0828/2012

Sintesis del caso

En esta acción de amparo constitucional, se denunció la vulneración a los derechos a la libertad de asociación porque los demandados, luego de emitir Ordenanza Municipal que ordenó el registro de la personería jurídica del Sindicato Agrario Santiago de Sura Sura, emitió una nueva, abrogando la primera y provocando la reversión de un derecho ya concedido. En base a estos se solicitó la concesión de la tutela y la restitución de sus derechos afectados. El Tribunal Constitucional Plurinacional revocó la decisión del Juez de Garantías y concedió la tutela por haberse anulado de oficio un acto administrativo, afectándose de esta manera los principios de seguridad jurídica, legalidad, autotutela, presunción de legitimidad y el ejercicio al derecho a la organización política de los ciudadanos.

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional porque el reconocimiento de la personería de la OTB Comunidad de Santiago de Sura Sura es un acto administrativo definitivo que ha generado derechos a favor de sus destinatarios.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.4 “Ahora bien, la aplicación de los principios de seguridad jurídica y legalidad proclamados por las normas de los arts. 178.I y 180.I de la CPE, así como los de autotutela, legalidad y presunción de legitimidad y buena fe previstos por el art. 4 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), a la concesión a favor de la OTB Comunidad de Santiago de Sura Sura del reconocimiento de su personería jurídica, es un acto administrativo definitivo que ha generado derechos a favor de sus destinatarios, siendo por ello que es un acto administrativo que se ha marginado de la competencia de las autoridades demandadas, transfiriéndose a la comunidad, tal y como ha dispuesto esta jurisdicción constitucional en la SC 1173/2003-R y otras aludidas en el Fundamento Jurídico III.3”.

Precedentes

El precedente establecido en la SC 1464/2004-R establece:

FJ III.3

“... tanto la nulidad como la anulabilidad de los actos administrativos, sólo pueden ser invocadas mediante la interposición de los recursos administrativos previstos en la ley y dentro del plazo por ella establecido; en consecuencia, en virtud a los principios de legalidad, presunción de legitimidad, y buena fe, no es posible que fuera de los recursos y del término previsto por ley se anulen los actos administrativos, aún cuando se aleguen errores de procedimiento cometidos por la propia administración, pues la Ley, en defensa del particular, ha establecido expresamente los mecanismos que se deben utilizar para corregir la equivocación; por ende, fuera del procedimiento previsto y los recursos señalados por la ley, un mismo órgano no podrá anular su propio acto administrativo (conocido en la doctrina como acto propio), por cuanto una vez definida una controversia y emitida la Resolución, ésta ingresa al tráfico jurídico y por lo tanto ya no está bajo la competencia de la autoridad que la dictó, sino a la comunidad, como lo ha reconocido este Tribunal en la SC 1173/2003-R, de 19 de agosto”.

SC 1074/2010-R

“Al respecto y para poder entender la problemática planteada en el caso concreto, es imperante señalar que todo acto administrativo es una declaración unilaterial de la administración en cualquiera de sus niveles y que al emerger del ejercicio de una potestad administrativa, plasma una decisión que genera efectos o consecuencias jurídico-administrativas directas e inmediatas, razón por la cual, se caracterizan por su ejecutoriedad para la consecución de los fines públicos perseguidos y por su presunción de legalidad y legitimidad.

Para el tratadista Hugo Caldera, el acto administrativo constituye una exteriorización unilateral de competencia por parte de un órgano administrativo en ejercicio de potestades jurídicas administrativas destinadas a alcanzar fines públicos encomendados a este órgano, opinión acorde con la vertida precedentemente y armonizable al ordenamiento jurídico boliviano.

En este contexto, el art. 27 de la LPA, señala que: ‘se considera acto administrativo a toda declaración, disposición o decisión de la Administración Pública, de alcance general o particular, emitida en ejercicio de la potestad administrativa, normada o discrecional …’. Asimismo, esta disposición en la última parte señala que el acto administrativo ‘…es obligatorio, exigible, ejecutable y se presume legítimo, características que coinciden plenamente con los principios de legalidad y presunción de legitimidad disciplinados por el inciso g) del art. 4 de de la señalada ley.

En este contexto, a partir de las características antes señaladas, se tiene que los actos administrativos, una vez agotada la instancia administrativa, adquieren la calidad de ‘firmeza’, en virtud de la cual, adquieren estabilidad y en caso de crear derechos a favor de los administrados, solamente podrían ser modificados merced a un control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, aspecto que deviene del contenido del principio de ‘autotutela’, disciplinado por el art. 4 inc. b) de la LPA.

III.4.3. La prohibición de anular de ‘oficio’ actos administrativos

Como se ha señalado supra y a partir de la estructuración del principio de ‘autotutela’ de la administración pública y en virtud a la característica de firmeza de los actos administrativos, se configura una garantía constitucional a favor del administrado, en virtud de la cual, ningún nivel de la administración pública, puede modificar, alterar o anular ‘de oficio’ un acto administrativo estable, cuya presunción de legitimidad y legalidad, solamente puede ser desvirtuada a través del control jurisdiccional de actos administrativos.

Ahora bien, es imperante señalar también, que un acto administrativo, puede ser anulado de acuerdo a las causales establecidas taxativamente en el art. 35 de la Ley de Procedimiento Administrativo, en ese contexto, interpretando teleológica y sistémicamente el parágrafo II de esta disposición, se tiene que la nulidad de actos administrativos es procedente a través de los recursos administrativos disciplinados en la propia LPA, empero, para el supuesto en el cual, la propia administración pública, pretenda anular un acto administrativo estable en virtud del cual se generaron efectos jurídicos a favor del administrado, ésta no puede alegar la nulidad de “oficio”, sino debe acudir al control jurisdiccional ulterior de los actos administrativos, a través del proceso contencioso administrativo”.

Titulacion jurisprudencial

Los actos administrativos firmes no pueden ser modificados, alterados o anulados por la Administración Pública y su contenido solamente podrá ser sometido a control jurisdiccional de actos administrativos.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

La garantía de prohibición de nulidad de actos administrativos por parte de la Administración Pública, fue reconocida por primera vez en la SC 1464/2004; posteriormente, a la luz de los principios de seguridad jurídica y legalidad proclamados por las normas de los arts. 178.I y 180.I de la CPE, así como los de autotutela, legalidad y presunción de legitimidad, el Tribunal Constitucional de transición, mediante la SC 1047/2010, consolidó la línea estableciendo la prohibición de nulidad de oficio de actos administrativos firmes, los cuales únicamente podrían ser modificados o alterados a través del control jurisdiccional posterior. Por lo señalado, la SCP 0828/2012, debe ser entendida en el contexto de la línea jurisprudencial expuesta, configurándose como la primera sentencia confirmatoria.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0828/2012

Sucre, 20 de agosto de 2012

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente: 00976-2012-02-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 069/2012 de 23 de mayo, cursante de fs. 120 a 122, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Primitivo Lucio Caravedo representante de la Comunidad Santiago de Sura Sura contra Pedro Espinoza Mamani, Presidente; Daniel Cos Callisaya, Roxana Soria de García, Caty Cauna Villasante y Julio Huacatari Valencia, miembros del Consejo Municipal de Coroico; provincia Nor Yungas del departamento de La Paz; y, Pascual Machaca, Secretario General del Sindicato Agrario La Glorieta.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial de 14 de mayo de 2012, cursante de fs. 72 a 77, el accionante expresa los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En su calidad de Secretario General de la Comunidad Santiago de Sura Sura, del cantón Mururata, Primera Sección Municipal de Coroico, provincia Nor Yungas del departamento de La Paz, en representación de su Comunidad y en instalaciones de la Alcaldía Municipal de Coroico, el 2 de diciembre de 2010, suscribió un Acta de Entendimiento, con los concejales, la Federación Sindical Única Tupac Katari, representantes de la Gobernación de La Paz, el Defensor del Pueblo, el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), la Asamblea Permanente de Derechos Humanos (APDH) y representantes de la Comunidad La Glorieta; para que la Comunidad de Sura Sura proceda a tramitar su personalidad jurídica, y para que ambas comunidades soliciten proceso de saneamiento al INRA.

En virtud a este acuerdo, la Comunidad de Sura Sura obtuvo la calidad de Organización Territorial de Base (OTB), siendo por ello que de conformidad con las normas del art. 7 del Decreto Supremo (DS) 23858 de 9 de septiembre de 1994, se iniciaron los trámites ante el Concejo Municipal de Coroico, emitiéndose la Ordenanza Municipal (OM) 024/2011 de 9 de septiembre, que resolvió autorizar el registro de la Personalidad Jurídica del Sindicato Agrario de la Comunidad de Santiago de Sura Sura; habiéndose cumplido con todos los requisitos exigidos, de conformidad con el art. 300.12 de la Constitución Política del Estado (CPE), mediante Resolución 1160/2011 de 14 de diciembre, la Gobernación del departamento de La Paz, dispuso otorgar personalidad jurídica a favor de lacomunidad solicitante.

Afirma que no obstante haberse concluido con el trámite, en forma posterior y a solicitud de la Comunidad la Glorieta, el Concejo Municipal de Coroico, sancionó la OM 009/2012 de 8 de marzo, instrumento jurídico que resolvió abrogar su similar 024/2011 dejando sin efecto el Registro de la Personalidad Jurídica de la Comunidad Santiago de Sura Sura; restringiendo su derecho a la asociación sindical, consagrada por las normas del art. 51.IV de la CPE.

Informa que interpuso recurso de reconsideración de la lesiva Ordenanza, el cual fue respondido por la nota CITE: HCM 164/2012 de 20 de abril, en la que se afirmó que para la abrogatoria de la OM 024/2011, se valoró el informe de 2 de diciembre de 2011, emitido por el Secretario General de la Central Agraria Coroico, quien informó que la Comunidad de Santiago de Sura Sura no estaría afiliada a la sub Central de Suapi; lo que no es evidente, puesto que dicha Comunidad se afilió el 24 de mayo de 2009, a la Sub Central Suapi, conforme consta en acta expresa levantada al efecto y presentada como prueba, por lo que además es a esta Sub Central a la que le correspondía certificar sobre sus afiliados.

Otro de los argumentos informados para la abrogatoria de la OM 024/2011; es el supuesto incumplimiento del Acta de Entendimiento por parte suya, acusándoseles de no haber procedido al proceso de saneamiento de tierras, lo que no es posible por el requisito impuesto por el art. 75 del Reglamento de la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria (LSNRA), que manda tener personalidad jurídica para ser sujetos de ese proceso.

Concluye los argumentos afirmando que las normas del art. 14.III de la CPE, ordenan al Estado garantizar a todas las personas y colectividades, sin discriminación, el libre y eficaz ejercicio de los derechos fundamentales y que los mandatos del art. 21.4 de la misma Ley Fundamental consagran la libertad de asociación de la misma forma que el art. 51.IV del documento constitutivo del Estado Plurinacional de Bolivia.

I.1.2. Derechos y garantías vulnerados

El accionante señala como lesionados el derecho a la libertad de asociación, citando al efecto los arts. 21.4 y 51.IV de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga la restitución a plena vigencia de la OM 024/2011, anulándose la OM 009/2012.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública el 23 de mayo de 2012, según consta en el acta cursante de fs. 116 a 119 de obrados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El abogado del accionante ratificó los argumentos del memorial de demanda; y ampliándolo manifestó que se organizaron en una nueva OTB, para poder acceder a los servicios básicos, como lo demuestran las peticiones efectuadas al Directorio del Sindicato agrario La Glorieta; y que existe el desmentido por parte del señor Pedro Maheñeco, quien aclaró ante el Concejo Municipal de Coroico, que Pedro Sacaticona le hizo firmar un documento en blanco, que utilizó para pedir laanulación de la OM 024/2011.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Los coaccionados Pedro Espinoza Mamani y Daniel Cos Callisaya, mediante nota CITE: HCMC 195/2012 de 23 de mayo de 2012 (fs. 81 a 86), ampliado en audiencia; informaron lo siguiente: a) Durante la gestión 2009 ya fue solicitada la personalidad jurídica de la Comunidad de Santiago de Sura Sura, pero según Resolución Administrativa (RA) Sub Prefectural 08/2009 de 23 de junio, esa entidad dejó sin efecto un anterior instrumento similar 002/2009 de 10 de marzo, por la inexistencia de la OM 37-B/2008 de 9 de diciembre; b) Mediante la OM 024/2011, se otorgó personalidad jurídica a la Comunidad Santiago de Sura Sura, lo que fue cuestionado por la Comunidad de La Glorieta, que en fecha 11 de noviembre de 2011, solicitaron la paralización del trámite a que dio lugar, ya que existiría conflictos territoriales entre ambas Organizaciones Territoriales de Base (OTBs); c) Existiendo ese conflicto, en diferentes oportunidades se intentó arribar a una solución, siendo uno de ellos, el Acta de Entendimiento de 2 de diciembre de 2010, tal como explicó el demandante; d) Habiéndose comprometido la comunidad demandante al saneamiento de tierras, no honraron esa obligación, por lo que incumplieron el requisito contenido en las normas del art. 8 del DS 23858 de 9 de septiembre de 1994, que exige delimitar el ámbito territorial de la OTB, por lo que la Comisión Tierra y Territorio recomendó la abrogación de la OM 024/2011; e) Las normas del art. 10 del DS 23858, determinan que se emitirá resolución denegatoria, cuando dos organizaciones se disputen la representación de un mismo ámbito territorial; f) Actuaron para evitar enfrentamientos entre los pobladores; g) No agotaron las vías ordinarias antes de interponer la presente acción, pues conforme al art. 11.4 del referido Decreto Supremo, debe acudir a la vía ordinaria; y h) No hicieron entrega formal de la OM 024/2011, por lo que ignoraron como se procedió a la tramitación ante la Gobernación Departamental de la personalidad jurídica de la Comunidad de Santiago de Sura Sura. Finalizan solicitando la vigencia de la OM 009/2012.

I.2.3. Intervención del tercero interesado

Pascual Machaca, en representación de la Comunidad La Glorieta, por medio de su abogado y en audiencia, manifestó lo siguiente: 1) Mediante Resolución Suprema (RS) 06/1997 ha sido reconocida la personalidad jurídica de la Comunidad de La Glorieta, siendo por ello y otros motivos que se oponen a la personalidad jurídica de la Comunidad de Santiago de Sura Sura, pues conforme a certificación emitida por la Central Agraria de Coroico, no existe comunidad con ese nombre afiliada a este ente sindical; informe coincidente con el evacuado por la Sub Central de Suapi; 2) existen problemas de limitación de territorios, conforme el informe del Instituto Geográfico Militar, mientras que el plano presentado por ellos no es legal; y, 3) Existe un convenio de 18 de septiembre de 2008, suscrito entre varios Ministros de Estado, Viceministros, representantes del Consejo de Federaciones Campesinas, de la Asociación Departamental de Productores de Coca de La Paz (ADEPCOCA), federaciones provinciales, centrales agrarias y las regionales productoras de coca, que posibilitan denunciar la creación irregular de nuevas comunidades en el área de tradicional de cultivo de hoja de coca; luego, la Resolución 009 de la Asociación antes referida, asumió esa determinación asumida para evitar la creación de nuevas comunidades, para no dividir a la familia cocalera; convenio que piden sea aplicado conforme al art. 410 de la CPE. Finaliza solicitando que se declare improcedente la acción de amparo constitucional.

I.2.5. Resolución

El Juez de Partido Mixto y Sentencia Penal de Coroico de la provincia Nor Yungas del departamento de La Paz, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 069/2012 de 23 de mayo, cursante de fs. 120 a 122, denegó la tutela solicitada; con el argumento de no haberse agotado el trámite.administrativo de delimitación de territorios entre las comunidades en disputa, aplicando por ello el principio de subsidiariedad.

II. CONCLUSIONES

Del atento análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establecen las siguientes conclusiones:

II.1. En magno ampliado de la Central Agraria de Trabajadores Campesinos de Coroico, de 6 de diciembre de 2008, esa entidad ratificó, reconoció y certificó la inscripción y reconocimiento del nuevo Sindicato Agrario de la Comunidad de Santiago de Sura Sura (fs. 19).

II.2. Existe acta de reunión ordinaria de la Sub Central de Suapi de 24 de mayo de 2009, evento en el cual, por mayoría de votos de los secretarios generales, se inscribió a la Comunidad Santiago de Sura Sura, como miembro de la Sub Central Suapi (fs. 11 a 13).

II.3. El 2 de diciembre de 2010, los Concejales, los dirigentes de la Federación Sindical Única Tupak Katari, representantes de la Gobernación de La Paz, del Defensor del Pueblo, del INRA y de las comunidades de La Glorieta y de Santiago de Sura Sura, suscribieron un “Acta de Reunión” (sic); que exterioriza el acuerdo de permitir a la Comunidad de Santiago de Sura Sura tramitar su personería jurídica (fs. 3 a 4).

II.4. Por medio de certificación emitida el 17 de diciembre de 2010, la Federación Provincial Única de Trabajadores Campesinos de Nor Yungas, certificó que la Comunidad de Santiago de Sura Sura se encuentra afiliada a esa organización sindical (fs. 17). Similar certificación fue emitida el 3 de diciembre de 2010, por la Federación Departamental Única de Trabajadores Campesinos de La Paz Tupac Katari, informando además del registro en la partida 556, folio 116 de la Comunidad Santiago de Sura Sura (fs. 18).

II.5. Mediante la OM 024/2011 de 9 de septiembre, el Concejo Municipal de Coroico resolvió autorizar el registro de personalidad jurídica del Sindicato Agrario de la Comunidad de Santiago de Sura Sura, manifestando haberse cumplido los requisitos exigidos por ley (fs. 26 y 27).

II.6. Según la RA Departamental 1160/2011 de 14 de diciembre, el Gobernador del Departamento de La Paz, resolvió otorgar personalidad jurídica al Sindicato Agrario de la Comunidad Santiago de Sura Sura (fs. 29 a 30); emitiéndose el certificado correspondiente el 15 de diciembre (fs. 28).

II.7. El 8 de marzo de 2012, por medio de OM 009/2012 el Concejo Municipal de Coroico determinó abrogar la OM 024/11, por incumplimiento del acuerdo de 2 de diciembre de 2010 (fs. 54 y 55).

II.8. Por medio de memorial presentado el 23 de marzo de 2012, el representante de la Comunidad de Santiago de Sura Sura, solicitó la reconsideración de la OM 009/2012 (fs. 56 a 58); petición reiterada por escrito presentado el 16 de abril de 2012 (fs. 59).

II.9. El 20 de abril de 2012, por medio de nota CITE: HCMC 164/2012, el Concejo Municipal de Coroico comunicó a la Comunidad ahora representada, que su petición de reconsideración ha sido rechazada (fs. 60 a 61).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLOEl accionante alega que las autoridades demandadas lesionaron el derecho a la libertad de asociación, citando al efecto los arts. 21.4 y 51.IV de la CPE, ya que luego de emitir Ordenanza Municipal para el registro de la personería jurídica del Sindicato Agrario Santiago de Sura Sura, y que ésta les fue extendida por la Gobernación de La Paz, luego procedieron a emitir una nueva, abrogando la primera, que provoca la reversión de un derecho ya concedido. En consecuencia, en revisión de la Resolución dictada por el Juez de garantías, corresponde dilucidar si tales extremos son evidentes y si constituyen actos ilegales lesivos de los derechos fundamentales o garantías constitucionales de los accionantes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Antes de ingresar a analizar los argumentos del accionante, corresponde explicar a los ahora demandados que en el presente caso no se ha incumplido el principio de subsidiariedad que provoque la improcedencia de la tutela solicitada, ya que la vía ordinaria a que hacen referencia no es un medio idóneo para la protección inmediata de los derechos reclamados por la parte accionante.

En ese orden de ideas, conviene recordar que los demandados refieren a las normas del art. 11.4 del DS 23858; pues bien, esas normas en su contexto normativo previsto por los arts. 10 y 11 del citado Decreto Supremo, establecen los siguientes supuestos:

"ARTÍCULO 9. (Procedimiento para el registro)

I. El Gobierno Municipal una vez conocida la solicitud de registro, tendrá un plazo de 15 días para dar publicidad. Para el efecto, la solicitud será fijada en la puerta principal del Gobierno Municipal y en lugares visibles de la comunidad o barrio respectivo por un lapso de 15 días. Vencido este término, dentro de los 10 días hábiles siguientes, el Concejo Municipal respectivo emitirá la correspondiente resolución, que podrá ser afirmativa o denegatoria de la solicitud….

Artículo 10. (Resolución municipal denegatoria)

La resolución municipal denegatoria procederá en los siguientes casos:

a) Cuando dos o más organizaciones se disputen la representación en un mismo ámbito territorial.

b) Cuando dos o más personas se disputen la representación de la organización solicitante.

c) Cuando los documentos acompañados a la solicitud, no observen lo establecido en el artículo 7° del presente reglamento. En este caso, la organización solicitante, una vez rectificadas o subsanadas las observaciones continuará el procedimiento establecido en este reglamento.

Artículo 11. (Solución del conflicto)

I. En los casos señalados en los incs. a) y b) del artículo anterior, el conflicto deberá ser solucionado mediante consenso o según sus usos, costumbres o normas estatutarias en las propias organizaciones en conflicto, ya sea por voto de los comunarios o vecinos, por decisión de fusión de las organizaciones en controversia, por arbitraje de su asociación superior u otras formas establecidas por la comunidad, en un plazo máximo de 30 días de conocido el conflicto por el Gobierno Municipal.

II. Agotado este proceso y persistiendo el conflicto, el Concejo Municipal competente, pasado el término fijado, convocará a las partes llamándolas a una solución consensuada, aplicando el plazo de la distancia establecido en el artículo 146 del Código de Procedimiento Civil, según corresponda.

III. En caso de no llegar a una solución consensuada, dentro de los diez días de convocadas las partes por la autoridad municipal competente, el Concejo Municipal estudiará los documentos acompañados, verificando el cumplimiento de lo establecido en los artículos 7° y 8° del presente reglamento, y resolverá dentro de los diez días hábiles siguientes.

IV. La Resolución Municipal no admitirá ningún otro recurso administrativo, quedando abierta la vía judicial."legal ordinaria.”

Ahora bien, de la lectura de las normas descritas, se tiene que la solicitud de registro de personalidad jurídica que efectúa una OTB, podrá ser aceptada o denegada, conforme al cumplimiento o no de los requisitos exigidos para el acceso a ese derecho, según posibilita el art. 10 del DS 23858.

En ese orden de ideas, dado el caso de denegatoria, motivada en conflictos territoriales o de representación, incs. a) y b) del art. 10 DS 23858, el problema debe ser resuelto conforme a las previsiones del art. 11 del mismo Decreto, que obliga a tres etapas, una primera de conciliación entre partes y ante sus entes superiores; la segunda, etapa de mediación del Concejo Municipal respectivo, el que emitirá resolución que dirima el conflicto; y una tercera etapa, prevista para la impugnación de la resolución emanada del referido Concejo; vale decir que la impugnación a que se refiere la última parte del art. 11.IV se refiere a la resolución municipal que se emite luego del procedimiento seguido por el Concejo Municipal, no para cualquiera otra resolución que emita el órgano legislativo municipal.