0876/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional porque el dictamen de responsabilidad civil emitido por el Contralor General del Estado que establece responsabilidad civil contra el accionante, carece de una debida motivación.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.5. “...Ahora bien, en cuanto a los otros derechos invocados como vulnerados, del análisis pormenorizado de los Informes de auditoría preliminar y complementario, se advierte que éstos carecen de una debida motivación y fundamentación, toda vez que, se limitan a transcribir el art. 10 de la LGT, señalando que las decisiones de los ejecutivos no estaban respaldadas con disposiciones legales de la materia; y, que los argumentos y documentos presentados como descargos por el accionante no eran válidos ni suficientes para dejar sin efecto los indicios de responsabilidad civil, refiriéndose a las competencias establecidas en el manual de funciones de la institución, sin precisar si el pago de bono de transporte era legal o ilegal, cuáles serían las disposiciones legales con las que deberían estar respaldadas, porqué las resoluciones de directorio no serían las normas adecuadas para su autorización, si todos los pagos efectuados estuvieron fuera de norma o solo aquellos que no estaban fuera de los 2 km establecidos en el art. 10 del referido cuerpo legal, aspectos que hacen que las partes ingresen a un estado de incertidumbre al momento de conocer la decisión, toda vez que, una Resolución o determinación que resuelva una situación jurídica debe ser clara, precisa y concisa, conforme se tiene desarrollado en la jurisprudencia citada en el Fundamento Jurídico III.4 en esta Sentencia Constitucional Plurinacional”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0876/2014

Sucre, 12 de mayo de 2014

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Soraida Rosario Chávez Chire

Acción de amparo constitucional

Expediente: 04773-2013-10-AAC

Departamento: Tarija

En revisión la Resolución 09/2014 de 7 de marzo, cursante de fs. 463 a 474, pronunciada dentro la acción de amparo constitucional interpuesta por José Eduardo Farfán Mealla, contra Gabriel Herbas Camacho, Contralor General del Estado a.i.; Olga Edith Suárez Jiménez, Subcontralora de Auditoría Externa; Vivian Chacón Auzza, Edino Clavijo Ponce, ex y actual Subcontralor de servicios legales; Pablo Metzalar Montealegre, Gerente de Servicios Legales; Catherine Nolasco Boyan, Abogada de Servicios Legales, todos de la Contraloría General del Estado; y, Carmen Rosa Ortiz Cerezo, Gerente Departamental; Clara Hiza Zuñiga, Gerente de Auditoría a.i.; Ruth López Velasco, Gerente de Auditoría Interna a.i., Karina Veizaga Echenique, Supervisora, todos de la departamental de Tarija de la misma Contraloría General del Estado.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 5 de septiembre de 2013, cursante de fs. 275 a 298 vta., el accionante expresa los siguientes fundamentos de hecho y derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 13 de junio de 2009, se emitió el informe de auditoría especial ET/EP08/E07-R3, sobre adquisición de medicamentos y pago de bonos de transporte al personal de la Caja Nacional de Salud (CNS) Regional Tarija, porel periodo comprendido entre el 2 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2006, a través del cual establecieron, que esas decisiones no estarían respaldadas con disposiciones legales que rigen la materia, en ese sentido, los ejecutivos, ex ejecutivos y miembros del Directorio de la referida institución, así como de la Administración de la Regional de Tarija, habrían incurrido en gastos restringidos por disposiciones legales, estableciéndose responsabilidad solidaria en contra del hoy accionante, que fungía como Administrador de ésta última, sin que las autoridades cuestionadas hayan considerado la documentación que expuso como prueba de descargo el 9 de noviembre de 2009; posteriormente, el 24 de diciembre de 2012, la CGE dictó el informe complementario ET/EP08/E07-C3 confirmando la responsabilidad civil solidaria, sin haber valorado la prueba presentada; consiguientemente, el Contralor General del Estado, obviando todas esas irregularidades emitió el Dictamen de Responsabilidad Civil CG3/DRC-051/2012 el 31 de diciembre, aprobando los informes de auditoría, violentando su derecho al debido proceso en sus vertientes de una debida motivación y fundamentación, además de la omisión de valoración de la prueba, así como de su derecho a la defensa al no haberse especificado que normas legales se vulneraron con la autorización de pago de los bonos de transporte a los trabajadores de la CNS Regional Tarija.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante denuncia la vulneración de sus derechos al debido proceso, en su componente de motivación y fundamentación, a la defensa y valoración de la prueba, consagrados en los arts. 115.II, 117.I y 180.I de la Constitución Política del Estado (CPE); art. 29.III de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; y, art. 8.I de la Convención Iberoamericana de Derechos Humanos.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga: 1) Dejar sin efecto el Informe Preliminar ET/EP08/E07-R3, Informe Complementario ET/EP08/07-C3 e Informe legal; y, el Dictamen de Responsabilidad Civil CGE/DRC-051/2012 e informe legal; y, 2) La realización de nuevos Informes que respeten el debido proceso valorando todas las pruebas presentadas.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

La audiencia pública se realizó el 7 de marzo de 2014, según consta en el acta cursante de fs. 452 a 463, produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. ratificación de la acciónEl accionante a través de su abogado, en audiencia se ratificó inextenso en los fundamentos de su memorial de demanda, argumentando lo siguiente: a) No se está solicitando que se lo declare inocente o libre de responsabilidad, sino que, se cumpla lo que está establecido en la CPE; b) Las pruebas que no han sido valoradas por la Contraloría, siendo éstas fundamentales son: la Resolución de directorio 77/94 que aprueba el reglamento de pago de bono de transporte a los trabajadores de la CNS y que hasta la fecha sigue siendo utilizado desde el año 1985 de manera continua e ininterrumpida, en merito a la Autonomía y Descentralización que goza la institución; la circular de la gestión 1994 con la que hacen conocer a todas las autoridades regionales que deben dar estricto cumplimiento al reglamento aprobado; La Resolución 6394 que habla sobre el pago del bono de transporte y las resoluciones 6495, 4693, 36/2005 y 67/2006 en las que se determina incluso el incremento del referido bono; c) Existen Decretos Supremos que establecen el pago de bono de transporte, bono que emerge del art. 10 de la Ley General del Trabajo que data desde hace más de sesenta años y que actualmente la Constitución Política del Estado, reconoce como derechos sociales no debiendo negarse el pago.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Las demandas por medio de su abogado en audiencia, manifestaron lo siguiente: i) La CGE, está facultada para ejercer el control gubernamental de la administración de los recursos públicos, establecer en el examen de esa evaluación, indicios de responsabilidad por la función pública sea ésta administrativa, civil, penal o ejecutiva, emitiendo simplemente una opinión técnica jurídica basada en la evaluación de la documentación, relacionada al cumplimiento de la norma respecto a la acción u omisión de los servidores públicos en la administración de los recursos del Estado, bajo ese mandato y competencia, emite informes de auditoría; ii) Bajo la competencia que tiene la CGE, basada en el art. 213 de la CPE, la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) y el Decreto Supremo (DS) 23215, dentro su programación operativa anual, a dispuesto la auditoría especial a la CNS Regional Tarija, con el objetivo de emitir una opinión independiente sobre el cumplimento de disposiciones legales y normativa interna relacionada con el pago del bono de transporte al personal médico y administrativo; iii) En el informe preliminar están los antecedentes, el objeto y el alcance de la auditoría, que se realizó de conformidad a las normas gubernamentales y la evidencia de la documental obtenida de la propia entidad, relativa a las operaciones ejecutadas en las gestiones 2005 y 2006, en la que se tiene el pago indebido al personal administrativo de salud por reposición de gastos de transporte, evidenciándose que la entidad desembolsó, Bs1 366,123.34.- (un millón trescientos sesenta y seis mil ciento veintitrés 34/100 bolivianos); iv) A objeto de completar ese trabajo mediante notas GDTGA 025/2007 y GD-TGAE027/2007 de 15 y 16 de marzo, respectivamente, se solicitó a la Administración de la Regional Tarija y la Gerencia General de la CNS, la normativa que regula el pago de transporte o reposición de los mismos, remitiéndonos las resoluciones 063 y 77/94 de 27 de julio de 1994; v) El accionante ha tomado conocimiento del informe preliminar de auditoría mediante nota SCA/490/2009 de 9 de octubre, con la que se le hace conocer que se han establecido indicios de responsabilidad civil y que de conformidad a los arts. 39 y 40 del reglamento para el ejercicio de las atribuciones de la CGE tiene plazo para remitir sus aclaraciones y justificativos, poniéndosele a derecho para que asuma defensa, como un acto consentido se ha sometido a este procedimiento de auditoría dado que a través del memorial de 9 de noviembre de 2009 presentó sus descargos, aspecto que en el informe complementario se detalla punto por punto; vi) Los documentos presentados como descargos no son válidos ni suficientes para dejar sin efectos los indicios de responsabilidad civil establecidos en el informe preliminar debido a que no es evidente que el administrador regional no haya autorizado los gastos de reposición por concepto de transporte y no tenga competencia para hacerlo toda vez que de acuerdo al manual de funciones la responsabilidad y aprobación del comprobante del pago es del administrador; vii) La jurisdicción constitucional no tiene competencia para ingresar a valorar la prueba, la SC 2854/2010-R de 10 de diciembre, dejó establecido de manera uniforme y precisa que no le corresponde valorar la prueba producida dentro de la sustanciación de un proceso sea este judicial o administrativo, por cuanto dicha atribución le corresponde privativamente a los órganos jurisdiccionales ordinarios no estando el Tribunal Constitucional Plurinacional facultado para pronunciarse sobre las cuestiones que con exclusividad competencia de los jueces y tribunales ordinarios; y, viii) El accionante se ha sometido al proceso coactivo fiscal, es en ésta instancia en la que tiene que hacer valer su pretensión jurídica, lo contrario importaría ingresar a un debate de fondo sobre hechos controvertidos y subsidiariedad que solo le corresponde conocer y resolver al juez de partido administrativo coactivo fiscal y tributario, de no ser así se desnaturalizaría la acción de amparo constitucional.

Catherine Nolasco Boyan, abogada de la Contraloría Departamental de Tarija, en audiencia manifestó lo siguiente: El art. 50 del DS 23318-A -reglamento de responsabilidad por la función pública-, señala que la responsabilidad civil será determinada por autoridad competente, en este caso el Juez competente, es el Coactivo Fiscal; en consecuencia, se ratifica en lo manifestado por su colega, relacionado a la falta de subsidiariedad que existe en la acción de amparo constitucional, considerando que ya se instauró un proceso coactivo fiscal.Carlos Paz Martínez, a través de su abogado, en audiencia refirió: 1) Si la responsabilidad es intuito persona, la CGE ésta obligada a hacer una valoración individual verificando cada uno de los descargos y no englobar con una respuesta a todos; y, 2) El reglamento no dice que el responsable es el Administrador Regional, indica que por gastos de transporte, se tendrá como responsable a la jefatura de personal de la central, que está en La Paz, con lo que, se demuestra que la Contraloría no ha valorado todos esos aspectos.

I.2.4. Intervención del representante del Ministerio Público

El representante del Ministerio Público, en audiencia manifestó lo siguiente: Toda resolución debe ser fundamentada en el marco de las pruebas que se presentan, según los informes éstas simplemente han sido enunciadas y no han sido calificadas de fondo; por lo que, considera que pueden ser nuevamente valoradas, esencialmente la referente al directorio, en relación al DS 20184.

I.2.5. Resolución

La Sala Penal Primera del Tribunal departamental de Justicia de Tarija, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 09/2014 de 7 de marzo, cursante de fs. 463 a 474, por la cual concedió la tutela impetrada, disponiendo anular el informe preliminar y el complementario y en consecuencia, el Dictamen de Responsabilidad Civil, con los siguientes argumentos: a) La debida motivación es una garantía del debido proceso conforme lo cita la SC 0358/2007-R que dice: “…toda autoridad que conozca de un reclamo o que dicte una resolución resolviendo la situación jurídica, debe exponer los motivos que sustenta su decisión, para lo cual es necesario que exponga los hechos establecidos si la problemática lo exige y que al momento de conocer la decisión del juzgador lea y comprenda la misma, pues la estructura de una resolución tanto de fondo como de forma dejara pleno convencimiento a las partes de que se ha actuado conforme a las normativas aplicables al caso, sino que la decisión está regida por los valores supremos rectores que rigen al juzgador, eliminándose cualquier interés de imparcialidad dándole al administrado el pleno convencimiento de que no había otra forma de resolver los hechos juzgados, sino de la forma en que se decidió…”; b) La línea del extinto Tribunal Constitucional, no cuestiona de ninguna manera las conclusiones fácticas a las que arriban, quienes dictan un Informe o una Resolución, sino que instan a que en su contenido se pueda explicar claramente las razones de hecho y de derecho, que van a motivar esa decisión; c) Ha quedado claramente establecido tanto para la parte accionante como para la accionada que ese pago de gastos es un pago legal, lo que se hubiere cuestionado de manera general es la aplicación de la normativa que lo autoriza, referida al cumplimiento, de que las personas beneficiarias tengan un domicilio.fuera de los 2 km del lugar de trabajo; y, d) En todas las instituciones públicas, existe un Manual de funciones que determina en detalle cuales son las funciones de cada una de las personas, en base a la compulsa se debe determinar con que acciones u omisiones del art. 10 de la Ley General de Trabajo (LGT), hubiesen incumplido, derecho que tienen los involucrados, a saber claramente porque razón fueron pasibles de indicios responsabilidad civil.

II. CONCLUSIONES

Del análisis de la documental adjunta al expediente, se evidencia:

II.1. Mediante notificación de 9 de octubre de 2009, se entrega el Informe de auditoría al accionante José Eduardo Farfán Mealla (fs. 15 del anexo 1); nota cite SCAE/490/2009 de la misma fecha, con la que se le hace conocer el informe ET/E08/E07-R3 el cual en su capítulo de conclusiones y recomendaciones establece indicios de responsabilidad civil, como resultado de la auditoría especial sobre adquisición de medicamentos y pago de bonos al personal por el periodo comprendido entre el 2 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2006, practicada a la CNS, Administración Regional Tarija (fs. 16 del anexo 1).

II.2. Por Informe de auditoría especial sobre adquisición de medicamentos y pago de bonos al personal, por el periodo comprendido entre el 2 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2006, ET/E08/E07-R3 se estableció como resultado, el pago indebido al personal administrativo de salud, por reposición de transporte en Bs1 366,123.34.- equivalentes a $us169 252,68.- (ciento sesenta y nueve mil doscientos cincuenta y dos 68/100 dólares estadounidenses) bajo el argumento de que el art. 10 de la LGT, establece que cuando el trabajo se verifique en lugar que diste más de dos kilómetros de la residencia del trabajador, el Estado podrá, mediante Resoluciones especiales, imponer a los patrones la obligación del traslado. Sin embargo, en el caso objeto de análisis, se ha evidenciado que las decisiones de los ejecutivos de la CNS no están respaldados con disposiciones legales que rigen la materia (fs. 246 a 255).

II.3.Mediante el informe complementario ET/E08/E07-C3, al informe de auditoría especial ET/E08/E07-R3 sobre adquisición de medicamentos y pago de bonos al personal, señala que el argumento y documentos presentados como descargo por el accionante, no son válidos ni suficientes para dejar sin efecto los indicios de responsabilidad civil, establecidos en el informe preliminar debido a que no es evidente que el administrador no haya autorizado los gastos de reposición, por conceptode transporte y no tenga competencia para hacerlo, toda vez que, de acuerdo al Manual de funciones, la responsabilidad de la aprobación del comprobante de pago es del Administrador, es así que de la revisión a los comprobantes de pago éstos se encuentran firmados por él, en señal de aprobación, concluyendo que la reposición de gastos de transporte al personal médico y administrativo de la CNS Administración Regional Tarija, fueron realizados al margen de lo establecido en disposiciones legales vigentes (fs. 93 a 190).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia que las autoridades demandadas vulneraron sus derechos al debido proceso, en su componente de motivación y fundamentación, a la defensa y falta de valoración de la prueba, por cuanto emitieron los informes de auditoría especial ET/EP08/E07-R3, complementario ET/EP08/E07-C3 sobre adquisición de medicamentos y pago de bonos de transporte al personal de la CNS Regional Tarija, por el periodo comprendido entre el 2 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2006, estableciendo la existencia de indicios de responsabilidad civil en su contra y otros funcionarios, así como el Dictamen CG3/DRC-051/2012 sin efectuar una valoración de la prueba presentada y carente de una debida motivación y fundamentación.

En consecuencia, corresponde analizar, en revisión, si los argumentos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.