0873/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Llama la atención al Tribunal de garantías por incumplimiento de los plazos procesales respecto al señalamiento de la audiencia pública dentro de la presente acción de amparo constitucional cuya audiencia fue señalada después de tres meses de presentada la acción .

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III. 5 “Finalmente, en relación al cumplimiento de los plazos procesales, se advierte que sin justificación alguna, el señalamiento de la audiencia pública de la presente acción tutelar se efectúa aproximadamente con tres meses de dilación, toda vez, que el auto de admisión de la acción es de 15 de julio de 2013 y el señalamiento se efectúa recién mediante Auto de 23 de octubre del mismo año para el 30 de octubre; es decir, siete días después del señalamiento, en contradicción con el art. 129.III de la CPE y el art. 56 del CPCo, que establecen que el señalamiento de audiencia para la Acción de Amparo Constitucional se efectuará “en el plazo máximo de cuarenta y ocho horas desde la presentación de la acción, debiendo para el efecto disponerse la notificación personal o por cedula a la autoridad o persona recurrida”; por lo que el termino de tres meses, sobrepasa superabundantemente los límites establecidos por la norma constitucional, contraviniendo la naturaleza sumaria y especial del amparo constitucional además del principio de informalismo, más aun tratándose de asuntos vinculados a derechos y garantías constitucionales. Por lo tanto, llama la atención la dilación incurrida por el tribunal de garantías, cuyas actuaciones deben regirse a los plazos señalados por la norma constitucional evitando que en el futuro dicha actuaciones ilegales se repitan”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0873/2014

Sucre, 12 de mayo de 2014

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani

Acción de libertad

Expediente: 05285-2013-11-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 31 de octubre de 2013, cursante de fs. 1455 a 1464, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Gilberto Lazarte Valverde en representación de Rubén Rosales Alba contra Ruth Esther Claros Salamanca, ex Gerente Distrital II de GRACO-Cochabamba; Mario Vladimir Moreira Arias, Gerente Distrital II de GRACO- Cochabamba; Jorge Tarquino Torrez, ex-Director Ejecutivo Regional Interino de la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria Cochabamba; Julia Susana Ríos Laguna, ex Directora General de la Autoridad de Impugnación Tributaria; Teresa del Rosario Borda Rocha, Directora Ejecutiva de la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria; Ernesto Rufo Mariño Borquez, Director Ejecutivo General Interino de la Autoridad General de Impugnación Tributaria.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1 Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 8 de julio de 2013, cursante de fs. 319 a 338 vta., el accionante hace conocer los siguientes fundamentos de hechos y de derechos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 11 de agosto de 2011, fue notificado por el Servicio de Impuestos Nacionales (SIN), con las Órdenes de Verificación 39110V010137, 39110V010138, 39110V010139, 39110V010140, 39110V010141, 39110V010142, 39110V010143, 39110V010144 y 39110V010145, todas emitidas el 3 del mismo mes y año, por los periodos fiscales de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio, agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2008, bajo la modalidad de verificación específica del crédito Impuesto al Valor Agregado (IVA), desarrollado por el departamento de fiscalización de la Gerencia GRACO, regional Cochabamba. Posteriormente el 9 de agosto de 2012, se le notificó con las Vistas de Cargo Nº 26-00042-12, 26-00043-12, 26-00044-12, 26-00045-12, 26-00046-12, 26-00047-12, 26-00048-12, 26-00049-12 y 26-00050-12, todas ellas de 27 de julio del mismo año, que establecen la pre-liquidación de la deuda tributaria que responde a los siguiente cargos: 10 735 UFV’s (enero de 2008), 15 888 UFV’s (febrero 2008), 4861 UFV’s (marzo y abril), 2861 UFV’s (mayo 2008), 69 096 UFV’s (junio 2008), 6367 UFV’s (julio 2008), 9542 UFV’s (agosto y septiembre 2008), 7756 UFV’s (octubre y noviembre), y 5570 UFV’s (diciembre de 2008), respectivamente. En esta etapa, presentó el 10 de septiembre de 2012 en calidad descargo, facturasoriginales de sus proveedores (Sociedad Boliviana de Cemento S.A. (SOBOCE S.A.) Enna Alvarado Saavedra, COBOCE Ltda., S.R.L., AEROSUR, AIR CONFORT S.R.L. BUPA INSURANCE S.A., libro de compras del Impuesto al Valor Agregado (IVA) del periodo fiscal 2008, haciendo constar que presentarán certificados de todos los proveedores, lo que habrían cumplido en el recurso de alzada; asimismo, solicitaron se realice inspección de visu a la estación de servicio “CHIMBOCO” misma que habría sido rechazada.

Como resultado de esta primera etapa, el 7 de noviembre de 2012, el accionante fue notificado, con las resoluciones determinativas GRACO 17-00590-12, 17-00591-12, 17-00592-12, 17-00593-12, 17-00594-12, 17-00595-12, 17-00596-12, 17-00597-12, y 17-00598-12, todas de 29 de octubre del citado año; que estableció la obligación impositiva de 11, 282 UFV's, 16.685 UFV's, 5099 UFV's, 2998 UFV's, 72.333 UFV's, 6.660 UFV's, 5.638 UFV's, 8.068 UFV's y 5.804 UFV's, respectivamente; contra las que el 28 de noviembre de igual año, interpuso recurso de alzada, en cuyo periodo probatorio se tomaron declaraciones a los proveedores, quienes reconocieron la existencia real de las transacciones realizadas; asimismo, se presentó documentación consistente en certificaciones de sus proveedores y contrato con la empresa JASA S.R.L., y se verificó la inspección de visu denegada en el primera etapa; y, con su resultado, la Autoridad de Regional de Impugnación Tributaria emitió la resolución de recurso de alzada ARIT-CBA/RA 0083/3013 de 15 de febrero de 2013 que confirma las resoluciones determinativas; contra esta resolución, agotó recurso jerárquico, presentado el 12 de marzo de 2013, mediante el cual solicitó la revocatoria total de la resolución de alzada y anulación de obrados; pero, contrariamente la resolución AGIT RJ- 0584/2013 dictada por la Autoridad General de Impugnación Tributaria confirma la resolución del recurso de alzada, manteniendo subsistentes las resoluciones determinativas, pese a que su empresa cumplió todas las ordenes de verificación referidas, presentado los documentos expresamente requeridos y la prueba necesaria para demostrar la efectiva realización de las transacciones con sus distintos proveedores, incurriendo las autoridades ahora demandadas, en falta de valoración de la prueba, aplicando criterios de normas que se aprobaron después de dicho periodo fiscal -al exigirles cheques y otros documentos relacionados con el sistema bancario y de intermediación financiera establecidos en el art. 20 de la Ley del Presupuesto General del Estado hicieron una mala aplicación e interpretación de la legalidad ordinaria respecto del art. 70 inc. 4) del Código Tributario Boliviano (CTB) entre otras, que causaron un grave atentado a la situación de su empresa.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

La accionante alega como lesionados sus derechos al debido proceso, a la defensa, afectación a la garantía de irretroactividad de las leyes y el principio de seguridad jurídica; citando al efecto los arts. 115. II, 117.I, 119.II y 123 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita la nulidad de las resoluciones administrativas pronunciadas consistente en: a) Resoluciones determinativas GRACO 17-00590-12, 17-00591-12, 17-00592-12, 17-00593-12, 17-00594-12, 17-00595-12, 17-00596-12, 17-00597-12, y 17-00598-12, todas de 29 de octubre de 2012; b) Resolución del Recurso de Alzada ARIT-CBA/RA 0083/2013 de 15 de febrero; y, c) Resolución de Recurso Jerárquico AGIT-RJ 0584/2013 de 14 de mayo. Se retrotraigan los efectos del procedimiento tributario hasta el momento en que la Gerencia Distrital II GRACO- Cochabamba del SIN, pronuncie nuevas Resoluciones Determinativas, se disponga la aplicación de costas, daños y perjuicios.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública se realizó el 31 de octubre de 2013, conforme consta en acta de fs. 1452 a 1454.vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación del accionante

El accionante ratificó su solicitud.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Conforme el memorial de 30 de octubre de 2013 de fs. 1400 a 1407, Mario Vladimir Moreira Arias, Gerente interino de GRACO-Cochabamba, señaló lo siguiente: 1) La resolución de alzada ratificada por la resolución jerárquica emitida por Autoridad General de Impugnación Tributaria, goza de calidad de cosa juzgada formal, impidiendo su renovación y revisión de las cuestiones planteadas; 2) Conforme al art. 81 del CTB, la Gerencia de GRACO rechazó la prueba no pertinente, al ser inconducente e intrascendente como la inspección de visu que se solicitó, considerando que no todo medio probatorio por el hecho de proponerse supone una automática admisión, siendo importante tomar en cuenta la finalidad que persiguen las verificaciones del crédito fiscal IVA, que son determinar la materialización de las transacciones desde el punto de vista contable y no así la existencia de obras de construcción; por lo tanto la administración tributaria está obligada por ley a rechazar las pruebas no pertinentes e inconducentes, que no aporten elementos para verificar la realidad económica contable de los contribuyentes; 3) El contribuyente durante la verificación no presentó documentación de respaldo que permita demostrar que las operaciones comerciales se hayan realizado efectivamente, pues la eficacia probatoria de la factura en termino tributarios, dependerá del cumplimiento de los requisitos de validez de este, por lo que no existió desde ningún punto de vista interpretación errónea del numeral 4 del art. 70 del CTB, no siendo las certificaciones emitidas por sus proveedores documentos contables de prueba, mucho menos documentos fehacientes de pago que demuestren que el ahora accionante realizo las transacciones; y, 4) Toda la normativa en base a la cual se realizaron los proceso de verificación, se encuentran contenidas en el Código Tributario vigente desde noviembre de 2003, y siendo que los periodos revisados corresponden a la gestión 2008, no existe aplicación retroactiva de norma alguna.

Conforme el memorial de 31 de octubre de 2013 de fojas 1.414 a 1.426 vta., Teresa del Rosario Bordo Rocha, Directora Ejecutiva de la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria y Ernesto Rufo Mariño Borquez, Director Ejecutivo interino de la Autoridad General de Impugnación Tributaria, por medio de sus representantes Brigitte Zapata Gutiérrez, Marleny Pérez Balderrama, Hans Paul Aranibar Mejía todos, señalaron lo siguiente: i) El ahora accionante no adjunto toda la prueba requerida por la administración tributaria, señalando que los libros de compras y las facturas observadas de la gestión 2008 presentadas, por si solas no acreditaron la efectiva materialización de la transacción; aclarando que si bien hizo constar que presentaría certificaciones de sus proveedores, las mismas no fueron cumplidas “tratando de subsanar esta negligencia en etapa recursiva, sin cumplir las formalidades del art. 81 CTB”; ii) El recurso de alzada asumió que la documentación presentada no respalda sus operaciones y tampoco brinda seguridad sobre el cumplimiento de los requisitos para su cómputo, en virtud de que las certificaciones emitidas por lo proveedores no pueden ser consideradas como medios fehacientes de pago, toda vez, que el accionante no puede respaldar sus operaciones con documentos de terceros, siendo que el mismo es responsable de llevar el registro de sus operaciones con los comprobantes contables; iii) La resolución jerárquica, no se sustenta en el art. 20 de la ley 62 ni en la jurisprudencia del Auto Supremo 477 de 22 de noviembre de 2012, por lo que no es evidente que se haya aplicado normas y jurisprudencia de manera retroactiva, al contrario, su decisión se fundamenta en la línea doctrinal establecida por la Autoridad de Impugnación Tributaria, emitida desde el año 2005 (SRG-RJ/064/2005, AGIT-RJ 0322/2009, AGIT-RJ 0341/2009, AGIT-RJ 0429/2010 y AGIT-RJ 0007/2011) hasta la emisión de la resolución jerárquica; iv) Si bien la resolución jerárquica hace referencia acheques propios o transferencias bancarias, simplemente lo mencionó como documentos que también puede ser presentados para acreditar la efectiva materialización de la transacción, por lo que esta mención no intimó a que se realice la presentación de las mismas, siendo solo referencial; v) Se efectuó valoración de la prueba cumpliendo los requisitos establecidos en el art. 81 del CTB respecto a la pertinencia y oportunidad, determinándose que la inspección de la estación de servicio “CHIMBOCO”, no constituye prueba fehaciente que demuestre contablemente la materialización de las transacciones de las facturas depuradas por la administración tributaria, colegiéndose que el rechazo a la solicitud para la verificación in situ no vulnero el derecho a la defensa y debido proceso del sujeto pasivo; vi) Las Vistas de cargo de 27 de julio de 2011 son resultado de la revisión, evaluación y valoración de la información y documentación presentada, puntualizando que el accionante no presentó documentación que se constituya en prueba clara, completa y fidedigna que demuestre la efectiva realización de la transacción y procedencia del crédito fiscal.

Mario Vladimir Moreira Arias, Gerente Distrital II de GRACO-Cochabamba, señaló en audiencia que haciendo mención de los art. 35 al 42 del Código de Comercio (CCom) que señalan la obligación de contar con registros contables, conforme a las Resoluciones 43/99 y 16/2007 un libro de compras y ventas no es un registro contable, y la declaración de una persona no se puede tomar en cuenta, “ya que la contabilidad señala que todo acto económico debe ser expresado en comprobantes” (sic), debiendo al efecto considerarse el art. 17 del CTB .

La abogada de Mario Vladimir Moreira Arias, Gerente Distrital II de Cochabamba, añadió: a) A la conclusión del proceso administrativo, con la notificación de la resolución jerárquica que ratifica la resolución de alzada, se ha emitido el proveído de ejecución tributaria en cumplimiento con el art. 108 del CTB. Al efecto, se iniciaron medidas precautorias y de ejecución que la ley establece, lo que se vio impedido por la presente acción con el fin de evitar su cumplimiento; y, b) La Administración Tributaria tiene el deber y facultad de examinar la prueba presentada “por lo que no se ha omitido valorar la prueba presentada, sino se ha rechazado las pruebas impertinentes y que no era suficiente” (sic).

El abogado de Ernesto Rufo Mariño, señaló en lo principal lo siguiente: 1) “para la apropiación del crédito fiscal existen tres requisitos, de los cuales se ha observado el tercero” (sic) relativo a la materialización de la transacción, para ello, el ahora accionante no habría presentado descargos en el periodo probatorio, “por lo que no es que no se se haya considerado la prueba sino que esta es insuficiente” debiendo presentarse documentación válida; y, 2) No puede darse validez a la declaración de un proveedor que tiene relación con el contribuyente.

En la réplica el abogado del ahora accionante añadió: i) Se hace una valoración a través de la prueba tasada que establece verdades formales contrario a la verdad material, ii) Si fuera verdad que la pruebas han sido presentadas fuera de plazo existiera alguna resolución que señale este aspecto; iii) “Se presume que la autoridad general de impugnación tributaria en el recurso jerárquico ha aplicado el art. 20 de la ley 62 por lo que se aplicó irretroactivamente a ley” (sic); v) Y el art. 70 inc. 4 no señala si esos requisitos son necesarios para la materialización de la transacción y como se debe valorar la prueba.

I.2.3. Resolución del Tribunal de garantías

La Sala Penal Tercera del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, en su calidad de Tribunal de garantías, emitió la Resolución de 31 de octubre de 2013, cursante de fs. 1455 a 1464, por lo que en primera instancias resuelve la admisibilidad de la acción tutelar respecto a la falta delegitimación pasiva, observada por Julia Susana Ríos Laguna. Una vez resuelta la procedencia de la acción, el Tribunal de garantías ingresa a analizar el fondo y concede la tutela, disponiendo la anulabilidad de las Resoluciones Determinativas de GRACO, de la Resolución del recurso de alzada ARIT-CBA/RA 0083/2013 de 15 de febrero y de la Resolución del recurso jerárquico, con los siguientes fundamentos: a) La SCP 1916/2012 de 12 de octubre, en función del principio jurisdiccional de verdad material, las resoluciones de las autoridades judiciales y administrativas, deben proponer al establecimiento de la verdad material sobre la verdad únicamente formal, por lo que si bien la valoración de la prueba corresponde exclusivamente a los jueces, tribunales y autoridades administrativas a tiempo de emitir sus fallos, sin embargo, de manera excepcional, a los tribunales de garantías les corresponde verificar si en dicha labor, las autoridades no se apartaron de los marcos legales de razonabilidad y equidad, no omitieron de manera arbitraria la consideración de ellas, ya sea parcial o totalmente, o basaron su decisión en una prueba inexistente o que refleje un hecho diferente al utilizado como argumento; b) Se evidencia que con relación a las pruebas ofrecidas y presentadas por el ahora accionante, en unos casos se ha omitido su consideración y en otros se las ha considerado y valorado únicamente de manera parcial; c) En relación a las Vistas de Cargo de 27 de julio de 2012 y Resoluciones Determinativas de 29 de octubre del mismo año, no estarían debidamente motivadas, al no establecer criterios de valoración para desestimar las pruebas, en relación a la materialización de las transacciones y la procedencia del crédito fiscal; d) La Resolución del Recurso de Alzada ARIT-CBA/0083/2013 de fecha 15 de febrero, se efectúa la relación de las pruebas aportadas, empero se omite la valoración de las mismas, excepto en el caso de la audiencia de inspección, respecto a la cual se concluye que no demostraría contundentemente la materialización de las transacciones; e) Tanto en la resolución de alzada como en la resolución jerárquica AGIT-RJ 0584/2013 de 14 de mayo se incurre en incongruencias al afirmar que no obstante de la relación de pruebas, el sujeto pasivo no habría presentado ningún medio de prueba o documentación descargo respecto a las facturas observadas, no obstante que resulta evidente, conforme consta del propio contenido de la resolución, que el contribuyente había presentado prueba que no fue valorada en la Resolución; f) Las autoridades tributarias que dictaron las resoluciones denunciadas, han privilegiado la verdad formal sobre la verdad material, al negarse a considerar las pruebas presentadas bajo el argumento de que son inconducentes al objeto de la demostración de las transacciones emergentes de la emisión de las facturas observadas, empero no explicitan los motivos por los cuales las pruebas resultaban impertinentes a tal fin, lo cual si bien tiene presente el art. 81 del CTB, también se debió considerar que bajo el principio de apreciación de pruebas y las reglas de la sana crítica, las autoridades demandadas están obligadas a exponer en sus resoluciones, la motivaciones que tienen para determinar la impertinencia de la prueba, máxime si se toma en cuenta el propio régimen probatorio establecido en el art. 77 de la indicada norma; y g) Establecer que la omisión de la valoración de las pruebas o su valoración simplemente parcial, significaría la vulneración al debido proceso del ahora accionante.pago han sido certificados por los proveedores, pero que los mismos no fueron emitidos por ellos, dejando constancia de su existencia y solicitando se señale día y hora para inspección a la estación de servicio “CHIMBOCO” (fs. 82 a 87).

II.3. Las Resoluciones Determinativas GRACO 17-00590-12, 17-00591-12, 17-00592-12, 17-00593-12, 17-00594-12, 17-00595-12, 17-00596-12, 17-00597-12, y 17-00598-12, todas de 29 de octubre de 2012; establecen la obligación impositiva de 11.282 UFV´s, 16.685 UFV´s, 5.099 UFV´s, 2998 UFV´s, 72.333 UFV´s, 6.660 UFV´s, 5.638 UFV´s, 8.068 UFV´s y 5.804 UFV´s, respectivamente (fs. 148 a 200).

II.4. De conformidad al recurso de alzada planteado por el ahora accionante (fs. 102 a 214), cursa en obrados el proveído de 9 de enero 2013 (fs 230), por la que se da por adjuntada la presentación y ratificación de pruebas, por el ahora accionante, y establece el señalamiento de inspección ocular y declaración testifical, dentro del término de prueba dispuesto por Auto de 17 de diciembre de 2012 (fs. 217).

II.5. Cursa en obrados la prueba documental presentada por el sujeto pasivo, ahora accionante, en el recurso de alzada (fs. 235 a 255), consistente en fotocopias de las facturas observadas, certificaciones emitidas por sus proveedores, reporte de estado de cuentas por cobrar emitido por SOBOCE S.A., contrato de obra de toma y tendido de línea GAS GNC de 16 de octubre de 2007.

II.6. Se hace constar el acta de audiencia de inspección ocular ARIT-CBA 287/2012 de 15 de enero de 2013 (fs. 519). Asimismo, la declaración testifical de cargo ARIT-CBA 287/2012 de 15 de enero de 2013, realizada por la testigo Ena Alvarado de Rosales (fs. 524).

II.7. Consta la Resolución del recurso de alzada ARIT-CBA/RA 0083/2013 de 15 de febrero (fs. 266 a 279) emitida por la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria, por la que confirma las Resoluciones Determinativas GRACO 17-00590-12, 17-00591-12, 17-00592-12, 17-00593-12, 17-00594-12, 17-00595-12, 17-00596-12, 17-00597-12, y 17-00598-12, todas de 29 de octubre de 2012.

II.8 Mediante Resolución de recurso jerárquico AGIT-RJ 0584/2013 de 14 de mayo (fs. 295 a 312), la Autoridad General de Impugnación Tributaria confirma la Resolución ARIT-CBA/RA 0083/2013 de 15 de febrero de la Autoridad Regional de Impugnación Tributaria.

II.9. Se hace notar que el Auto de 15 de julio de 2013 (fs. 355), que admite la presente acción de amparo constitucional, señala audiencia para el día subsiguiente hábil a horas 9:00 de la citación de las autoridades accionadas. Mediante Auto de 23 de septiembre se amplía la demanda contra las actuales autoridades de impugnación tributaria sin efectuar el señalamiento de audiencia correspondiente.

II.10. Mediante Auto de 23 de octubre de 2013, el Tribunal de garantías señala audiencia para el jueves 31 del mismo mes y año a horas 9:00 ordenando nuevamente la notificación de los accionados (fs. 405 vta.).

II. FUNDAMENTOS JURIDICOS DEL FALLO

El accionante, considera vulnerados sus derechos, al debido proceso, a la defensa, afectación a la garantía de irretroactividad de las leyes, y el principio de seguridad jurídica, como consecuencia de una falta de apreciación material y objetiva de la prueba por parte de las ahora autoridades demandadas, al emitir las Resoluciones Determinativas GRACO 17-00590-12, 17-00591-12, 17-00592-12, 17-00593-12, 17-00594-12, 17-00595-12, 17-00596-12, 17-00597-12, y 17-00598-12, todas de 29 de octubre de 2012; Resolución de recurso de alzada ARIT-CBA 0083/2013 de 15 de febrero y Resolución de recurso jerárquico AGIT-RJ 0584/2013, de 14 de mayo, tras un proceso tributario por tributo omitido correspondiente al crédito fiscal IVA, de los períodos de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio, julio agosto, septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 2008.

En consecuencia corresponde analizar si los hechos demandados son evidentes a efectos de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1.Sobre la facultad sancionadora del Estado

La facultad sancionadora del Estado, encuentra sus límites en los principios, valores, fines, derechos y garantías constitucionales de dimensión individual pero también colectiva, a los cuales debe circunscribirse, en todos los actos y procesos administrativos, sancionadores o punitivos.

Así, debe tomarse en cuenta que la facultad sancionadora del Estado, está constituida -además del derecho penal- por el derecho administrativo sancionador, cuyo marco normativo procesal debe estar enmarcado a los principios, valores, derechos y garantías constitucionales. Al respecto, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional, contenida en la SCP 0142/2012 de 14 de mayo, estableció que, en virtud a nuestro modelo de Estado, tanto el razonamiento de las juezas y los jueces, como de las servidoras y los servidores públicos del Estado del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, cuando ejercen potestades administrativas, entre ellas, las sancionadoras de la administración pública del nivel central y de las entidades territoriales autónomas: “…debe partir de la Constitución, de sus normas constitucionales-principios atendiendo las características del nuevo modelo de Estado que los sustentan”; normas constitucionales principios que, de acuerdo a esta Sentencia“…son la pluralidad de valores, principios, derechos fundamentales no sólo individuales (liberales y sociales) sino un amplio catálogo de derechos y garantías, principios y valores plurales y colectivos que la constitución representa como un pacto de postulados distintos y hasta veces contradictorios, pero que al final deben coexistir”.

A partir de dichos razonamientos, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0140/2012 y 0142/2012, hicieron referencia a los límites del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, que “…encuentran una barra de contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una de ellas, el debido proceso” que de acuerdo a las mismas Sentencias, “…controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se torne en ilícita” (negrillas añadidas).

III.2.El debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo sancionador

La jurisprudencia constitucional coincide en señalar que el debido proceso consagrado por el art. 115.II de CPE, a partir de la SC 2798/2010-R de 10 de diciembre, reiterada por la SC 0418/2000-R de 2 de mayo, es: “…el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos”.

Así, la SC 0486/2010-R de 5 de julio, estableció que: “La naturaleza de aplicación y ejercicio del debido proceso, es parte inherente a la actividad procesal, tanto judicial como administrativa, pues nuestra Ley Fundamental instituye el debido proceso como: 1) Derecho fundamental…, 2) Garantía jurisdiccional…, 3) principio procesal….Ahora bien, conforme entendió la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 1057/2011-R de 1 de julio: “De acuerdo a lo establecido por la Constitución Política del Estado y los Pactos Internacionales, se puede establecer el siguiente contenido de la garantía del debido proceso: a) Derecho a la defensa; b) Derecho al juez natural; c) Derecho a ser asistido por un traductor o intérprete; d) Derecho a un proceso público; e) Derecho a la conclusión del proceso dentro de un plazo razonable; f) Derecho a recurrir; g) Derecho a la legalidad de la prueba; h) Derecho a la igualdad procesal de las partes; i) Derecho a no declarar contra sí mismo y a no confesarse culpable; j) Derecho a la congruencia entre acusación y condena; k) La garantía del non bis in idem; l) Derecho a la valoración razonable de la prueba; ll) Derecho a la comunicación previa de la acusación; m) Concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; n) Derecho a la comunicación privada con su defensor; y, o) Derecho a que el Estado le otorgue un defensor proporcionado por el Estado cuando el imputado no tuviere medios o no nombrare un defensor particular” (las negrillas nos corresponden).

En este marco, considerando el Fundamento III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, la facultad sancionatoria del Estado está limitada por los principios, valores, derechos y garantías constitucionales, entre las cuales se hace énfasis al debido proceso, en su triple dimensión. Aspecto en el que la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme al establecer que el debido proceso debe ser observado no solo en la vía judicial, sino en toda la esfera administrativa sancionadora (SSCC 787/2000-R, 0953/2000-R, 0820/2001-R, 0685/2012-R, 0757/2003-R, entre muchas otras). Así, la SC 0685/2002-R de 11 de junio, estableció que los derechos a la defensa y a la garantía del debido proceso, “...es aplicable no sólo al ámbito judicial sino también al administrativo cuando se tenga que someter a una persona a un procedimiento en el que deberá determinarse una responsabilidad; por lo mismo, todo proceso de la naturaleza que fuere deberá ser sustentado con absoluto resguardo y respeto de los derechos y garantías del procesado”.

De su parte, la SC 0757/2003-R, sobre la garantía del proceso administrativo, señaló: “Si partimos del hecho de que la sanción administrativa supone la privación de algún derecho o la afectación de algún interés (en el caso de autos, los previstos en el Título III del Código Tributario), y que tal privación debe ser el resultado de la comprobación, conforme a derecho, de un hecho ilícito que se le atribuye, correspondiendo por tanto enjuiciar una conducta, no cabe duda que el proceso administrativo en cuestión debe estar revestido de las garantías procesales consagradas en la Constitución. Así lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal en las SC 618/2003, al señalar que “...la garantía del debido proceso, que consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (SC 418/2000-R), la cual no es aplicable únicamente al ámbito judicial, sino que debe efectivizarse en todas las instancias en las que a las personas se les atribuya -aplicando el procedimiento establecido por ley- la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad de jueces, garantizar el respeto a esta garantía constitucional (SC 731/2000-R). De ello se determina que las reglas del debido proceso no sólo son aplicables en materia penal, sino a toda la esfera sancionadora, y dentro de ella se encuentra la materia administrativa disciplinaria (SSCC 787/2000-R, 953/2000-R, 820/2001-R, y otras); garantías que, con igual razón, deben estar presentes en el proceso administrativo penal”.

En similar sentido, la SC 0042/2004-R de 22 de abril, señaló que:“...toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebas tendentes a desvirtuar laacusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad” (las negrillas son añadidas).

Dichos razonamientos fueron reiterados por la SC 0498/2011-R de 25 de abril, que señaló: “El proceso administrativo, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta ‘...La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal”. (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo, II, Civitas, Madrid, 1999, página 159)” (negrilla añadida).

El contenido jurisprudencial anotado, fue reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0140/2012, 0143/2012, 0169/2012, 0851/2012 y 1905/2013, entre muchas otras.

III.3.La valoración razonable de la prueba y motivación de las resoluciones

Conforme ha señalado la jurisprudencia constitucional, tanto la motivación de las resoluciones como la valoración razonable de la prueba se constituyen en elementos de la garantía del debido proceso, que se tutelan por las acciones de defensa, fundamentalmente a través de las acciones de libertad y de amparo constitucional (SCP 487/2014 de 25 de febrero).

Así, con relación a la valoración razonable de la prueba, la jurisprudencia constitucional ha establecido que la misma es una labor privativa de los jueces ordinarios, pero que es posible que la justicia constitucional analice dicha valoración cuando exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad o equidad o cuando se hubiere omitido arbitrariamente valorar la prueba. Así, debe mencionarse a la SC 0965/2006-R de 2 de octubre, que sistematizó los supuestos en los que la justicia constitucional puede revisar la valoración de las prueba, cuando: “en dicha valoración: a) exista apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir (SC 0873/2004-R y 106/2005-R, entre otras), o b) cuando se haya omitido arbitrariamente valorar la prueba y su lógica consecuencia sea la lesión de derechos fundamentales y garantías constitucionales (SC 129/2004-R de 28 de enero)”.

Dicho entendimiento fue reiterado, entre otras, por la SCP 0929/2012 de 22 de agosto que precisó: “...el Tribunal Constitucional Plurinacional, al no ser una instancia adicional o suplementaria de los procesos, sino más bien de tutela de los derechos fundamentales; en los casos de las acciones de defensa, no tiene atribución para la valoración de prueba sobre el fondo del asunto de donde emerge la acción tutelar, puesto que ello es también atribución exclusiva de los jueces y tribunales ordinarios, a menos que como resultado de esa valoración se hayan lesionado derechos y garantías constitucionales por apartamiento de los marcos legales de razonabilidad y equidad o cuando se hubiere omitido arbitrariamente valorar una prueba” (el resaltado es nuestro).

Ahora bien, la jurisprudencia constitucional contenida en la SC 0965/2006-R de 2 de octubre, estableció que para que la justicia constitucional cumpla con la tarea de la revisión de la valoración de la prueba, la parte procesal agraviada con los resultados de dicha valoración debía sustentar lo siguiente: “Por una parte, qué pruebas (señalando concretamente) fueron valoradas apartándose de los marcos legales de razonabilidad y equidad previsibles para decidir; o, cuáles no fueron recibidas, o habiéndolo sido, no fueron producidas o compulsadas; para ello, será preciso, que la prueba noadmitida o no practicada, se haya solicitado en la forma y momento legalmente establecidos, solicitud, que en todo caso, no faculta para exigir la admisión de todas las pruebas que puedan proponer las partes en el proceso, sino que atribuye únicamente el derecho a la recepción y práctica de aquellas que sean pertinentes, correspondiendo a los órganos judiciales ordinarios, el examen sobre la legalidad y pertinencia de las pruebas solicitadas, debiendo motivar razonablemente la denegación de las pruebas propuestas. Por supuesto, una vez admitidas y practicadas las pruebas propuestas declaradas pertinentes, a los órganos judiciales, les compete también su valoración conforme a las reglas de la lógica y de la sana crítica, según lo alegado y probado.