Texto del fallo
Sintesis del caso
En esta acción de inconstitucionalidad concreta, el accionante por sí y en representación de varios profesionales del sector de salud, cuestiona la constitucionalidad de la RM 0661 de 28 de junio de 2010 por ser presuntamente contrarios a los arts. 46, 123 y 144.II.2 y de la CPE, afirmando que dicha Resolución Ministerial, contraviene la legalidad de las convocatorias institucionales cerradas, pese a que en los reglamentos y estatutos médicos aprobados en el IV Consejo Nacional del Colegio Médico establecen la validez de las convocatorias a concurso cerrados institucionales internos, como refiere el Reglamento de Concurso de Méritos y Examen de Competencia, el Estatuto del Médico Empleado y la Carrera Funcionaria, por cuanto esta se la aplicó retroactivamente afectando derechos adquiridos, al anular el concurso de méritos y examen de competencia cerrado institucional para optar cargos de base de médicos 2001-2005 convocada el 30 de julio de 2008, mediante la cual ingresaron a la carrera. El Tribunal Constitucional Plurinacional, sin ingresar al fondo, declaró la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta.
Sintesis de la ratio decidendi
Declara declara la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta, con el fundamento que toda la argumentación fáctica de la acción de inconstitucionalidad concreta, se orienta a supuestos actos ilegales en los que habrían incurrido las autoridades del Servicio Departamental de Salud (SEDES) de Cochabamba, al pronunciar las Resoluciones 78/12 y 132/2012, que según los accionantes, serían el resultado de una incorrecta interpretación y aplicación retroactiva de la RM 0661, objeto de la presente acción; para lo cual, el mecanismo idóneo es la acción de amparo constitucional y no una acción de inconstitucionalidad concreta, concluyendo que frente a una errónea interpretación y aplicación de dicha norma, nos encontraríamos ante una presunta ilegalidad y no así inconstitucionalidad, correspondiendo esta situación al ámbito del control de legalidad, por lo que la jurisdicción constitucional a través de esta acción de control normativo, no podría ingresar a revisar si las autoridades del SEDES de Cochabamba, aplicaron en forma correcta o incorrecta la citada Resolución Ministerial.
Extracto de la ratio decidendi
FJ.III.3."De los antecedentes se desprende que la RM 0661 cuya inconstitucionalidad es demandada por la parte accionante constituye una norma de carácter general, que será aplicada en la decisión final del proceso administrativo promovido por el SEDES de Cochabamba, que mediante RA 78/12 de 16 de abril, cursante de fs. 1 a 2 vta., resolvió dejar sin efecto el concurso de méritos y examen de competencia cerrado institucional interno departamental para optar cargos de base de médicos 2001-2005 convocada el 30 de julio de 2008, determinando además que a partir de esta resolución los médicos que ingresaron bajo esta convocatoria quedan en calidad de invitados dentro de la entidad. Fallo confirmado por Resolución de Recurso de Revocatoria 132/2012 de 15 de junio, cursante de fs. 3 a 7; estando al presente pendiente de resolución el recurso jerárquico interpuesto por los ahora accionantes y afectados con esta medida. En este contexto, los accionantes, consideran que dicha Resolución Ministerial, contraviene la legalidad de las convocatorias institucionales cerradas, pese a que en los reglamentos y estatutos médicos aprobados en el IV Consejo Nacional del Colegio Médico establecen la validez de las convocatorias a concurso cerrados institucionales internos, como refiere el Reglamento de Concurso de Méritos y Examen de Competencia, el Estatuto del Médico Empleado y la Carrera Funcionaria, por cuanto fue aplicada en forma retroactiva afectando derechos adquiridos de profesionales en el área de salud que ingresaron a la carrera a través de esta convocatoria anulada luego de más de tres años, vulnerando los arts. 46, 123 y 144.II.2 de la CPE. Ahora bien, establecidos los hechos que motivan la presente acción de inconstitucionalidad concreta; advertimos que todo el fundamento fáctico de la acción se orienta hacia supuestos actos ilegales en las que habrían incurrido las autoridades del SEDES de Cochabamba al pronunciar las RRAA 78/12 y 132/2012, cuando sostienen que fueron resultantes de una incorrecta interpretación y aplicación retroactiva de la RM 0661, en ese contexto es preciso señalar que, si bien la jurisdicción constitucional puede ingresar a analizar la interpretación de la legalidad ordinaria para verificar que en esa labor no se hubiesen quebrantado principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico a lo que estos órganos jurisdiccionales y administrativos se hallan sometidos, como el de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso o que no se sujetaron a las reglas de interpretación admitidas por el derecho, como se ha precisado en la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; empero, para hacerlo el mecanismo idóneo es la acción de amparo constitucional y no una acción de inconstitucionalidad concreta como pretende la parte accionante, por cuanto de acuerdo a los alcances de esta acción, precisados en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo, se ha establecido que la acción de inconstitucionalidad concreta vinculado a un proceso judicial o administrativo, es un mecanismo previsto para el control de constitucionalidad que se activa en aquellos casos en los que las disposiciones legales que forman parte del objeto de control presenten signos de incompatibilidad o contradicción directa con la Constitución; lo que no ocurre en el caso, ya que del tenor de la RM 0661, se tiene que ésta norma no previene su aplicación retroactiva más al contrario claramente delimita su aplicación a partir de su aprobación, por lo que ante una errónea interpretación y aplicación de esta norma, nos encontraríamos ante una presunta ilegalidad no ante una inconstitucionalidad; por lo que el control de esa situación corresponde al ámbito del control de legalidad; consecuentemente la jurisdicción constitucional a través de una acción de inconstitucional concreta no puede ingresar a revisar si las autoridades administrativas del SEDES de Cochabamba, aplicaron en forma correcta o incorrecta la citada Resolución Ministerial; resultando en consecuencia, improcedente la presente acción de inconstitucionalidad de carácter concreto".
Precedentes
FJ.III.3."... todo el fundamento fáctico de la acción se orienta hacia supuestos actos ilegales en las que habrían incurrido las autoridades del SEDES de Cochabamba al pronunciar las RRAA 78/12 y 132/2012, cuando sostienen que fueron resultantes de una incorrecta interpretación y aplicación retroactiva de la RM 0661, en ese contexto es preciso señalar que, si bien la jurisdicción constitucional puede ingresar a analizar la interpretación de la legalidad ordinaria para verificar que en esa labor no se hubiesen quebrantado principios constitucionales informadores del ordenamiento jurídico a lo que estos órganos jurisdiccionales y administrativos se hallan sometidos, como el de legalidad, seguridad jurídica, igualdad, proporcionalidad, jerarquía normativa y debido proceso o que no se sujetaron a las reglas de interpretación admitidas por el derecho, como se ha precisado en la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional; empero, para hacerlo el mecanismo idóneo es la acción de amparo constitucional y no una acción de inconstitucionalidad concreta como pretende la parte accionante, por cuanto de acuerdo a los alcances de esta acción, precisados en el Fundamento Jurídico III.2 de este fallo, se ha establecido que la acción de inconstitucionalidad concreta vinculado a un proceso judicial o administrativo, es un mecanismo previsto para el control de constitucionalidad que se activa en aquellos casos en los que las disposiciones legales que forman parte del objeto de control presenten signos de incompatibilidad o contradicción directa con la Constitución; lo que no ocurre en el caso, ya que del tenor de la RM 0661, se tiene que ésta norma no previene su aplicación retroactiva más al contrario claramente delimita su aplicación a partir de su aprobación, por lo que ante una errónea interpretación y aplicación de esta norma, nos encontraríamos ante una presunta ilegalidad no ante una inconstitucionalidad; por lo que el control de esa situación corresponde al ámbito del control de legalidad; consecuentemente la jurisdicción constitucional a través de una acción de inconstitucional concreta no puede ingresar a revisar si las autoridades administrativas del SEDES de Cochabamba, aplicaron en forma correcta o incorrecta la citada Resolución Ministerial; resultando en consecuencia, improcedente la presente acción de inconstitucionalidad de carácter concreto".
Titulacion jurisprudencial
El mecanismo idóneo sobre la incorrecta interpretación y aplicación de una norma es la acción de amparo constitucional y no una acción de inconstitucionalidad concreta, por constituirse en una presunta ilegalidad y no así inconstitucionalidad, correspondiendo esta situación al ámbito del control de legalidad.
Contextualizacion de la linea jurisprudencial
Precedente fundador: SCP 0789/2013
Voto disidente
La SCP 0789/2013, pronunciada en una acción concreta de constitucionalidad tiene los siguientes votos disidentes:
Voto disidente de la Magistrada Ligia Mónica Velásquez Castaños, en sentido que en la SCP 0789/2013, correspondía realizar realizar el test de constitucionalidad respecto a las normas inmersas en la RM 0661 en su integralidad, y no así asumir el razonamiento aplicado en acciones de amparo constitucional referido a no posibilidad de revisar la interpretación de la legalidad ordinaria y que de ninguna manera podría figurar y menos ser desarrollada dentro de una acción de control normativo, que persigue fines completamente diferentes, y menos para demostrar que el caso debió haber sido analizado mediante una acción tutelar como es el amparo constitucional; y no analizar de manera concreta toda la norma impugnada.
Voto disidente del Tata Gualberto Cusi Mamani, en sentido que la SCP 0789/2013, debió ingresar al fondo y declara la constitucionalidad o inconstitucionalidad de norma cuestionada y no así declarar su improcedencia en razón a que la fase de admisión de la acción de inconstitucionalidad concreta planteada, ya fue debidamente superada por la Comisión de Admisión de este Tribunal, a través del AC 0873/2012-CA de 28 de noviembre, que revocó la Resolución de 4 de octubre de 2012, que en principio había rechazado la acción y dispuso sea admitida la misma, es decir, no correspondía declara la improcedencia de la acción por una cuestión que tiene que ver estrictamente con un requisito de carácter formal, habiéndose atentado así contra el principio de seguridad jurídica que informa la justicia constitucional, de acuerdo al art. 3.8 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), puesto que procesalmente, desde el momento en que los justiciables salvaron la fase de la admisión, adquirieron igualmente la certidumbre y previsibilidad de que la problemática planteada sería considerada en el fondo por el Pleno del Tribunal Constitucional Plurinacional, declarando la constitucionalidad o inconstitucionalidad de la norma impugnada; por lo que procesalmente, no era posible retrotraer los hechos y volver a la fase de admisión, como ocurrió en el presente caso.
Texto de la resolucion
TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0789/2013 Sucre, 10 de junio de 2013 SALA PLENA Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga Acción de inconstitucionalidad concreta Expediente: 01842-2012-04- AIC Departamento: Cochabamba En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Israel Osmar Arce Antezana, por sí y en representación de María Teresa Gutiérrez Camacho de Alvarado, Mario Terceros Machuca, Mijail Alexis Montaño Cartagena, Cinthia Carola Solís Mejía, Rosario Castellón Aguilar, Jacqueline Bertha Espinoza Quinteros, Yuri Zambrana Duran, Antonio José Pardo Novak, Germán Camacho Rodríguez, Arturo Oscar López Terrazas, Darzi Jacqueline Villarroel Terrazas de Rodríguez, René Roberto Rojas Yapur, Remy Rolando Uriona Arce, Luis Fernando Rojas Terrazas, Carlos Gonzalo Villarroel Angulo, Hugo Castrillo Mhur, David Alfonso Verduguez Orruel, Luzmila Trujillo Beltrán, Joel Daniel Delgadillo Cataconeo, Marco Antonio Saavedra Valeriano, Juan Carlos Sánchez Ugarte, Jackeline Patricia Severich Guardia, Ana Lucy Terán García, Sergio Antonio Paz Ballivian y Mijail Edgar Vargas Vargas, ante Edmundo Novillo Aguilar, Gobernador del Departamento de Cochabamba, demandando la inconstitucionalidad de la Resolución Ministerial (RM) 0661 de 28 de junio de 2010, por ser presuntamente contraria a los arts. 46, 123 y 144.II.2 de la Constitución Política del Estado (CPE). I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA I.1. Contenido de la acción La parte accionante mediante memorial presentado el 23 de agosto de 2012, cursante de fs. 23 a 30, expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho: I.1.1. Relación sintética de la acción En el despacho del Gobernador de Cochabamba estaría radicado un proceso administrativo contra la Resolución Administrativa (RA) 78/12 de 16 de abril de 2012, dentro el cual se emitió Resolución de Recurso de Revocatoria 132/2012 de 15 de junio, encontrándose el presente pendiente de Resolución Jerárquica de 19 de junio y su ampliatorio de 9 de julio del mismo año. La Resolución Ministerial (RM) 0661 de 28 de junio de 2010, emitida por la entonces Ministra de Justicia, Nila Heredia Miranda, en su parte Resolutiva resolvió que el ingreso de personal médico, bioquímico y farmacéutico, licenciadas en enfermería, odontólogos, nutricionistas y trabajadoras sociales sean a través de concursos abiertos sujetos a cumplimiento de requisitos legales y en el artículo segundo determinó la abrogación de las Resoluciones Ministeriales (RMMM) 0614 de 21 dejulio de 2009, 269 de 24 de marzo y 356 de 14 de abril ambas de 2010 y toda norma contraria a esa Resolución. La Resolución Ministerial impugnada -0661/2010- tendría como objeto regular el ingreso del personal a los servicios de salud públicos mediante concursos abiertos, derogando así la RM 0614 de 21 de julio de 2009, que otorgaba legalidad a los concursos cerrados o institucionales, mediante el cual habrían ingresado a la carrera funcionaria como personal institucionalizados.
Refiere que, cuando la Ley del Ejercicio Profesional Médico, introdujo el art. 4 con referencia a la institucionalización como requisito para el ingreso y promoción de los profesionales médicos en condición de dependencia de los servicios de salud, que sería por concurso de méritos y examen de competencia, no determinaría si será a través de concurso abierto o cerrado; cuando la RM 155 de 27 de marzo de 2002, dictada por el Ministerio de Salud y Previsión Social, con el fin de iniciar el proceso de institucionalización de los cargos profesionales de salud, dispuso que los profesionales del sector público médico que hubieran ingresado el 30 de abril de 1990 al 31 de diciembre de 2000, debían consolidar sus cargos a través de concurso de méritos y competencia en base a convocatorias cerradas e internas. Asimismo, el Colegio Médico en el año 2008, en su IV Congreso Nacional emitió una resolución para que se proceda a la institucionalización de sus afiliados que se encontraban ejerciendo funciones en el servicio público, mediante convocatoria cerrada o institucional; siendo así que de acuerdo al informe de DGAJ/UAJ/0525/09 de 7 de octubre de 2009, emitido por el Asesor de la Unidad de Análisis Jurídico del Ministerio de Salud y Deportes hizo conocer que la RM 0614 reconocía toda forma de acceso a la función pública para los profesionales en el sector salud, cuando el principio de inclusión y cumplimiento de normas generales determinaría la realización de concurso cerrado o institucional, para el personal médico ingresado el 7 de agosto de 2005, instruyendo con carácter obligatorio el ingreso mediante concurso de méritos y examen de competencia.
Por otra parte, indica que la RM 0622 de 25 de julio de 2008, contraviene la prohibición de convocatorias institucionales cerradas, pese a que en los reglamentos y estatutos médicos aprobados por esta resolución establecen la validez de las convocatorias a concursos cerrados institucionales internos, como refiere el Reglamento de Concurso de Méritos y Examen de Competencia, el Estatuto del Médico Empleado y la Carrera Funcionario, por lo que existen suficientes fundamentos de orden legal para promover esta acción de inconstitucionalidad concreta contra la RM 0661 que deroga la RM 0614 de 21 de julio de 2009, que inicialmente fue derogada por la RM 0269, hasta que al final ambas fueron derogadas el 28 de junio de 2010 por la RM 0661, que es impugnada actualmente por afectar derechos ya adquiridos y que se pretendería aplicar ésta en forma retroactiva.
I.1.2. Resolución de la autoridad consultante
Mediante Resolución de 4 de octubre de 2012, cursante de fs. 35 a 36, el Gobernador del Departamento de Cochabamba, rechazó la acción de inconstitucionalidad concreta, interpuesta contra la RM 0661 por ser manifiestamente infundada careciendo de fundamento jurídico constitucional.
I.2. Admisión y Citación
Por Auto Constitucional (AC) 0873/2012-CA de 28 de noviembre, cursante de fs. 47 a 53, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional revocó la Resolución de 4 de octubre de 2012, y admitió la presente acción de inconstitucionalidad concreta, disponiendo sea puesta en conocimiento de Juan Carlos Calvimontes Camargo, Ministro de Salud y Deportes como personero legal del Órgano que generó la norma impugnada a objeto de que pueda formular los alegatos que consideren necesarios en el plazo de quince días.I.3. Alegaciones del personero del Órgano que generó la norma impugnada
Juan Carlos Calvimontes Camargo, Ministro de Salud y Deportes, a pesar de su legal citación cursante de fs. 75 a 77 no se apersonó ante el Tribunal Constitucional Plurinacional ni presentó informe alguno.
II. CONCLUSIONES
De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:
II.1. Por RA 78/12 de 16 de abril de 2012, mediante la cual el Servicio Departamental de Salud (SEDES) de Cochabamba resolvió dejar sin efecto el Concurso de Méritos y Examen de Competencia Cerrado Institucional Departamental para optar cargos de Base de Médicos 2001-2005 convocada el 30 de julio de 2008 (fs. 1 a 2 vta.).
II.2. El 18 de mayo de 2012, por memorial dirigido al Director del SEDES de Cochabamba, Israel Osmar Arce Antezana y Mijail Edgar Vargas Vargas por sí y en representación de varios médicos, presentaron recurso de revocatoria contra la RA 78/12 (fs. 8 a 14 vta.).
II.3. Cursa Resolución de Recurso de Revocatoria 132/2012 de 15 de junio, mediante el cual el Director Técnico del SEDES confirmó la RA 78/12 que dejó sin efecto el Concurso de Méritos y Examen de Competencia Cerrado Institucional Departamental para optar cargos de base Médicos 2001-2005 convocada el 30 de julio de 2008 en todas sus partes (fs. 3 a 7).
II.4. El 19 de junio de 2012, mediante memorial dirigido al Director del SEDES de Cochabamba, Guido Sánchez Rojas, Israel Osmar Arce Antezana por sí y en representación de varios médicos habiendo transcurrido el plazo otorgado por el art. 65 de la Ley de Procedimiento Administrativo y en virtud a que no se dictó Resolución de Recurso Revocatorio, presentó Recurso Jerárquico (fs. 15 a 22 vta.).
II.5. A través del memorial de 28 de septiembre de 2012, dirigida al Gobernador del Departamento de Cochabamba, Juan Carlos Castellón Amurrio en calidad de Director Técnico del SEDES del citado departamento respondió a la acción de inconstitucional concreta planteada por Israel Osmar Arce Antezana por sí y en representación de varios médicos (fs. 31 a 34).
II.6. Norma considerada inconstitucional
La parte accionante demandó la inconstitucionalidad de la RM 0661 de 28 de junio de 2010, emitida por el Ministerio de Salud y Deportes cuyo artículo Primero refiere: “Se dispone que a partir de la aprobación de la presente resolución ministerial el ingreso del personal médico, bioquímico, farmacéutico licenciado en enfermería, odontólogos, nutricionistas, trabajadoras sociales en las instituciones del Sistema de Salud sea a través de concursos abiertos, sujeto al cumplimiento de los requisitos establecidos en las normas legales vigentes y en los términos del presupuesto general de la nación y la existencia de recursos económicos” y en el segundo artículo se determinó la abrogación de las RMMM 0614 de 21 de julio de 2009, 269 de 24 de marzo y 356 de 14 de abril ambas de 2010 que otorgaban legalidad a los concursos cerrados o institucionales.
II.7. Como normas presuntamente contrarias a la Constitución Política del Estado, se consideran las siguientes:“Artículo 46.
I. Toda persona tiene derecho:
1. Al trabajo digno, con seguridad industrial, higiene y salud ocupacional, sin discriminación, y con remuneración o salario justo, equitativo y satisfactorio, que le asegure para sí y su familia una existencia digna.
2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias.
II. El Estado protegerá el ejercicio del trabajo en todas sus formas.
III. Se prohíbe toda forma de trabajo forzoso u otro modo análogo de explotación que obligue a una persona a realizar labores sin su consentimiento y justa retribución”.
“Artículo 123. La ley sólo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo, excepto en materia laboral, cuando lo determine expresamente a favor de las trabajadoras y de los trabajadores; en materia penal, cuando beneficie a la imputada o al imputado; en materia de corrupción, para investigar, procesar y sancionar los delitos cometidos por servidores públicos contra los intereses del Estado; y en el resto de los casos señalados por la Constitución”.
“Artículo 144.
(…).
II. La ciudadanía consiste:
(…).
2. En el derecho a ejercer funciones públicas sin otro requisito que la idoneidad, salvo las excepciones establecidas en la Ley”.
III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO
El accionante por sí y en representación de varios profesionales del sector de salud, cuestiona la constitucionalidad de la RM 0661 de 28 de junio de 2010 por ser presuntamente contrarios a los arts. 46, 123 y 144.II.2 y de la CPE, afirmando que dicha Resolución Ministerial, contraviene la legalidad de las convocatorias institucionales cerradas, pese a que en los reglamentos y estatutos médicos aprobados en el IV Consejo Nacional del Colegio Médico establecen la validez de las convocatorias a concurso cerrados institucionales internos, como refiere el Reglamento de Concurso de Méritos y Examen de Competencia, el Estatuto del Médico Empleado y la Carrera Funcionaria, por cuanto esta se la aplicó retroactivamente afectando derechos adquiridos, al anular el concurso de méritos y examen de competencia cerrado institucional para optar cargos de base de médicos 2001-2005 convocada el 30 de julio de 2008, mediante la cual ingresaron a la carrera.
III.1. Naturaleza jurídica y alcances de las acciones de inconstitucionalidad
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