0839/2015-S2

Sintesis de la ratio decidendi

Se concede la acción de amparo constitucional, por vulnerar el derecho al debido proceso, siendo que el gobernador autónomo rechazó el recurso jerárquico presentado por el accionante, siendo que se sustentaron en una aplicación errónea de la normativa citada supra, en clara lesión del derecho al debido proceso administrativo, que le asistía como parte suscribiente del contrato administrativo que al sujetarse al régimen de contratación del Estado, debía observar y respetar los valores y principios contenidos en las normas administrativas.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.4 “De las normas glosadas, se concluye sin lugar a dudas que los gobiernos autónomos departamentales, en relación específicamente, a los contratos administrativos que suscribe con los sujetos individuales o personas colectivas privadas, se hallan circunscritos a la Ley de Procedimiento Administrativo y a su Decreto reglamentario; no siendo cierto, conforme afirmó la RA 134/2014 cuestionada en la acción tutelar que, el art. 3 de la LPA y la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del DS 27113, establezcan que las gobernaciones autónomas departamentales se hallen exentas de su aplicación; cuestión que fue sustentada según manifestó el demandado, en que no serían sujetos de dicha normativa, los regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental; de los que no forman parte claramente las entidades departamentales señaladas. Razones por las que no resulta lógico ampararse en una supuesta comprensión del Gobierno Autónomo Departamental como parte del sistema de control gubernamental, que es ejercido por la Contraloría General del Estado, conforme a lo previsto por la Ley de Administración y Control Gubernamentales. En mérito a lo expuesto, los fundamentos contenidos en la RA 134/2014, que motivaron el rechazo del recurso jerárquico presentado por la empresa accionante, imposibilitando su consideración de fondo; ciertamente, se sustentaron en una aplicación errónea de la normativa citada supra, en clara lesión del derecho al debido proceso administrativo, que le asistía como parte suscribiente del contrato de prestación de servicios de consultoría que firmó conjuntamente el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí; contrato administrativo que al sujetarse al régimen de contratación del Estado, debía observar y respetar los valores y principios contenidos en las normas administrativas en su resolución, por el supuesto incumplimiento de una de sus cláusulas de parte de la empresa contratista, ahora impetrante de tutela”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0839/2015-S2

Sucre, 20 de agosto de 2015

SALA SEGUNDA

Magistrado Relator: Juan Oswaldo Valencia Alvarado

Acción de amparo constitucional

Expediente: 10100-2015-21-AAC

Departamento: Potosí

En revisión la Resolución 02/2015 de 12 de febrero, cursante a fs. 117 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Juan Efraín Quispe Orgaz en representación legal de la empresa “Sociedad Consultora y Constructora Multidisciplinaria Riego - Med S.R.L.” contra Félix Gonzales Bernal, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Potosí.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 9 de febrero de 2015, cursante de fs. 33 a 42, el representante de la empresa accionante expone los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En representación legal de la empresa ahora accionante, suscribió con el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, contrato administrativo GAP-RPA-007/2010 de 15 de octubre, para la elaboración del estudio “TESA” “Mejoramiento Tecnológico Centros Productivos Escara, Payaquilama, Chaquí y Ñuqui”, por un costo de Bs133 660.- (ciento treinta y tres mil seiscientos sesenta bolivianos); que fue resuelto ilegalmente a través de la Resolución de contrato de 26 de marzo de 2014, dictada por el Gobernador hoy demandado, decisión que fue impugnada mediante recurso de revocatoria dentro del plazo de veinte días previsto por el art. 65 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA).

Añade que, ante la falta de un fallo expreso, fundado y motivado que resuelva el recurso de revocatoria, encontrándose abierto el plazo para la interposición del recurso jerárquico respectivo, conforme a la última parte del citado art. 65 de la Ley de Procedimiento Administrativo.LPA, concordante con el art. 122 del Reglamento de la Ley aludida, planteó dicho medio de impugnación, dando lugar a la emisión de la Resolución Administrativa (RA) 134/2014 de 30 de octubre, que rechaza el indicado recurso; abriéndose en consecuencia la vía de la acción de amparo constitucional para la protección inmediata de sus derechos, al no ser necesaria la interposición del proceso contencioso administrativo previamente, para la defensa de los derechos fundamentales de la empresa que representa.

Enfatiza que, la decisión impugnada suprimió el derecho al debido proceso en su dimensión garantía jurisdiccional en el elemento de interpretación constitucionalmente válida, habiéndose efectuado una incorrecta aplicación del art. 3.II, inc. d) de la LPA y de la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del Decreto Supremo (DS) 27113 de 23 de julio de 2003, resultando claro conforme a normativa y a la jurisprudencia aplicables, que toda declaración, disposición o decisión de la administración pública, es un acto administrativo; por lo que en el caso en particular, la Resolución de contrato de 26 de marzo de 2014, dictada por la autoridad demandada, es un acto administrativo; siendo por ende, impugnable conforme a los arts. 56 de la LPA y 116 del aludido Decreto Supremo.

Indica que, de acuerdo a lo expresado supra, la empresa a la que representa cuestionó el acto administrativo, constituido por la Resolución de contrato antes mencionada, a través del recurso de revocatoria; y, ante la falta de pronunciamiento a este recurso, formuló el jerárquico que fue rechazado con el sesgado argumento que no existiría recurso ulterior a la decisión de Resolución de contrato, compelidiendo más bien a la empresa afectada acudir a la jurisdicción ordinaria mediante el planteamiento del proceso contencioso administrativo y no así formular, según se alegó erróneamente, el recurso de revocatoria y peor aún el jerárquico; afirmando incorrectamente que el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí no estaría sujeto a la Ley de Procedimiento Administrativo, en mérito supuestamente a lo previsto en el art. 3 de la misma norma. Aspectos que demuestran que el recurso jerárquico no fue considerado en el fondo, debido a una incorrecta aplicación del ordenamiento jurídico al no considerarse el método de interpretación sistemático en relación al art. 3.II, inc. d) de la LPA y de la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del DS 27113, al considerar que cuando se refieren al sistema de control gubernamental aluden a la Contraloría General del Estado (CGE) como órgano rector del control gubernamental y no así a los gobiernos autónomos departamentales; demostrando claramente que el indicado Gobierno Autónomo Departamental, no se encuentra dentro de las excepciones de no aplicabilidad de la ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113.

Finalmente, resalta que la Ley de Procedimiento Administrativo y el referido Decreto Supremo, constituyen normas marco para la administración pública, donde se encuentran inmersos los gobiernos autónomos departamentales, encontrándose abrogadas todas las disposiciones reglamentarias de las anteriormente denominadas prefecturas de departamento para impugnaciones de resoluciones; demostrando la aplicabilidad de la normativa referida, en el marco de lo señalado; y, no de la forma en que lo hizo la autoridad demandada.rechazando su recurso jerárquico, indicando que el Gobierno Autónomo Departamental se encontraría dentro de las excepciones de aplicación de la misma.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

Estima lesionado el derecho al debido proceso, en su elemento de interpretación constitucional válida, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela que impetra, ordenando: a) Se deje sin efecto la RA 134/2014, disponiendo que el Gobernador demandado, dicte un nuevo fallo que resuelva el recurso jerárquico "...tomando en cuenta la Ley 1341 de Procedimiento Administrativo y el Reglamento a la Ley Nº 2341 de Procedimiento Administrativo y de esta manera se restablezca el Derecho al Debido Proceso en su dimensión como Garantía Jurisdiccional, en su elementos interpretación constitucionalmente válida..." (sic); y, b) La imposición de costas, daños y perjuicios conforme a los arts. "128 y 129" de la Ley Fundamental; "51 a 57" del Código Procesal Constitucional (CPCo).

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción de defensa, se realizó el 12 de febrero de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 103 a 117, produciéndose los siguientes actuados.

I.2.1. Ratificación de la acción

El representante de la empresa accionante ratificó íntegramente los argumentos contenidos en la demanda tutelar; enfatizando que, la RA 134/2014 que rechazó su recurso jerárquico, entendió que la decisión de Resolución de contrato que dictó la autoridad demandada sería inimpugnable, y "soberana que nadie la puede tocar"; olvidando que el proceso contencioso administrativo, al que se alega debería acudir la empresa accionante, es un mecanismo regulado por la vía jurisdiccional, no así por la vía administrativa, no habiéndose considerado que todo acto administrativo es impugnable, razón por la que compelía conocer inicialmente el recurso de revocatoria planteado y posteriormente el jerárquico que fue rechazado ilegalmente. Resaltó por otra parte que la entidad que está exenta de la normativa administrativa, es la CGE; empero, el Gobernador demandado utilizó dicho argumento como causal para no ingresar al fondo del recurso jerárquico interpuesto, no siendo ello un error excusable, toda vez que "...ellos saben que la normativa del procedimiento administrativo se regula en la gobernación..." (sic), realizando una incorrecta interpretación de las normas pertinentes, inobservando el método sistemático que debía emplearse al efecto. Finalmente, aclaró que no se pretende discutir si la empresa que representaincumplió o no el contrato suscrito con la Gobernación, sino la imposibilidad de impugnar la Resolución que declaró la inobservancia del mismo, impidiendo acudir a la vía administrativa de reclamo mediante el rechazo del citado recurso jerárquico, a través de una interpretación errónea de la normativa, lo que provocó graves perjuicios para la empresa que fue castigada por tres años, motivando la pérdida de proyectos y el daño consiguiente a su imagen y currículum.

En uso de su derecho a la réplica manifestó que la vía correcta para reclamar una resolución de contrato es la administrativa a través de la presentación de los recursos de revocatoria y jerárquico. Por otra parte recalcó que la acción de amparo constitucional se halla dirigida a impugnar la decisión que rechazó el recurso jerárquico interpuesto contra la Resolución de incumplimiento de contrato.

I.2.2. Informe de la autoridad demandada

Félix Gonzales Bernal, Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, ahora demandado, brindó informe oral en audiencia, a través de su abogado y del Director Jurídico Departamental de la entidad señalada, indicando que: 1) La cláusula vigésima del contrato de consultoría para el “Mejoramiento Tecnológico Centros Productivos Escara Payaquilama, Chaquí y Ñuqui”, instituye la extinción del contrato, previendo que operará por cumplimiento del mismo ante la ejecución normal del proyecto; pero también por resolución del referido contrato a requerimiento de la entidad por causas atribuibles al consultor, entre ellas, por inobservancia del plazo establecido; teniendo además la naturaleza de ser un contrato administrativo, sobre el que la jurisprudencia del Tribunal Supremo de Justicia, a través de la modulación de sus fallos, interpretando el art. 775 del Código de Procedimiento Civil (CPC) ha señalado que deben ser atendidos por tribunales especializados; empero, como no existen todavía los mismos, es el órgano indicado el que debe considerarlos “mediante trámites especiales que atienda esta clase de contratos administrativos; es decir, los hechos conflictivos que vayan a nacer de esos contratos” (sic), siendo esa la vía a la que debía recurrir la parte accionante en defensa de sus derechos; 2) No se puede desconocer a través de una acción de amparo constitucional un contrato administrativo; siendo su finalidad verificar la vulneración de derechos fundamentales, no “el de desconocer un contrato”; 3) Previamente a la Resolución del contrato, existe una especie de aviso que se realiza a la empresa, teniendo la misma quince días para contestar, subsanar y alegar; sin embargo, la parte accionante no hizo nada, denotando que desde el inicio de la suscripción del contrato GAP-RPA-007/2010, existieron problemas que tuvieron como consecuencia precisamente su Resolución, ante el incumplimiento del plazo de su ejecución; 4) El recurso jerárquico formulado por la empresa accionante, efectúa mención a cada momento de la ejecución del proyecto de consultoría; la RA 134/2014 establece las razones por las que se resolvió la contratación, singularizando la normativa pertinente que sustenta la razón por la que no podía considerarse en el fondo el medio de impugnación señalado; 5) La acción de defensa pone en debate una situación de interpretación, “la parte accionante puede tener su interpretación, nosotros también” (sic); considerando la.Gobernación Autónoma Departamental de Potosí que, lo expresado en la Resolución administrativa cuestionada, es correcto y debe tomarse en cuenta que conforme se indicó anteriormente, antes de emitir la decisión de resolución del contrato, se intentó resolver la situación, no siendo atribuible a la Gobernación que la empresa accionante no hubiera subsanado los aspectos correspondientes que le compelían en relación a un proyecto que beneficia a la sociedad; y, desde el momento de la publicación de una convocatoria hasta la firma del contrato con una empresa, son actos netamente impugnables que tienen un procedimiento administrativo para su cuestionamiento como para la resolución dentro de los diversos recursos que establece la Ley de Procedimiento Administrativo; empero, ante la suscripción del contrato administrativo se deja de lado la aplicación de dicha normativa al estar en juego intereses del Estado, deviniendo la necesidad de acudir a la jurisdicción correspondiente al tratarse de un contrato de naturaleza administrativa.

I.2.3. Resolución

La Sala Familiar, de la Niñez y Adolescencia del Tribunal Departamental de Justicia de Potosí, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 02/2015 de 12 de febrero, cursante a fs. 117 vta., por la que concedió la tutela solicitada, ordenando la nulidad de la RA 134/2014, determinando que el Gobernador demandado dicte nueva resolución fallando en el fondo del recurso jerárquico interpuesto ante dicha autoridad, "…sea a la normativa vigente y fallando en el fondo del recurso interpuesto." (sic).

La decisión descrita supra no expresa fundamentación alguna, reduciéndose únicamente en su contenido a la parte dispositiva referida y a "VISTOS" redactado en ocho líneas, identificando a la acción de defensa presentada y a las partes accionante y demandado, indicando que "…los demás antecedentes acompañados a la presente Acción, los fundamentos expuestos y las disposiciones legales pertinentes, estando debidamente fundamentado por las partes el recurso de Acción de Amparo Constitucional, con el voto uniforme del señor Vocal convocado Dr. Wilfredo Ramos Quispe para dirimir el voto disidente, este Tribunal dicta la siguiente Resolución" (sic).

No obstante lo expresado en el párrafo precedente, se evidencia el contenido del acta de la audiencia de consideración de la acción tutelar que los vocales Oscar Azurduy Uzin y Wilfredo Ramos Quispe, quienes suscribieron la Resolución 02/2015, al ser sus votos conformes en relación a la concesión de la tutela pretendida -disidente la posición del vocal Pastor Ismael Molina Quintana, quien fundamentó su posición a fin de denegarla-; motivaron su determinación en la exposición de motivos que les tocó realizar a su turno, sustentándola conforme a lo siguiente: 1) los arts. 1 y 2 de la LPA explican claramente su objeto y el ámbito de aplicación; señalando que el art. 2 supra referido, se encuentra dentro del mismo el Poder Ejecutivo que comprende la Administración Nacional, Administraciones Departamentales y otras, estando inmerso lógicamente, el Gobierno Autónomo Departamental; consecuentemente debe darse aplicación aesa normativa para resolver los recursos planteados; es decir, primero el recurso de revocatoria y posteriormente el jerárquico; normativa que fue obviada por el demandado, bajo el sustento erróneo que la Gobernación que preside, no se encontraría inmersa dentro de esa aplicación; ii) La presente acción de amparo constitucional no “...está tratando el recurso por cumplimiento, o por no cumplimiento...” (sic) del contrato administrativo GAP-RPA-007/2010, suscrito por la empresa accionante y el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí; la pretensión final es que se resuelva el recurso jerárquico formulado contra la decisión que resolvió el incumplimiento del contrato conforme a normativa legal; iii) La RA 134/2014, sin ingresar en los fundamentos expuestos en el recurso jerárquico, rechazó el mismo sin considerar la impugnación contenida en dicho medio de defensa; inobservando el procedimiento administrativo al cual el Gobernador demandado debía ceñir sus actos en relación a la Ley de Procedimiento Administrativo y el DS 27113; y, iv) Conforme a lo expuesto, se vulneró el derecho al debido proceso, a la motivación y fundamentación con relación a la acción, en cuanto al pronunciamiento del recurso jerárquico.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1. Por nota D.GAP 890 de 26 de marzo de 2014, dirigida a Juan Efraín Quispe Orgaz, representante de la empresa “Sociedad Consultora y Constructora Multidisciplinaria Riego - MED S.R.L.”; el Gobernador del Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, Félix Gonzalo Bernal indicó que ante los incumplimientos de la empresa en relación a la consultoría del proyecto estudio “TESA” “Mejoramiento Tecnológico Centros Productivos Escara, Payaquilama, Chaqui y Ñuqui”, pese a haberse notificado previamente la carta de intención de resolución de contrato para la subsanación de observaciones existentes en su ejecución, se determinaba la resolución del contrato de servicio de consultoría indicado, en mérito a la cláusula vigésima, numeral 2.1, incs. a) y d); es decir, por causas atribuibles al contratista, por incumplimiento en su realización dentro del plazo establecido y por suspensión en la provisión de la consultoría sin justificación (fs. 8).

II.2. Mediante decreto departamental 048/2014 de 26 de marzo, suscrito por la autoridad demandada, se resolvió declarar incumplido el contrato GAP-RPA-007/2010 de 15 de octubre, del estudio “TESA” “Mejoramiento Tecnológico Centros Productivos Escara, Payaquilama, Chaqui y Ñuqui” por parte de la empresa hoy accionante, por causas insertas en la cláusula vigésima, numeral 2.1, incs. a) y d) del indicado contrato (fs. 9 a 11).

II.3. El 16 de abril de 2014, Juan Efraín Quispe Orgaz, representante de la empresa accionante, formuló recurso de revocatoria contra la Resolución de contrato de 26 de marzo de 2014, sustentando el mismo en el art. 64de la LPA, alegando la ilegalidad de la decisión de resolución del contrato ante la falta de causa al efecto, y la ausencia del requisito que debe tener un acto administrativo, de acuerdo al art. 28 inc. b) de la Ley aludida; denotándose que el demandado no tenía los antecedentes y hechos que demuestren con documentación respaldatoria la determinación asumida al momento de emitirla. Impidiéndole también formular los descargos correspondientes, en lesión del derecho a la defensa (fs. 12 a 18 vta.).

II.4. Ante la falta de pronunciamiento en relación al recurso de revocatoria descrito en la Conclusión II.3, el ahora representante de la empresa accionante, interpuso recurso jerárquico el 29 de mayo de 2014, advirtiendo el silencio administrativo negativo por parte del Gobernador demandado, de acuerdo a los arts. 17.III y 65 de la LPA; 72 y 122 del DS 27113, abriéndose el plazo para la formulación del recurso jerárquico pertinente, según la última parte del citado art. 65 de la mencionada Norma, concordante con el art. 122 del DS 27113. En ese mérito, sustentó su recurso en la infracción de los arts. 16 inc. h); 17.I y 28 inc. b) de la LPA; 24, 115.II y 117.I de la CPE, en la resolución del contrato GAP-RPA-007/2010 suscrito, siendo falso que se hubiera incumplido la cláusula sexta del mismo, lesionándose su derecho a la defensa; no habiéndose resuelto su recurso de revocatoria, mediante una decisión debidamente fundamentada y motivada, incurriendo en silencio administrativo negativo en desmedro del derecho a la fundamentación y motivación que le asistía, por lo que solicitó revocar la denegación inmotivada del recurso de revocatoria, así como la resolución de contrato de 26 de marzo de 2014, por contener vulneraciones flagrantes al ordenamiento jurídico administrativo, constitucional, y a los derechos y garantías fundamentales (fs. 19 a 24).

II.5. A través de la RA 134/2014 de 30 de octubre, la autoridad demandada, rechazó el recurso jerárquico planteado por la empresa hoy accionante, confirmando el decreto departamental 048/2014 que declaró el incumplimiento al contrato de prestación de servicios de consultoría descrito supra, por no estar contemplado el recurso jerárquico en el procedimiento establecido, no correspondiendo ingresar a su consideración de fondo. El fallo descrito en la presente Conclusión efectúa en su primer considerando un resumen de antecedentes y del recurso jerárquico interpuesto por la empresa impetrante de tutela, identificando los agravios contenidos en dicho medio impugnativo; estableciendo en el segundo considerando, los siguientes fundamentos, entre otros: a) En relación a los recursos de revocatoria y jerárquico interpuestos contra la decisión de resolución de contrato, los contratos suscritos por el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí tienen naturaleza administrativa, conforme al art. 81 del DS 181 de 28 de junio de 2009, sometiéndose por ende las partes firmantes, a las reglas del Derecho Administrativo y no así a las del Derecho Civil; b) La facultad rescisoria unilateral de la administración por razones de oportunidad, mérito o conveniencia, es unaprerrogativa irrenunciable de la administración pública, pudiendo ejercer tal competencia de manera directa sin intervención previa del órgano judicial, estando el Gobierno Autónomo Departamental de Potosí, facultado a resolver contratos, sea por causas atribuibles a los contratistas o por causas de fuerza mayor o caso fortuito, cuando el interés económico lo aconseje; c) La resolución de contrato con la empresa accionante se encuentra plenamente respaldada por los informes presentados por la Secretaría Departamental de Desarrollo Agropecuario y Seguridad Alimentaria, toda vez que, el estudio “TESA”, debía ser entregado el 11 de febrero de 2011, habiéndose realizado la corrección de observaciones recién el 12 de marzo de 2013, con un retraso de cuatrocientos cincuenta y nueve días; d) La cláusula décima sexta no sólo faculta a la Gobernación a resolver el contrato, sino que le obliga a proceder en ese sentido; e) La revocatoria de la resolución de contrato no es viable legalmente al no existir recurso ulterior ante la resolución citada, sino más bien que al haberse agotado la vía administrativa la empresa puede acudir a instancia de la justicia ordinaria a través de la interposición del proceso contencioso administrativo; y, no plantear erróneamente recurso de revocatoria y menos aún recurso jerárquico; f) En virtud al art. 3 de la LPA, esta norma se aplica a todos los actos de la administración pública, salvo excepción contenida en Ley expresa, no estando dentro de su ámbito de aplicación los regímenes agrario, electoral y del sistema de control gubernamental, que se regirán por sus propios procedimientos concordante con la Disposición Primera de las Disposiciones Adicionales del DS 27113; y, g) Conforme a los argumentos de interés legal, los recursos de revocatoria y jerárquico no pueden ser planteados, toda vez que el procedimiento de resolución de contrato fue cumplido por la Gobernación, en mérito a la cláusula vigésima del contrato administrativo; no constando recurso administrativo ulterior al trámite de resolución de contrato, siendo inaplicables al caso la Ley de Procedimiento Administrativo y el señalado Decreto Supremo (fs. 25 a 31).