0836/2016-S2

Sintesis de la ratio decidendi

Se concede la acción de amparo constitucional, por vulneración del derecho a la propiedad privada. Se ha evidenciado que la ley municipal dictada por los miembros del Consejo Municipal demandados, excede sus competencias, pues no están facultados para expropiar predios en los cuales existe un derecho propietario pre constituido. La expropiación sólo puede ser determinada por resolución o decreto municipal, los cuales admiten recurso de revocatoria, jerárquico o demanda contenciosa administrativa, lo que no ocurre con una ley municipal que por su naturaleza jurídica no es susceptible de impugnación.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.4. "Ahora bien, de la compulsa y análisis de los antecedentes supra señalados, se evidencia un irregular procedimiento en la afectación de la propiedad privada del ahora accionante, pues conforme a los Fundamentos Jurídicos del presente fallo, y de acuerdo al nuevo modelo de estado autonómico que surge a partir de la nueva Constitución Política del Estado, el Concejo Municipal de Sacaba no es órgano competente para disponer la expropiación de un bien inmueble en particular, menos para crear y aplicar una figura inexistente en el ordenamiento jurídico administrativo boliviano, por el cual se declara bien de dominio público predios en los cuales existen derechos propietarios preconstituidos. En este sentido, los actos administrativos realizados por el Concejo Municipal de Sacaba mediante ordenanzas municipales -que solo rigen para el orden interno de ese órgano-, se encuentran viciados de nulidad y lesionan el derecho al debido proceso en su vertiente relativa al juez natural, pues el procedimiento expropiatorio, si bien es competencia de los diferentes niveles de gobierno, solo puede ser encarado por el órgano ejecutivo -en este caso-, municipal a través del instrumento normativo de gobierno pertinente, esto es, resolución o decreto municipal, normas que además, pueden ser objeto de impugnación por intermedio de los recursos de revocatoria y jerárquico y finalmente mediante la demanda contenciosa administrativa, lo que no sucede con una ley municipal que por su naturaleza jurídica no es susceptible de impugnación por las vías señaladas, lo que deja al propietario del predio sin una tutela legal efectiva para la defensa de su derecho, mucho más si se realiza mediante una ordenanza municipal que solo regula las relaciones internas del órgano deliberante. A pesar de lo precedentemente manifestado, en el presente caso el Concejo Municipal de Sacaba emitió la OM 003/2015, la cual de forma directa y arbitraria afectó el derecho propietario del accionante, acto que sin duda alguna se constituye en lesivo a derechos fundamentales, dado que dicha Ordenanza Municipal no se constituye en el mecanismo legal idóneo para ello, pues independientemente de su publicidad o forma de notificación, ésta resulta igualmente inconvalidable y no susceptible de reconsideración, pues su contenido de carácter expropiatorio determina su ilegalidad ya que la afectación al derecho propietario del ahora accionante realizado por el Concejo Municipal de Sacaba mediante la emisión de la OM 003/2015, determina la vulneración del debido proceso para el fin buscado través de esa disposición legal".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0836/2016-S2

Sucre, 12 de septiembre de 2016

SALA SEGUNDA

Magistrado Relator: Dr. Zenón Hugo Bacarreza Morales

Acción de amparo constitucional

Expediente: 13254-2015-27-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 8 de agosto de 2016, cursante de fs. 563 a 566 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Celso Tito Olmos montaño contra Riony Villarroel Ledezma y Humberto Sánchez Sánchez, ex y actual Alcalde; Leonardo Vargas Muñoz, Sandra Macias Velizaga, Eulogia Tribiñó, Maria Telma Andia Torrico, Simón Freddy Terán Mena, Miguel Angel Terán Ojeda y Víctor Flores Bernabé y Grover Villarroel Soliz; y, Limberth Céspedes López, Lucero Norca Rojas Echeverría, Dora Lizeth Morales Ríos, Marlen Zurimana Quispe Abasto, Lida Antezana Camacho, René Orlando Delgadillo Torrico, Mario Hernán García Ovidio, Zelma Morales Revollo, Fanny Ledezma Rodriguez, José Cidar Vargas Arévalo y Herlan Marcos Ramírez Murillo, ex y actuales Concejales, todos del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

En el memorial presentado el 18 de noviembre de 2015 cursante de fs. 118 a 130 vta., el accionante manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 9 de septiembre de 2014, presentó una nota al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, denunciando la perturbación de posesión que sufría en su bien inmueble, puesto que en la indicada fecha, ingresó maquinaria al límite norte de su propiedad; sin embargo, no mereció respuesta alguna, habiendo cesado posteriormente el trabajo.El 14 de junio del mismo año, se firmó un acta de entendimiento con personeros del indicado Gobierno, donde presentó la documentación que respalda su derecho propietario, puesto que la avenida “El Abra” pasaba por su terreno, donde se estableció que su persona daba en calidad de sesión anticipada la extensión superficial de 18691 28 m² de su propiedad plasmado en la Resolución Técnica Administrativa 226/2014 de 29 de agosto.

El 29 de mayo de 2015, presentó nota dirigida al Alcalde ahora demandado, denunciando que era víctima de avasallamiento de sus tierras ubicadas en la zona “ULUNTUNTU” (Tuscapugio) por parte del Director de Deportes de la citada entidad edil, alegando que el 18 de mayo de igual año, el funcionario aludido junto a otras personas, de manera arbitraria y abusiva ingresaron a su terreno realizando trabajos sin su autorización con maquinaria de la alcaldía de Sacaba, solicitando se disponga de manera inmediata la paralización de obras en los predios de su terreno, pidiendo asimismo informes al respecto, denuncia que no fue atendida.

El 31 de mayo de 2015, formalizó denuncia en dependencias de la Fuerza Especial de Lucha Contra el Crimen (FELCC) de Sacaba, por el delito de avasallamiento seguido por el Ministerio Publico contra el Director de Deportes de ese municipio; sin embargo, a través de la nota emitida por Asesoría Legal, presentaron al proceso penal, la Ordenanza Municipal (OM) 003/2015 de 29 de enero, la misma que declaró más de seis hectáreas de su propiedad como bien de dominio público; a partir de ese momento, recién tuvo conocimiento de la existencia de un acto administrativo que afecta su propiedad privada.

El 13 de julio de 2015, solicitó al Presidente del Concejo Municipal de Sacaba, se le notifique personalmente con la OM 003/2015, que declaró parte de su propiedad como bien de dominio público, reiterando dicha solicitud, el 20 del mismo mes y año, a fin de ejercer su derecho a la defensa, y ante la falta de respuesta, el 12 de agosto de 2015, acudió al Alcalde solicitando que sea notificado de manera personal con la referida Ordenanza, mereciendo el proveído de 17 de igual mes y año, a través del cual de manera tácita se le negó la posibilidad de ser notificado personalmente, señalando “estese a la publicación de fecha 21/02/2015...” (sic).

Producto de ello, el 12 de octubre de 2015, interpuso recurso de consideración ante el Concejo Municipal de Sacaba, empero, los demandados emitieron la Resolución Municipal 0120/2015 de 5 de noviembre, rechazando sus solicitud por ser supuestamente extemporánea, confirmando la OM 003/2015, que vulnera su derecho propietario.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados.El accionante señaló como vulnerados sus derechos a la defensa como elemento del debido proceso y a la propiedad privada, citando al efecto los art. 56, 115.II, 180.I y 410.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga: a) La nulidad de la OM 003/2015, emitida por el Concejo Municipal de Sacaba; b) La nulidad de la publicación efectuada en el periódico “con el acto anotado” (sic); y, c) Ordenar la cancelación de su registro en las oficinas de Derechos Reales (DD.RR.) realizado bajo folio real con matrícula 3.10.1.01.0048892 de 30 de abril de 2015, y sea con expresa calificación de costas, daños y perjuicios.

I.2. Trámite procesal de rechazo de la acción

La presente acción de amparo constitucional ingresó al Tribunal Constitucional Plurinacional el 7 de diciembre de 2015, disponiendo la Comisión de Admisión por AC 0351/2015-RCA de 23 de diciembre, REVOCAR la Resolución de 19 de diciembre de 2015, pronunciada por la Jueza de Partido de Familia, Niñez y Adolescencia de Sacaba del departamento de Cochabamba, que rechazó in límine la misma, disponiendo su admisión y la correspondiente resolución en audiencia, devuelto el expediente al Juzgado de origen, se emitió la Resolución de 8 de agosto de 2016, que venía en revisión fue sorteada el 24 de igual mes y año.

I.3. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Instalada la audiencia pública el 8 de agosto de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 560 a 562 vta., se produjeron los siguientes hechos:

I.3.1. Ratificación de la acción

El abogado del accionante ratificó su acción en su integridad.

I.3.2. Informe de las autoridades demandadas

Humberto Sánchez Sánchez, Alcalde, a través de su apoderada en audiencia aclaró: a) Con la emisión de la OM 003/2015, no se vulneró el derecho a la defensa del accionante, toda vez que la misma entra en vigencia desde su promulgación y publicación, no siendo procedente la notificación personal; b) El accionante planteó el recurso de reconsideración de forma extemporánea, en consecuencia fue rechazado sin que con ello se haya vulnerado el debido proceso; y, c) Con relación a la solicitud que realizó el accionante al municipio de Sacaba para ser notificado personalmente con la indicada Ordenanza, esta petición fue resuelta negativamente por el asesor legal de la comuna, por lo que su persona no pudo vulnerar derechos del accionante.Limberth Céspedes López, Lucero Norca Rojas Echeverría, Dora Lizeth Morales Ríos, Marlen Zurimana Quispe Abasto, Lida Antezana Camacho, René Orlando Delgadillo Torrico, Mario Hernán Garcia Ovidio, Zelma Morales Revollo, Fanny Ledezma Rodriguez, José Cidar Vargas Arebalo y Herlan Marcos Ramírez Murillo, Concejales, a través de su apoderado, por informe de fs. 393 a 397 vta., señalaron que: 1) el 1 de diciembre de 2014, el Presidente de la Organización Territorial de Base (OTB) Villa Concepción solicitó la declaración de bien municipal de dominio público de las playas del río Canal Mayu zona Villa Concepción; 2) El Alcalde Riony Villarroel Ledezma remitió antecedentes al Concejo Municipal entre los que figuran los informes técnico-legales que recomiendan la viabilidad de declarar bien municipal de dominio público de las playas del río Canal Mayu Zona Villa Concepción; 3) El Concejo Municipal en base a los informes técnicos 001/2015, informe legal 004/2015, informe de la comisión de desarrollo económico 002/2015, emitió la OM 003/2015, por la que declaró como bien de dominio municipal el predio de la extensión superficial de 60 895 25 m²; 4) Ante la reconsideración planteada por el accionante contra la referida Ordenanza Municipal, la comisión segunda de desarrollo urbano de Sacaba en base a informes legales rechazó dicha reconsideración por ser extemporánea; y, 5) con los antecedentes señalados, no se vulneró ningún derecho fundamental del accionante, toda vez que la presentación de la reconsideración fue realizada fuera de plazo, por otra parte, el accionante equivocó el camino al plantear una acción de amparo constitucional pues tiene el proceso contencioso administrativo expedito para hacer valer sus derechos. Leonardo Vargas Muñoz, Sandra Macías Veizaga, Eulogia Tribiño, María Telma Andia Torrico, Simón Fredy Terán Mena, Miguel Ángel Terán Ojeda, Víctor Flores Bernabé y Grover Villarroel Solíz, ex Concejales, por informe escrito de fs. 243 a 250, señalaron que: i) Dentro de la acción de amparo constitucional carecen de legitimación pasiva toda vez que no existe correspondencia entre el acto lesivo denunciado como el avasallamiento y los presuntos actos ilegales de las personas demandadas, al margen de existir hechos controvertidos; ii) La acción de amparo constitucional no cumple con el principio de subsidiariedad, dado que antes de interponerse la acción tutelar debió agotarse el proceso civil ordinario, al existir derechos controvertidos entre el accionante y el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba; por otra parte, el accionante activó el procedimiento administrativo por vía de la reconsideración, en tal razón no puede activar paralelamente la jurisdicción constitucional; iii) No existe vulneración del derecho a la propiedad del accionante, pues el mismo no ha demostrado suficientemente su derecho propietaria sobre los predios objeto de la presente acción, ya que existe una controversia con la entidad edil al respecto, situación que la jurisdicción constitucional no puede definir; y, iv) Al registrarse los predios a nombre del referido Gobierno, no se ha vulnerado el debido proceso del accionante, pues lo que se ha precautelado son predios de dominio público que son del pueblo boliviano cuyo registro es obligatorio de acuerdo al art. 31 de la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales (LGAM) en relación al art. 9 de la Ley de Municipalidades (LM) -actualmente abrogada-.Riony Villarroel Ledezma, ex Alcalde, no asistió a la audiencia ni remitió informe escrito alguno pese a su legal notificación, conforme se evidencia de fs. 161.

I.3.3. Resolución

La Jueza Pública Mixta Primera de Sacaba del departamento de Cochabamba, constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución de 8 de agosto de 2016, cursante de fs. 563 a 566 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo la nulidad de la Resolución Municipal 0120/2015, reponiendo la causa hasta que el accionante sea notificado con la OM 003/2015, en plazo de tres días a efecto que el Concejo Municipal resuelva el recurso de reconsideración planteado denegando en cuanto la cancelación de registro en DD.RR. y calificación de costas, daños y perjuicios al no ser competente para dicha determinación, de acuerdo a los siguientes fundamentos: a) De los elementos probatorios se ha logrado evidenciar: 1) El avasallamiento de la propiedad del accionante por parte de funcionarios del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, encabezados por el Director de Deportes; y, 2) Ante estos actos ilegales, el ahora accionante interpuso demanda penal contra estas personas, proceso en el cual tuvo conocimiento de la existencia de la OM 003/2015, misma que pidió le sea notificada personalmente, aspecto que fue negado por los ahora demandados, sin embargo, a ello el accionante planteó recurso de reconsideración que no fue admitido por ser extemporáneo; b) Con relación a la solicitud de notificación personal con la Ordenanza Municipal, advierte la vulneración de la garantía de la defensa y el debido proceso, pues las autoridades demandadas no consideraron que la notificación como acto procedimental es ineludible más aún de la OM 003/2015, que se constituía en el primer acto del trámite administrativo; y, c) En referencia al trámite de reconsideración de dicha Ordenanza, éste se encuentra regulado en el art. 118 del Reglamento Interno del Concejo Municipal de Sacaba. Las acciones de amparo constitucional son recursos extraordinarios que no pueden quedar vacíos para proteger los derechos de las personas afectadas con vicios de nulidad dentro de esta clase de acciones que afectan al orden público, es necesario como norma procedimental reparar lo sucedido en el presente como una protección judicial.

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a lo siguiente:

II.1. Cursa la OM 003/2015 de 29 de enero, emitida por el Concejo Municipal de Sacaba, por la cual se declaró como bien de dominio municipal el predio de la extensión superficial de 60 895 25 m2, “Playas Riveras del Rio Canal Mayu” (fs. 104).**II.2.** Por memorial de 12 de agosto de 2015, dirigido al Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba; Celso Tito Olmos Montaño, solicitó notificación personal con la OM 003/2015 (fs.100).

**II.3.** A través de proveído de 17 de agosto de 2015, Ramiro Claros Herbas en su condición de Director Legal de Sacaba, denegó al accionante la notificación personal con la OM 003/2015, bajo el fundamento del principio de presunción de la norma (fs.101).

**II.4.** Mediante memorial de 12 de octubre de 2015, el accionante interpone el recurso de reconsideración al Concejo Municipal de Sacaba (fs. 109 a 113 vta.).

**II.5.** Por Resolución 0120/2015, el Concejo Municipal de Sacaba, resolvió rechazar la solicitud de reconsideración planteada por el accionante al ser extemporánea (fs. 114 a 117).

**III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO**

El accionante denunció la vulneración de sus derechos y garantías al debido proceso, a la defensa y a la propiedad privada, toda vez que 1) el Gobierno Autónomo Municipal de Sacaba, emitió la OM 003/2015, por la que se declaró parte de su propiedad como bien de dominio público; Ordenanza que no le fue notificada personalmente pese a su reiteradas solicitudes; y, 2) Planteado el recurso de reconsideración contra la referida Ordenanza Municipal, éste fue denegado por extemporáneo, al considerar que los diez días para su interposición habrían fenecido desde su Publicación en un medio escrito.

En consecuencia, corresponde determinar, en revisión, si los extremos demandados son evidentes para conceder o denegar la tutela solicitada.

**III.1. La naturaleza de la acción de amparo constitucional**

La SC 1764/2011-R de 7 de noviembre, con referencia a la naturaleza jurídica del amparo constitucional estableció que: "El art. 128 de la CPE, instituye el amparo constitucional como acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir derechos reconocidos por ella y la ley, naturaleza que legitima el ejercicio de la tutela de derechos fundamentales y garantías jurisdiccionales, identificados con las libertades o garantías individuales, siendo el amparo constitucional el medio idóneo para su resguardo o salvaguarda, cuando los mismos sean restringidos, suprimidos o amenazados por actos ilegales u omisiones indebidas, tanto de autoridades y servidores públicos, como de personas individuales o colectivas; a su vez, corresponde precisar, que respecto al efecto de lasdecisiones asumidas por éste Tribunal, su cumplimiento resulta obligatorio por todos los órganos del estado, ya que además se encuentra plasmado en el art. 203 de la CPE que establece que: "Las decisiones y sentencias del Tribunal Constitucional Plurinacional son de carácter vinculante y de cumplimiento obligatorio, y contra ellas no cabe recurso ordinario ulterior alguno". III.2. De las atribuciones y competencias de los gobiernos autónomos municipales El régimen autonómico en Bolivia, se desarrolla en sujeción a los principios, valores, fines y preceptos de la Norma Suprema, en el nuevo orden constitucional y el modelo de Estado proclamado por el art. 1 de la Ley Fundamental, concurren la independencia y separación de los órganos integrantes de las autonomías gubernamentales, es decir, en el ámbito de la distribución territorial del poder público, se delimita de forma precisa las facultades asignadas por la Constitución a cada órgano de gobierno, de manera que las asambleas departamentales y concejos municipales se limiten a deliberar, legislar y fiscalizar; y los órganos ejecutivos tengan a su cargo reglamentar y ejecutar las políticas públicas, aspecto que el art. 12.I de la CPE, determina cuando textualmente refiere: "El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos"; Por su parte el mismo artículo en su párrafo III, establece que: "Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí". En ese mismo marco, el art. 12.II de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización “Andrés Ibáñez” (LMAD), señala que: "La autonomía se organiza y estructura su poder público a través de los órganos legislativo y ejecutivo. La organización de los gobiernos autónomos está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos". Señalando además el art. 12.III de la misma Ley, que: "Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí". En el marco de los principio de igualdad y de equidad, se debe señalar que la Ley Fundamental no ha establecido una superioridad de un órgano público sobre otro; de manera específica la Constitución Política del Estado cuando establece preceptos referentes a los órganos de las entidades territoriales autónomas (ETA), no establece una superioridad jerárquica de uno frente al otro, cada uno tiene sus respectivas facultades y por ende sus respectivas atribuciones, lo cual implica que se encuentran en igualdad de condiciones y que ninguno está supeditado al otro. Es por ello que la Constitución Política del Estado, establece que el órgano ejecutivo del gobierno autónomo municipal se encuentra presidido por el alcalde, el cual es la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) (arts. 283 y 285 de la CPE), pero no máxima autoridad del gobierno municipal. De la misma manerael órgano deliberativo (concejo municipal) tampoco podría autodenominarse como máxima autoridad del gobierno autónomo municipal, como establecía el enunciado del art. 12 de la LM, que señalaba: “El Concejo Municipal es la máxima autoridad del Gobierno Municipal; constituye el órgano representativo, deliberante, normativo y fiscalizador de la gestión municipal, siendo sus atribuciones las siguientes...”, respondiendo así a un modelo de gobierno municipal en el cual el alcalde era elegido de entre los concejales, por lo que este dependía del concejo municipal y se supeditaba al mismo. La actual forma de gobierno, nos presenta un gobierno autónomo municipal con dos órganos públicos, los cuales están conformado por autoridades políticas elegidas de manera directa y en listas separadas, por lo que el alcalde es electo de forma directa por los ciudadanos y goza de la misma legitimidad representativa que los concejales, por lo tanto, no puede supeditarse a los mismo. En ese contexto, no puede establecerse que uno de estos órganos tiene una cualidad superior al otro, por lo que no puede determinarse de manera general como máxima autoridad de un gobierno.