el recurrente, señala que el contenido de la Ordenanza Municipal no se ajusta al texto constitucional, es decir que supuestamente fue elaborada sin observar las formas. Más, sin embargo, no hace ninguna relación al respecto, además de ello, cabe señalar que el art. 302.I.20 de la CPE, confiere competencias exclusivas a los gobiernos municipales autónomos respecto a la creación y administración de tasas y patentes al señalar como una de sus competencias: “Creación y administración de tasas, patentes a la actividad económica y contribuciones especiales de carácter municipal”; en consecuencia, se puede establecer que en la creación de las tasas y patentes contenidas en la referida Ordenanza, hoy impugnada, el recurrente no argumentó ni efectuó un cargo de inconstitucionalidad sobre la misma de manera específica". FJ.III.4.2. "En consecuencia, el recurrente no pudo identificar, por qué considera que la OM 14/2010, infringe preceptos y principios constitucionales, motivo por el cual, este Tribunal, se ve impedido de ingresar al análisis y valoración de la misma, más aún si pretende que se inaplique una Ordenanza Municipal que regula parte de la política fiscal del municipio de Quillacollo, no sólo el sector o rubro del recurrente (panadería y afines), sino de muchos otros; hecho que provocaría una completa incertidumbre y perjuicio de la política fiscal de dicho Municipio, pues se pretendería la expulsión o inaplicabilidad de la totalidad de dicha Ordenanza".

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0677/2012

Sucre, 2 de agosto de 2012

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Soraiña Rosario Chánez Chire

Recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales

Expediente: 2011-24088-49-RTG

Departamento: Cochabamba

En el recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales, interpuesta por Juan Lisboa Gutiérrez Gutiérrez en representación de la Asociación de Panificadores Quillacollo y Afines, demandando la inaplicabilidad de la Ordenanza Municipal (OM) 14/2010 de 22 de marzo, por concepto de patentes de funcionamiento en los rubros de elaboración de productos de panadería y elaboración de pan, Ordenanza Municipal que contradice los arts. 13, 14.I, 16.I, 24, 46, 47.I, 62, 75, 108.7, 109, 110, 115, 196, 202, 302.20, 323.I, II y III de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado el 12 de agosto de 2011, cursante de fs. 30 a 37, el recurrente expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El Concejo Municipal de Quillacollo, del departamento de Cochabamba, emitió la OM 14/2010, mediante la cual se modificó las patentes municipales aplicables a partir de la gestión 2010, de acuerdo a los rubros y aranceles detallados en la parte normativa, misma que contiene dos capítulos, cuarenta y tres artículos y diez tablas con valores diferenciados, según actividad económica especificada en el artículo primero de la referida ordenanza, en base a los argumentos que se expone en su parte considerativa como en los informes que componen la Ordenanza Municipal impugnada.

El recurrente, refiere expresamente: “Impugno la referida Ordenanza, toda vez que su contenido y elaboración, son incompatibles e infringen flagrantemente a la Constitución Política del Estado, entendida como la Ley Suprema del Ordenamiento Jurídico Nacional, ya que constituye un atentado contra la economía familiar, no solamente de nuestro sector panificador, sino también de todas las actividades económicas que se desarrollan en el Municipio de Quillacollo”, por cuanto, la tabla 1 anexada a la referida Ordenanza, expresada en metros para las diferentes actividades, categorizara las mismas de acuerdo a la zona y superficie; la tabla 2 cuyo rótulo es patente de acuerdo al Clasificador Internacional Uniforme, ha clasificado los tipos de actividad económica, desde la agricultura, ganadería, elaboración de productos de panadería, elaboración de pan, etc., convariantes económicas que oscilan entre Bs.1 500.- (mil quinientos bolivianos 00/100) a Bs.58 397.- (cincuenta y ocho mil trescientos noventa y siete bolivianos), suma exorbitante, sufriendo el sector panificador un incremento de Bs.2 500.- (dos mil quinientos bolivianos) por concepto de patente de funcionamiento, según el sub grupo 5.1.28 y 5.1.29, del grupo 5.1, de la clase 5 (Industria Manufacturera), por concepto de elaboración de productos de panadería y Bs.2 500.- por concepto de elaboración de pan.

Manifestaba que, en la parte considerativa de la Ordenanza impugnada, se indica que se ha incrementado hasta un 10% la patente máxima base para el cálculo de la patente anual de las actividades económicas, pero de los valores de las tablas contenidas en la misma disposición, se evidencia que se ha elevado la patente hasta un 900%, ya que conforme el detalle de pago de patente de funcionamiento de gestiones anteriores, el sector panificador cancelaba anualmente a la Municipalidad la suma de Bs.300 a 350.- (trescientos a trescientos cincuenta bolivianos) por concepto de patente de funcionamiento y con la Ordenanza Municipal deberá pagar Bs.2 500.-, lo cual constituye una infracción a la Constitución Política del Estado, atentando los derechos humanos fundamentales y garantías constitucionales.

Al respecto, el recurrente invoca como vulnerados los siguientes artículos de la Constitución Política del Estado: 13, 14.I, 16.I, 24, 46, 47.I, 62, 75, 108.7, 109, 110, 115, 196, 202.4, 302.20, 323.I.III.III y IV, mas no especifica sobre el contenido de la norma tributaria refrendada con el texto constitucional, sino, vincula la norma Constitucional directamente con la OM 14/2010, hoy cuestionada de manera global. Motivo por el cual, solicita “se declare la inaplicabilidad de la norma legal impugnada con efecto general y en consecuencia se declare la abrogación de la Ordenanza Municipal”.

I.1.2. Autoridades recurridas y petitorio

Plantea el presente recurso contra Carla Lorena Pinto Bustamante, Alcaldesa, Elías Gilmar Terrazas Vera, Julio Santos Tola, Jesús Mérida Amurrio, Concejal Secretario; Richard Sánchez Pérez, Mirtha Condori Vargas, Víctor Osinaga López, Alicia Salguero Yucra, Ingrid Pozo Claros, Cinthya Fernández Montero, Roberto Villarroel Terrazas, Danitza López Quiroga, Concejales, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, solicitando se declare la inaplicabilidad de la OM 14/2010; y, en consecuencia, declarar su abrogación.

I.2. Admisión y citación

Mediante AC 0203/2012-CA/BIS de 22 de marzo (fs. 69 a 72), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el recurso contra tributos y otras cargas públicas y dispuso la citación mediante provisión citatoria de Carla Lorena Pinto Bustamante, Elías Gilmar Terrazas Vera, Julio Santos Tola, Jesús Mérida Amurrio, Richard Sánchez Pérez, Mirtha Condori Vargas, Víctor Osinaga López, Alicia Salguero Yucra, Ingrid Pozo Claros, Cinthya Fernández Montero, Roberto Villarroel Terrazas, Danitza López Quiroga, Alcaldesa y Concejales, respectivamente del Gobierno Municipal de Quillacollo del departamento de Cochabamba, o autoridades que estuvieren fungiendo actualmente las referidas funciones, las mismas que debían contestar el presente recurso en el término de quince días, citación que se efectuó mediante provisión citatoria el 31 de mayo de 2012.

I.3. Alegaciones de las autoridades recurridas que pertenecen al órgano que generó la norma impugnada

Las autoridades demandadas del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, Elías Gilmar Terrazas Vera, Julio Santos Tola, Jesús Mérida Amurrio, Víctor Osinaga López, Alicia Salguero Yucra, Ingrid Pozo Claros, Cinthya Fernández Montero y Miguel Ángel Tórrez Ballón en representación legal deCarla Lorena Pinto Bustamante, Alcaldesa; Mirtha Condori Vargas, Danitza López Quiroga, Mónica Alvis Salvatierra, Concejalas, a través del memorial presentado el 22 de junio del 2012, cursante de fs. 230 a 236 vta., señalaron lo siguiente:

a) De la verificación de la tabla de arancel de patentes y tasas, del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo, gestión 2003, se evidencia que dentro el punto 1. Patentes de funcionamiento a la actividad económica, en el inciso 11.1 Artesanos, se detalla el numeral 11.1.3 Hornos de Panificación, cuya patente máxima anual para este sector era Bs.500.- (quinientos bolivianos); en la gestión 2010, el entonces Alcalde Municipal, Marcelo Galindo Gómez, remitió a Teodoro Valencia Guarachi, Presidente del Concejo Municipal de Quillacollo, un informe elaborado por Pedro Luis López Zubieta, Director del Tesoro Municipal, sobre las patentes para esa gestión, aludiendo que se efectuó la clasificación de las actividades económicas de acuerdo a la Clasificación Industrial Uniforme de las Naciones Unidas (CIIU), solicitando la emisión de Ordenanza Municipal, que apruebe esta reclasificación de actividades con sus correspondientes montos de patente máxima.

b) En las patentes municipales de la gestión 2010, se tiene la tabla 2 (Patentes de funcionamiento de acuerdo a la CIIU, que realiza la clasificación de acuerdo a los tipos de actividad económica, donde se realizó la reclasificación de la actividad de elaboración de pan, ya que hasta la gestión 2010, se había considerado dentro las tablas de patentes como Artesanos.

c) La OM 14/2010, realiza la reclasificación, estableciendo que en el rubro grupo numeral 5.1 Elaboración de productos alimenticios y bebidas, se detalle el rubro sub grupo, con el numeral 5.1.29 Elaboración de Pan, con una patente máxima de Bs.2 500.-.

d) Según el art. 16 de la referida Ordenanza, los Bs.2 500.- corresponden al monto máximo que podrán llegar a pagar los panificadores por patentes, pudiendo los montos ser menores en función a la zona donde se encuentren sus fábricas y la superficie que ocupen. En el art. 33 de la mencionada Ordenanza, se establecen incentivos a favor de la población contribuyente de Quillacollo, con el descuento del 10% a momento de realizar su pago de la patente de funcionamiento y la determinación de la superficie ocupada de la actividad económica, siendo excluidas de la base de cálculo de la patente de funcionamiento las áreas secundarias que no estén en relación directa con la actividad económica (portería, parqueo, baños, deposito, etc.).

Mencionan que, haciendo una comparación con las patentes del mismo rubro y la misma aplicación de tablas y espacios de la provincia Cercado del departamento de Cochabamba, aprobado por OM 3517/2005 de 19 de diciembre, se fija para la fabricación de productos alimenticios como tasa máxima anual la suma de Bs.3 531.- (tres mil quinientos treinta y uno bolivianos).

e) No se demuestra el supuesto incremento del 900%, por cuanto al presentar como prueba del pago de sus patentes, recibos de Bs.300 a 350.- no aclaran que estos cobros son de acuerdo al CIIU y categorías establecidas en el municipio y la zona de ubicación, por lo que se les cobra en función a la categoría de la zona comercial y la ocupación de los metros cuadrados de acuerdo a la escala determinada en la Ordenanza Municipal impugnada; asimismo, no se ha demostrado que se haya cobrado la suma de Bs.2 500.-, además de que la modificación de las patentes se ha efectuado después de más de siete años, las mismas que estaban desactualizadas y fijadas en Bs.500.- y no como se manifiesta por el recurrente en la suma de Bs.300.-.

f) La descripción que hace el recurrente respecto a que se habrían violado los derechos humanos de los panificadores, resulta una exageración, por cuanto no se atacó la dignidad humana, ni por acción, omisión y menos por exclusión.g) Concluyen señalando que los ahora recurrentes no siguieron los procedimientos administrativos, para obtener la reconsideración de la Ordenanza Municipal impugnada, por lo que solicitan que en sentencia se declare la aplicabilidad de la OM 014/2010, en todas sus partes.

II. CONCLUSIONES

De la compulsa del expediente y del análisis de las normas aplicables en este recurso, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Cursa Comprobantes de pago por patentes de funcionamiento de las gestiones 2007 a 2009, por apertura de funcionamiento de panaderías y funcionamiento de hornos de panificación (fs. 2).

II.2. Mediante OM 014/2010 de 22 de marzo (fs. 42 a 43), el Concejo Municipal de Quillacollo, aprobó las patentes municipales aplicable a partir de la gestión 2010, de acuerdo a rubros y aranceles detallados en la parte normativa, la misma contiene dos capítulos, cuarenta y tres artículos y diez tablas con valores diferenciados según la actividad económica, presentados por la Dirección del Tesoro Municipal.

En la tabla 2, se consigna las patentes de funcionamiento de acuerdo al CIIU, en el rubro clase se consigna el punto 5 Industria Manufacturera, grupo 5.1 Elaboración de productos alimenticios y bebidas, en el sub grupo 5.1.28 se consigna la elaboración de productos de panadería con una patente máxima en Bs. 2 500.- y en el sub grupo 5.1.29 se consigna la elaboración de pan con una patente máxima en Bs. 2 500.- (fs. 46 a 51).

II.3. Por informe de José Luis Rocha, Encargado de Archivos del Gobierno Autónomo Municipal de Quillacollo dirigido al Presidente del Concejo Municipal de mencionado Municipio, Elías Gilmar Terrazas Vera, se establece que la OM 14/ 2010, en la cual se aprueba las patentes municipales aplicable a partir de la gestión 2010, presentado por la Dirección del Tesoro Municipal, se encuentra en actual vigencia.

II.4. Mediante Resolución Municipal 36/2003 de 13 de noviembre, se aprobaron las tasas y patentes de los Servicios Públicos Municipales para su aplicación de acuerdo a los rubros y aranceles detallados en veinticuatro páginas por la Dirección de Finanzas, para su remisión al Senado Nacional, siendo que en el rubro 11.1 Artesanos, 11.1.3 Hornos de panificación, del Proyecto de Tasa y Patentes aprobado por la referida Ordenanza, se tiene una tarifa máxima para la patente anual de Bs 500.- (fs. 135-162), Ordenanza que fue abrogada por la OM 14/2010 (fs. 119).

II.5. Se demanda de inconstitucionalidad la totalidad de la OM 14/2010, al indicar el recurrente que esta consta: “...de una parte considerativa, con dos considerados, una parte resolutiva con tres artículos y una parte normativa que regula las patentes municipales de acuerdo a los rubros y aranceles detallados en la parte normativa de dos capítulos, 43 artículos y 10 tablas con valores diferenciados según actividad económica, por medio del cual se ha modificado e incrementado las patentes municipales gestión 2010 hasta en un 900%, recurso que dirijo contra el Honorable Concejo Municipal de la Municipalidad de Quillacollo, solicitando a este Tribunal Constitucional admita el presente recurso, corra en traslado a las autoridades demandadas , se imprimía el trámite de Ley y en sentencia se declare la inaplicabilidad de la norma legal impugnada con efecto general y en consecuencia se declare la abrogación de la Ordenanza Municipal 14/2010 de fecha 22 de marzo de 2010, emitida por el H. Consejo Municipal de la Municipalidad de Quillacollo por ser contraria a la Constitución Política del Estado” (sic).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLOEl recurrente en representación de la Asociación de Panificadores de Quillacollo y Afines, demanda la inaplicabilidad de la OM 14/2010 de 22 de marzo, por ser en su contenido y elaboración contraria a la Constitución Política del Estado, ya que dicha Ordenanza aprobó las modificaciones de las patentes municipales a ser aplicables a partir de la gestión 2010, de acuerdo al CIIU, el cual ha clasificado los tipos de actividades económicas desde la agricultura, ganadería entre otras, consignando en la tabla 2 cuyo rótulo es patente de funcionamiento, los sub grupos 5.1.28 y 5.1.29 Elaboración de productos de panadería y elaboración de pan con una variante económica que oscila entre Bs.1 500 a Bs.58 397.; fijándose una patente máxima de Bs.2 500.- por concepto de patente de funcionamiento para la elaboración de productos de panadería y Bs. 2 500.- por concepto de elaboración de pan; a este efecto, solicita su inaplicabilidad.

En ese sentido, corresponde establecer si es fundada la pretensión del recurrente.

III.1. Naturaleza jurídica y alcances del recurso contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales

Con relación a la naturaleza jurídica y los alcances del recurso contra tributos la jurisprudencia constitucional en la SC 0030/2010 de 20 de septiembre, señaló: “...el recurso contra tributos y otras cargas públicas, establecido en el art. 68 de la LTC, procede contra toda disposición legal que cree, modifique o suprima un tributo, impuesto, tasa, patente, derecho o contribución de cualquier clase o naturaleza que hubiere sido establecida sin observar las disposiciones de la Constitución Política del Estado”.

Conforme al entendimiento de la jurisprudencia constitucional mencionada la misma, en interpretación del art. 68 de la Ley del Tribunal Constitucional (LTC), ahora abrogada, el recurso contra tributos constituye una acción que forma parte del control normativo de carácter correctivo o a posteriori, por cuanto a través del mismo se procedía a un control objetivo de la normatividad para sanear el ordenamiento jurídico del Estado, sobre la base de una contrastación de las normas de la disposición que se impugna con principios, declaraciones, preceptos y norma de la Constitución Política del Estado.

La Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional, consigna este recurso, dentro del Título V Recursos y consultas, en su Capítulo I, bajo la denominación de Recursos contra tributos, impuestos, tasas, patentes, derechos o contribuciones especiales, en los arts. 127 al 130.

El art. 127 de la referida Ley en cuanto al objeto de este recurso ha señalado: “Este Recurso procede contra toda disposición legal que cree, modifique o suprima un tributo, impuesto, tasa, patente, derecho o contribución, de cualquier clase o naturaleza, establecida sin observar la Constitución Política del Estado”.

Por lo que, de lo señalado, se puede establecer que con relación al objeto del recurso contra tributos, regulado anteriormente por el art. 68 de la LTC, ha sido reiterado por el art. 127 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP).

Doctrinalmente, este recurso ha sido conceptualizado como: “un proceso constitucional que tiene por finalidad someter a juicio de constitucionalidad una disposición legal que crea, modifica o suprime tributos en general, sean estos impuestos, tasas, patentes, o cualquier género de contribuciones, con la finalidad de verificar su compatibilidad con la Constitución”.

La SC 0030/2010, al respecto, también señala: “Ello implica que el presente recurso se constituye en una acción de puro derecho que forma parte del control normativo de carácter correctivo o aposteriori, porque tiene por finalidad el control objetivo de la normatividad, es decir, de la disposición legal creadora, modificadora o supresora del tributo, para sanear el ordenamiento jurídico del Estado, sobre la base de una contrastación de las normas de la disposición legal impugnada, con los preceptos de la Ley Fundamental, con la finalidad de que esa normativa no sea aplicada al caso concreto; es decir, que sea declarada inaplicable".

En este entendido, este recurso en esencia, constituye un mecanismo de control normativo, porque a través del mismo se verifica la compatibilidad o incompatibilidad de una disposición legal con las normas constitucionales, por lo que constituye un proceso constitucional autónomo y separado de la acción de inconstitucionalidad, toda vez que tiene sus propias normas, objeto de control del mismo y establece su legitimación pasiva.

III.2.      De la legitimación activa y pasiva

El art. 68.II de la LTC, respecto a la legitimación tanto activa como pasiva establecía: “El recurso será planteado por el sujeto pasivo del tributo, contra la autoridad que los aplicare o pretendiere aplicarlo, acompañando la resolución u ordenanza que así lo disponga, o en su caso, solicitando se conmine a la autoridad recurrida para que la presente” .