0890/2013-L

Extracto de jurisprudencia indicativa

FJ III.1

“El art. 134.I y II de la CPE, prevé que la acción de cumplimiento procede en caso de omisión a observancia de disposiciones constitucionales o legales por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma incumplida. Esta acción podrá ser interpuesta por persona individual o colectiva que se considere afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, dirigida ante juez o tribunal competente, siendo la tramitación la misma que la acción de amparo constitucional. Al respecto la SCP 0825/2012 de 20 de agosto, haciendo referencia a la SC 0258/2011-R de 16 de marzo, señaló que: “…la acción de cumplimiento está configurada como un verdadero proceso constitucional, por las siguientes razones: i) Está configurada procesalmente por la Constitución Política del Estado; ii) Su conocimiento y resolución es de competencia de la justicia constitucional; iii) Tiene como objeto -conforme se verá- garantizar el cumplimiento de la Constitución y la ley y, en tal sentido, protege el principio de legalidad y supremacía constitucional y la seguridad jurídica; y, iv) Tutela de manera indirecta derechos fundamentales y garantías constitucionales, -como se analizará posteriormente-‘.

Sobre el particular, la citada Sentencia Constitucional, dejó establecido respecto al ámbito de protección de la acción de cumplimiento, señalando en ese sentido que se la debe considerar para: ‘garantizar la materialización de un deber omitido; que tiene que estar de manera expresa y en forma específica previsto en la norma constitucional o legal. En ese entendido, el deber al que hace referencia la norma constitucional, no es genérico -como el cumplimiento de la ley- sino un deber concreto, que pueda ser exigido de manera cierta e indubitable a los servidores públicos; es decir, el deber tiene que derivar de un mandato específico y determinado y debe predicarse de una entidad concreta competente; ese es el sentido que, por otra parte, le ha otorgado al deber omitido la Corte Constitucional de Colombia en la Sentencia C-651/03 y el Tribunal Constitucional peruano que ha establecido determinados requisitos para que se ordene el cumplimiento del deber omitido: mandato vigente, cierto y claro, no estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, deber ser ineludible, de obligatorio cumplimiento y ser incondicional’.

Continua refiriéndose respecto a su ámbito de protección: ‘…de acuerdo al texto constitucional contenido en el art. 134 de la CPE, procede en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.

Conforme a dicho texto, la acción de cumplimiento, tiene como objeto garantizar la materialización de la Constitución y la ley, protegiendo de esa manera el principio de legalidad y supremacía constitucional, la seguridad jurídica, y a su vez, de manera indirecta, derechos fundamentales y garantías constitucionales.

Cuando la Ley Fundamental establece como objeto de esta acción el cumplimiento de la Constitución y la ley, hace referencia a un deber específico previsto en dichas normas, pues como señala el art. 134 parágrafo tercero de la Constitución, el juez que conozca la acción, de encontrar cierta y efectiva la demanda, debe ordenar el cumplimiento del deber omitido’.

Línea jurisprudencial a partir de la cual, se tiene claramente establecido que la acción de cumplimiento es una acción sumaria, ágil y expedita a ser interpuesta en defensa de la Constitución Política del Estado y de las normas jurídicas, ante el incumplimiento de deberes concretos contenidos en ellas”.

Asimismo, el art. 64 del Código Procesal Constitucional (CPCo), señala que: “La Acción de Cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”.

De lo señalado se concluye que la acción de cumplimiento se interpone por cualquier persona individual o colectiva que se encuentre afectado, por el incumplimiento de lo dispuesto en la Constitución Política del Estado o normativa vigente, por parte de servidoras o servidores públicos u órganos del Estado”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0890/2013-L

Sucre, 16 de agosto de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chávez

Acción de cumplimiento

Expediente: 2011-24247-49-ACU

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 280/2011 de 2 de septiembre, cursante de fs. 361 a 364, pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Willy Llave Valencia, Lindaura Osinaga Rico de Vargas en representación del Mercado “Salvador Sánchez” contra Verónica Berrios Vergara, Alcaldesa a.i., Juan Nacer Villagómez Ledesma, Domingo Martínez Cáceres, Antonio Germán Gutiérrez Gantier, Arminda Corina Herrera Gonzáles, José Santos Romero Mostacedo, Lindaura Lourdes Millares Ríos, Marlene Rosales Valverde, Vladimir Milan Paca Lezano, Mirian Susy Barrios Quiroz, Norma Rojas Salazar y Nelson Amilcar Guzmán Fernández; todos Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memorial de 22 de agosto de 2011, cursante de fs. 95 a 109, los representantes manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En octubre de 1954, los comerciantes ambulantes asentados en la calle Junín, fundaron un “Sindicato de Comerciantes Ambulantes Minoristas”, ante la incomodidad en la que se encontraban; la Prefectura resolvió construir el mercado “Salvador Sánchez Vargas”, infraestructura que fue entregada en 1971; posteriormente, dicho sindicato se convirtió en “Asociación de Comerciantes Minoristas Salvador Sánchez Vargas” con el objeto de cobijar y proteger las fuentes de trabajo de sus afiliados; quienes a lo largo de los años, ante la inoperancia de la Alcaldía, tuvieron que encar trabajos de emergencias, así como el cambio del 50% del techo de plancha por calamina, para la conservación del inmueble; sin embargo, durante más de treinta años pagaron alquileres; por otro lado, solicitaron al Municipio el cambio del cableado; empero, las autoridades indicaron que carecían de recursos para dichos cambios, planteando por primera vez que se hagan cargo los asociados; es así que mediante Ley 2721 de 28 de mayo de 2004, se dispuso la transferencia del Mercado “Salvador Sánchez Vargas” a favor de la asociación.

En reunión del Municipio, los Concejales manifestaron que la asociación no podría pagar el valor del inmueble, por lo que solicitarían la modificación de la citada Ley, para que la transferencia sea a título gratuito tomando en cuenta que cancelaron alquileres durante varios años; de esa manera, el Concejo Municipal mediante Ordenanza Municipal 172/04 de 19 de noviembre de 2004, inició eltrámite para la ley modificatoria, es así que mediante la Ley 3697 de 4 de junio de 2007, se autorizó al Gobierno Municipal de Sucre, la transferencia a título gratuito de su referido inmueble a favor de la Asociación de Comerciantes Minoristas “Salvador Sánchez Vargas” y Micro Mercado “El Morro”; sin embargo, cuando se encontraban en pleno trámite de traspaso, se emitió la Ordenanza Municipal 097/07 de 2 de julio de 2007, que observó la referida transferencia a título gratuito, conducta del Concejo Municipal que vulneró el principio de reserva legal, puesto que no se puede pretender modificar una Ley a través de una norma inferior, de esa manera vulneraron el art. 109.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

Desde la promulgación de la Ley 3697, para el cumplimiento de la misma, se realizaron las gestiones ante el Alcalde y Presidente del Concejo Municipal de turno, llegando a la gestión de Verónica Berrios Vergara, Alcaldesa a.i. del Gobierno Municipal Autónomo Municipal de Sucre, donde nuevamente iniciaron acciones para el cumplimiento de dicha ley, acudiendo hasta los recursos de revocatoria y jerárquico, acogiéndose al silencio administrativo al no haber obtenido respuesta de las referidas autoridades; de igual manera se hizo conocer tal situación al Presidente del Concejo Municipal, quien incurrió en silencio administrativo; sin embargo, el 4 de julio de 2010, el Presidente y Secretaria del Concejo, remitieron nota, en la cual no indicaron si se daría o no cumplimiento a la ley citada.

I.1.2. Norma supuestamente incumplida

Los representantes de la parte accionante alegan el incumplimiento de la Ley 3697.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela, disponiendo se dé cumplimiento a lo previsto en la Ley 3697, que autorizó la transferencia a título gratuito a favor de la “Asociación de Comerciantes Minoristas Salvador Sánchez” y Micro Mercado “El Morro”.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 2 de septiembre de 2011, conforme consta en el acta cursante de fs. 357 a 360 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

Silvia Salame Farjat, abogada de la parte accionante ratificó los términos del memorial de demanda.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Ramiro Taboada Velásquez y Minerva Tárraga Gutiérrez, ambos apoderados y abogados de Verónica Berrios Vergara, Alcaldesa a.i. del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, mediante informe escrito cursante de fs. 160 a 164 vta., manifestaron que los accionantes, sin tomar en cuenta lo establecido en los arts. 139 a 143 de la Ley de Municipalidades (LM) y 56, 64 y 66 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), el 21 de febrero de 2011, presentaron una nota a la Alcaldesa Municipal de Sucre, indicando que fueron sorprendidos, por el Responsable del Área de Fiscalización del Gobierno Autónomo Municipal, quien les hubiese cobrado alquileres por los puestos en el Mercado Salvador Sánchez Vargas; posteriormente, presentaron otra nota denominándolo recurso jerárquico mencionando aspectos que no fueron indicados en la nota de 21 de febrero del mismo año, con lo que consideraron agotada la vía administrativa para el cumplimiento de la ley 3697. Por otra parte, indicaron que la Ley 3697 se promulgó el 4 de junio de 2007; sin embargo, la acción de cumplimiento se presentó el 20 de agosto de 2011, es decir, después de cuatro años, fuera del plazo de los seismeses, previstos para este tipo de acciones. En cuanto al tema de fondo refieren que la característica principal de una ley es de ser imperativa y de forzosa ejecución; sin embargo, la ley motivo de la presente acción, es una ley especial que no tiene la característica imperativa, dispositiva ni concreta, constituyéndose en una norma facultativa que otorga al Gobierno Municipal la facultad de realizar la transferencia de un inmueble; empero, el cumplimiento de dicha ley resulta imposible, había cuenta de que se fundamentó en la Ordenanza Municipal 172/04, que fue abrogada por su similar 97/07; asimismo, de la minuciosa revisión de la normativa boliviana no existe normativa alguna que autorice la transferencia a título gratuito de bienes del Gobierno Municipal, más al contrario el art. 94 de la LM, prohibía donaciones o transferencias a título gratuito, por lo que piden denegar la acción de cumplimiento.

Merardo Vargas Cruz, en representación de Juan Nacer Villagómez Ledezma, Miriam Susy Barrios Quiroz, Domingo Martínez Cáceres, Marlieni Rosales Valverde, Arminda Corina Herrera Gonzáles, Nelson Almircar Guzmán Fernández, Norman Rojas Salazar, Vladimir Milan Paca Lezano y José Santos Romero Mostacedo, todos Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, mediante informe cursante de fs. 250 a 253 vta. indicó que la parte accionante, interpuso acción de cumplimiento en su calidad de representante de la Comisión de legalización de derecho propietario del Mercado Salvador Sánchez Vargas y se apersonaron como representantes de la Asociación de Comerciantes Minoristas del Mercado antes citado; empero, no acreditaron representación legal ni personalidad jurídica de la comisión de legalización de derecho propietario, por lo que no cuentan con legitimación activa. Por otra parte, indicó que el Concejo Municipal, no contaba con legitimación pasiva, por cuanto la ejecución y cumplimiento de la Ley 3697, le corresponde al Ejecutivo Municipal y no así al Pleno del Concejo, en razón de que dichas autoridades ejercen el carácter normativo y de fiscalización de los actos del Ejecutivo Municipal. Ingresando al fondo de la demanda, se evidenció contradicción entre la Ley 3697, la Ley de Municipalidades y la Constitución Política del Estado, por lo que no se puede pedir el cumplimiento de normas manifiestamente contrarias. Por otra parte, indican que el Pleno del Concejo, instruyó al Ejecutivo Municipal, inicie el trámite para la abrogación de la referida norma ante el Congreso Nacional -Asamblea Legislativa Plurinacional-, trámite que aún no concluyó, por tanto existe subsidiariedad en el presente caso; manifiestan también que al transferir el referido inmueble -que es de propiedad del Estado- en favor de particulares se causaría un grave daño económico al Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por cuanto fue evaluado en la suma de $us1 920 152,00.- (un millón novecientos veinte mil ciento cincuenta y dos 00/100 dólares estadounidenses), a cuya consecuencia, solicitan denegar la tutela impetrada; finalmente indica que no se dio cumplimiento al principio de inmediatez, puesto que la ley -objeto de la presente demanda- data de la gestión 2007.

Oscar Eduardo Urquizu Córdoba, en representación de Lindaura Lourdes Millares Ríos, Concejal del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por informe escrito de 2 de septiembre de 2011, cursante de fs. 329 a 332 vta., refirió que la parte accionante no cuenta con legitimación activa, por cuanto no se acreditó representación legal conforme a derecho, por otra parte indicó que su mandante no cuenta con legitimación pasiva, por cuanto la ejecución y cumplimiento de la Ley 3697, le corresponde al Ejecutivo Municipal y no los Concejales. Ingresando al fondo de la demanda, advirtió contradicción entre la Ley 3697, la Ley de Municipalidades y la Constitución Política del Estado, por lo que no se puede pedir el cumplimiento de normas manifiestamente contrarias. Por otra parte, manifestó que el Concejo Municipal instruyó al Ejecutivo Municipal realizar el trámite de abrogación de la citada Ley, la que se encuentra en trámite, por tanto existe subsidiariedad en el presente caso; señaló también que al transferir el referido inmueble -de propiedad del Estado- en favor de particulares se causaría un grave daño económico al Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, por cuanto fue evaluado en la suma de $us1 920 152,00.-, a cuya consecuencia, solicitan denegar la tutela impetrada.Antonio Germán Gutiérrez Gantier, Concejal del referido Gobierno Municipal, mediante memorial cursante a fs. 342, pide se le excluya de la acción de cumplimiento, por cuanto en el ejercicio libre -antes de ser Concejal- fue consultado sobre el tema por la Asociación a la que representan los accionantes.

I.2.3. Resolución

La Sala Social y Administrativa de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Chuquisaca, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución 280/2011 de 2 de septiembre, cursante de fs. 361 a 364, por la que denegó la tutela solicitada, bajo los siguientes fundamentos: a) En caso de disponer el cumplimiento de la Ley 3697, tendrían que intervenir todos los miembros del Concejo Municipal, con lo que se acreditó la legitimación activa; respecto a la inmediatez y subsidiariedad, si bien es evidente que las primeras solicitudes de cumplimiento de la citada ley data del 2008 y que bien pudieron los accionados acogerse al silencio administrativo en dicha oportunidad; empero, la propia actitud del Municipio de Sucre dio lugar a que se postergue indefinidamente lo pretendido, por lo que mal podría reclamarse inmediatez; y, b) Los accionantes acusan de incumplida la Ley 3697, que autorizó la transferencia de un inmueble del Estado a favor de la Asociación de Comerciantes Minoristas del Mercado Salvador Sánchez, sin tomar en cuenta que el Congreso Nacional -hoy Asamblea Legislativa Plurinacional- autorizó al municipio de Sucre la referida transferencia, puesto que dicha instancia tiene esa atribución de autorizar la enajenación de bienes de dominio público, en consecuencia y conforme los fines constitucionales constituye simplemente una autorización, más no un mandato categórico, concreto, expreso y directo que obligue a enajenar.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

La presente causa fue sorteada el 2 de mayo de 2013, debido a la solicitud de documentación complementaria, mediante Decreto Constitucional de 5 de junio de 2013, el término fue suspendido, asignándose nueva fecha de vencimiento. Al haberse recibido la documentación requerida, por decreto de reanudación el 14 de agosto de 2013, se procedió a la reanudación de plazo, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es pronunciada dentro de término.

I.4. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011, la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías, hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

De la debida revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Mediante Ordenanza Municipal 172/04 de 19 de noviembre de 2004, el Concejo Municipal de Sucre, dispuso instruir al Ejecutivo Municipal, tramitar ante el Congreso Nacional, autorice al Gobierno Municipal de Sucre, la transferencia de un inmueble de su propiedad a favor de la Asociación de Comerciantes Minoristas del Mercado Salvador Sánchez Vargas y Micro Mercado “ElMorro"; sin embargo, por Ordenanza 097/07 de 2 de julio de 2007, la misma instancia Municipal, dispuso abrogar la Ordenanza anteriormente citada (fs. 224 bis a 228).

II.2. A fs. 90 cursa la Ley 3697, mediante la cual el Congreso Nacional autoriza al Gobierno Municipal de Sucre, la transferencia a título gratuito de un inmueble de su propiedad a favor de cada uno de los afiliados de la Asociación de Comerciantes Minoristas del Mercado Salvador Sánchez Vargas y Micro Mercado el “Morro”.

II.3. Por Ordenanza 097/07 de 2 de julio de 2007, el Concejo Municipal, con el argumento de que: a) la Ley presuntamente no se había aprobado, por tanto el mercado de referencia todavía era de propiedad del Municipio; y, b) La OM 172/04 se encontraba vigente, por lo que, su cumplimiento para el ejecutivo municipal era obligatorio; consecuentemente, dispuso abrogar dicha Ordenanza e instruir a la Comisión de Ética de dicha instancia, la apertura de proceso administrativo interno contra los ex Concejales “Mario Oña, Alfredo Tamares, Luz Duchen, Zaida Romero y Juan José Romero” (sic), conforme establece el art. 35 de la Ley de Municipalidades (fs. 224 bis a 228).

II.4. La Directiva de la Asociación de Comerciantes Minoristas Salvador Sánchez Vargas, mediante memorial de 9 de julio de 2007, firmado por la referida directiva y el abogado Antonio Germán Gutiérrez Gantier -ahora condenado-, dirigido al Concejo Municipal de Sucre, solicitó se revoque la decisión de abrogar la Ordenanza Municipal 172/04 y se ratifique el contenido de la misma; reiterando dicha solicitud el 20 de febrero de 2008; de igual manera el 26 de noviembre del citado año, ante la misma instancia, Willy Llave Valencia y Dionicio Ramos Mamani, representantes de la citada Asociación, reclamaron el cumplimiento de la transferencia del inmueble que hace referencia la Ley 3697; a cuya consecuencia, el Presidente y el Secretario del Concejo Municipal, mediante nota de 12 de diciembre del citado año respondieron indicando que no es su competencia, “autorizar o instruir sobre elaboración o suscripción de minutos” (sic) (fs. 1 a 5 y 8 a 9).

II.5. Mediante nota de 14 de abril de 2008, dirigida a Aydeé Nava Andrade, entonces Alcaldesa Municipal de Sucre, el Presidente y Vicepresidente de la Asociación de Comerciantes del Mercado Salvador Sánchez Vargas, solicitaron el cumplimiento de la Ley 3697; de igual manera, Willy Llave Valencia y Dionicio Ramos Mamani, representantes de la referida Asociación, el 26 de noviembre del mismo año, solicitaron el cumplimiento de la transferencia del inmueble que hace referencia la señala ley (fs. 7 y 10 vta).

II.6. Del testimonio de protocolización de 16 de junio de 2008, se concluye que la Asociación de Comerciantes Minoristas del Mercado Salvador Sánchez Vargas, realizó la modificación de sus estatutos y personalidad jurídica (fs. 68 a 87).

II.7. Aydeé Nava Andrade, ex Alcaldesa Municipal de Sucre, mediante nota de 29 de diciembre de 2008, dirigida a Willy Llave Valencia y Dionicio Ramos Mamani, representantes de la Asociación de Comerciantes Minoristas del Mercado Salvador Sánchez Vargas y del Micro Mercado El Morro, hizo conocer que no corresponde dar curso a la solicitud de transferencia, toda vez que según informe jurídico emitido por Ricardo Villegas Zamorano, Director Jurídico del referido Gobierno Municipal, la Ordenanza Municipal 172/04, que dio fundamento a la emisión de la citada ley, fue abrogada (fs. 11 a 12).

II.8. Mediante memorial de 2 de septiembre de 2010, dirigido a Verónica Berrios Vergara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de Sucre, la Directiva de la Asociación de Comerciantes Minoristas del Mercado Salvador Sánchez Vargas, solicitó el cumplimiento de la Ley 3697 y mediante notas de 16 y 24 de septiembre; 29 de octubre y 8 de noviembre, todos de 2010, solicitó respuesta a dicho memorial (fs. 21 a 25); a cuya consecuencia, la referida autoridad Municipal de Sucremediante nota de 23 de noviembre del citado año, dirigida a la Asociación de Comerciantes Minoristas Salvador Sánchez Vargas y Micro Mercado “El Morro”, emitió criterio jurídico sobre la Ley 3697, concluyendo verse imposibilitada de atender la solicitud de cumplimiento de la señalada ley, por cuanto, se encuentra vigente la Ordenanza Municipal 097/07, que abrogó la Ordenanza Municipal 172/04 (fs. 31 a 32).

II.9. Por nota de 14 de marzo de 2011, el Concejo Municipal de Sucre, hizo conocer a la tantas veces referida Asociación de comerciantes que se emitió la Ordenanza Municipal 097/07, en razón de que los bienes del Estado no pueden ser objeto de transferencia alguna, en tal sentido, instruyeron al Ejecutivo Municipal, realice las gestiones para la abrogación de la citada ley (fs. 39).

II.10. La Directiva de la Asociación tantas veces mencionada, el 17 de marzo de 2011, ante la Alcaldesa Municipal de Sucre, solicitó pronunciamiento expreso sobre la extensión de la minuta de transferencia del inmueble referido; la citada fecha y ante la misma autoridad se interpuso recurso de revocatoria, puesto que en varias oportunidades habrían solicitado el cumplimiento de la referida ley, sobre las cuales no se habría obtenido expresa respuesta (fs. 51 a 53).