0894/2013-L

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional en aplicación del principio de subsidiariedad ya que la parte accionante, activó un recurso de revocatoria que está pendiente de resolución.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.3 (...) Aspectos de los que se concluye que el accionante no ha agotado todos los recursos que la ley le franquea para la preservación de sus derechos supuestamente vulnerados, al encontrarse en trámite el recurso de revocatoria planteado el 7 de diciembre de 2011, que de forma posterior a su resultado aún puede acudir a la interposición del recurso jerárquico de considerar que aun persiste la vulneración de sus derechos; empero, al haber planteado de forma directa la presente acción tutelar sin antes haber agotado la vía legal que acuerda la ley, éste Tribunal Constitucional Plurinacional se encuentra imposibilitado de ingresar al fondo de la problemática planteada al existir otros medios o recursos legales para la protección inmediata de sus derechos y garantías, por cuanto no se justificó fundadamente la existencia de un daño irremediable e irreparable en caso de no otorgarse la tutela, puesto que la suspensión de la ejecución de la Resolución Sancionatoria que pretende el accionante a través de ésta acción tutelar puede ser atendida de forma concreta acudiendo a los recursos correspondientes, tal cual lo hizo en el recurso de revocatoria que se encuentra aún en trámite; sin embargo, al reiterar su petición de suspensión de la ejecución de la resolución sancionatoria, en forma paralela a esta acción tutelar, no consideró que puede provocar fallos contradictorios y colisión de decisiones; por dichas razones, no corresponde otorgar la tutela impetrada correspondiendo aplicar la subregla 2.b) expuesta en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0894/2013-L

Sucre, 19 de agosto de 2013

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Blanca Isabel Alarcón Yampasi

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2011-24855-50-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 009/2011 de 16 de diciembre, cursante de fs. 158 a 159 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Orlando Floduardo Calderón Delgado por sí y en representación legal de la Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L. contra Marlene Ardaya Vasquez, Presidenta Ejecutiva a.i.; Silvano Arancibia Colque, Magali Eliana Angulo Vaca, Fredy Cruz Franco Escalera, Elia Rosario Murillo Guzmán de Cabrera, Directores titulares, todos de la Aduana Nacional de Bolivia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 8 y 12 de diciembre de 2011, cursante de fs. 42 a 45 vta. y 88 vta., el accionante expone lo siguiente:

I.1.1.Hechos que motivan la acción

El 5 de julio de 2011, la Gerencia Nacional Jurídica emitió el informe AN-GNJGC-DALUC 625/2011, por el que recomendó al Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia iniciar proceso administrativo sancionador en su contra y de la empresa que representa debido a que en la nota AN-USOCG-1072/01 de 29 de agosto de 2011, se refiere al mal uso de la contraseña del usuario, que podría causar la inhabilitación de la cuenta y revocación de la autorización de funcionamiento, puesto que en el inc. f) del art. 68 del Decreto Supremo (DS) 25870 de 11 de agosto de 2000, se establece que previo proceso y Resolución expresa el Directorio de la Aduana, revocará la autorización de ejercicio, en el caso que el Despachante o Agencia, permitan o autoricen el uso de su licencia o autorización a terceros.

Según la referida nota emitida por la Unidad de Servicios o Operadores dirigida a Usuarios “SIDUNEA”; señala que la revocación de autorización de funcionamiento para centros públicos y centros de capacitación y soporte, que estarán sujetos a las sanciones administrativas previstas por la Ley General de Aduanas y Reglamentos vigentes. Señala que, la carta de la Unidad de Servicio de Operadores (USO) es utilizada por la Gerencia Nacional Jurídica como la norma que establece un tipo contravencional o infractor, adecuándola de forma forzosa al inc. f) del art. 68 del DS 25870 que se refiere a la sanción de revocación de autorización cuando el Agente o Agencia Despachante de Aduana, permita o autorice el uso de su licencia o autorización a terceros, y no que permita o autorice el uso de su contraseña o usuario del sistema informativo, aspecto en el que la AduanaNacional de Bolivia sustenta el proceso administrativo sancionador, lo que vulnera el principio de legalidad porque nadie puede ser sancionado por un acto que no estaba tipificado como antijurídico y porque la nota de la USO no es una norma, es una carta.

Refiere que, el Auto inicial del proceso administrativo sancionador emitido por el Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia el 27 de julio de 2011, que le fue notificado el 4 de agosto del mismo año, pese a que el art. 33 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA), prevé que debe notificarse en el plazo de cinco días, desde que fue dictado dicho Auto. Añade que, el 14 de septiembre del señalado año, presentó descargos ante la oficina de la Aduana Nacional de Bolivia en la Gerencia Regional de Santa Cruz a horas 16:30, sin que se le haya recepcionado, con el argumento que debía presentarse en la Aduana Nacional de La Paz hasta horas 18:30, en consecuencia se presentó el escrito de descargos ante un Notario de Fe Pública la misma fecha a horas 16:45, de acuerdo al art. 97 del Código de Procedimiento Civil (CPC), que no prevé en que tiempo y horario el Notario de Fe Pública debe presentarlo a la Aduana Nacional de Bolivia; sin embargo, fue presentado el 15 de ese mes y año a horas 16:30, descargos que no fueron considerados por el Directorio de dicha institución con el argumento de que fueron presentados extemporáneamente. Más adelante en la misma fecha, debió decretarse clausura del término probatorio de acuerdo al art. 49 de la LPA, sin que curse dicho actuado, lo cual indica que se coartó su derecho a presentar alegatos y nuevos descargos arbitrariamente rechazados.

Manifiesta que, pese a dichas irregularidades se pronunció la Resolución Sancionatoria RD 03-022-11 de 28 de octubre de 2011, que no le fue notificado personalmente, como persona natural ni como representante legal de la empresa, imponiéndole una sanción administrativa de revocatoria de la autorización y de ejercicio de actividades de Despachante de Aduana y de la Agencia Despachante de Aduana; no obstante, el 7 de noviembre del citado año a horas 18:30, el procurador de la Gerencia Nacional Jurídica le notificó con la señalada Resolución Sancionatoria vía fax de forma ilegible, luego por correo electrónico a horas 18:42 ambas fuera de horario para efectuar notificaciones. Empero el 10 del señalado mes y año a horas 16:30, solicitó complementación y aclaración de la Resolución Sancionatoria, sin obtener respuesta; sin embargo, en la misma fecha a horas 16:11 la Aduana Nacional de Bolivia a través de la USO, bloqueó su acceso al sistema “SIDUNEA”, de usuario Despachante de Aduana, sin permitir que concluya con los trámites pendientes ya iniciados causando perjuicio a los clientes de su empresa y privándoles de su derecho al trabajo al ejecutuar una sanción sin que se haya cumplido el proceso previo, concluido de forma definitiva con calidad de cosa juzgada, ya que existirían procesos e instancias para que la sanción impuesta pueda ser ejecutada, siendo condenado sin proceso previo.

Agrega que, el 21 de noviembre de 2011 a horas 15:30, la Aduana Nacional de Bolivia, recién lo notificó personalmente con la Resolución Sancionatoria, pretendiendo convalidar la notificación por fax y correo electrónico de 7 del mes y año señalados; sin embargo, la suspensión de actividades de la agencia fue el 10 de ese mes y año, sin que la Resolución Sancionatoria haya adquirido calidad de cosa juzgada, sin ser legalmente notificada y sin observar la posibilidad de suspensión de la ejecución del acto impugnado o Resolución Sancionatoria de acuerdo al art. 59 de la LPA, lo que causaría que deje de percibir utilidades producto del ejercicio de su trabajo, consiguientemente perdería su fuente laboral y despediría a todos sus empleados al no existir utilidades que sustenten el pago de los salarios y beneficios sociales a éstos.

1.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Señala como vulnerados sus derechos al trabajo, al debido proceso, a la defensa, a los principios de seguridad jurídica y legalidad, citando al efecto los arts. 46, 47 y 113 de la Constitución Política del Estado (CPE).I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela y se disponga: a) Dejar sin efecto la sanción administrativa de revocatoria de la autorización de ejercicio de actividades de Despachante de Aduanas y de la Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L. hasta que se observe procedimiento y se subsanen las irregularidades anotadas; y, b) La sanción impuesta por la Aduana Nacional de Bolivia adquiera la calidad de cosa juzgada sin ulterior recurso legal, para que se restituya su derecho al trabajo y no se vulneren derechos de las familias de los empleados de la Agencia Despachante.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 16 de diciembre de 2011, según consta del acta cursante de fs. 152 a 157 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante por sí y por la Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L., por intermedio de su abogado, ratificó en su integridad la demanda, y amplió la misma, manifestando que: 1) Ha presentado un recurso de revocatoria; sin embargo, se mantiene la sanción vulnerando la presunción de inocencia y el derecho a la doble instancia en materia administrativa; y, 2) Existe una Resolución Administrativa pronunciada en Santa Cruz de 16 de noviembre de 2011, que establece que la Agencia Despachante ORCADE S.R.L. “se encuentra habilitada” (sic), por lo que habrían sido condenados sin antes ser notificados y escuchados; en consecuencia, pide que sean sometidos a un proceso justo y transparente, respetando los derechos y garantías constitucionales, debiendo ser indemnizados y procederse a la reparación y resarcimiento de daños y perjuicios, al afectar su derecho al trabajo.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Marlene Ardaya Vasquez, Presidenta Ejecutiva a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia por intermedio de sus representantes, presentó el informe escrito de fs. 108 a 112, por el que manifestó: i) Mediante informe AN-GNFGC-DIAFC 156/2010 de 5 de julio, la Gerencia Nacional de Fiscalización de la Aduana Nacional efectuó el control de Agencias Despachantes de Aduanas; entre ellas ORCADE S.R.L., observando la comisión de contravenciones administrativas por parte de ésta, por lo que por informe AN-GNJGC-DALIC 625/2011 de 5 de julio, se concluyó que la mencionada Agencia Despachante de Aduana asoció formularios de registro de vehículos “FRV” de automotores a Declaraciones Únicas de Importación (DUI) de dieciséis motocicletas permitiendo el uso de su licencia a terceros, posibilitando la asignación de placas a diferentes tipos de vehículos que no cuentan con documentación que respalde su legal importación, en consecuencia recomendó iniciar proceso sancionador administrativo, para establecer responsabilidad y sanción; ii) Por Auto de 27 de julio de 2011, la Aduana Nacional de Bolivia inició proceso administrativo contra la Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L. por presunta infracción del art. 68 inc. f) del DS 25870, el cual fue notificado en forma personal el 4 de agosto de 2011, asimismo por Auto administrativo de 26 de agosto de 2011, se amplió el término probatorio a solicitud de la Agencia Despachante -ahora accionante- por diez días más, es así que por memorial de 13 de septiembre de 2011, dicha Agencia presentó en oficinas de la Gerencia Regional Santa Cruz, pruebas de descargo, habiéndose emitido en esta etapa final del proceso administrativo la Resolución de Directorio RD 03-022-11 de 28 de octubre de 2011, imponiendo una sanción administrativa de revocatoria de la autorización de ejercicio de actividades a la Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L., que fue notificada el 7 de noviembre de ese año, y por memorial de 10 de el mismo y año citados solicitó aclaración y complementación de la señalada Resolución, y en respuesta se dictó el Auto administrativo de 17 del mismo mes.mismo mes y año, denegando la solicitud de aclaración y complementación; iii) Si bien la Ley de Procedimiento Administrativo delimita plazos para la emisión, tramitación y notificación de los actuados de procesos administrativos, no prevé expresamente la nulidad de actuados administrativos ni del proceso, por el incumplimiento de los plazos señalados, ni la pérdida de competencia de la autoridad que tramite el proceso; iv) El Auto administrativo de 26 de agosto de 2011, amplió el término probatorio por diez días adicionales a favor de la parte accionante, que le fue notificado el 31 de agosto de 2011, por lo que de acuerdo al art. 47.III de la LPA, hasta el 14 de septiembre de ese año, pudo presentar pruebas de descargo; sin embargo, lo hizo ante un Notario de Fe Pública en la Regional de Aduana Santa Cruz el 15 del mismo mes y año a horas 16:30, con veinticuatro horas de retraso, por cuanto el Notario de Fe Pública presentó el 15 de septiembre de 2011, a horas 8:30; v) Respecto a la supuesta falta de notificación con la Resolución Sancionatoria, se debe tener en cuenta la presentación espontánea prevista por el art. 39 del DS 27113 de 23 de julio de 2003, por consiguiente, la Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L. al ser notificada, en conformidad con el art. 38 incs. f) y g) del DS 27113 y al haber presentado el 10 de noviembre de 2011 dentro de término solicitud de aclaración y complementación de la Resolución Sancionatoria administrativa a la Aduana Nacional de Bolivia, se establece que tomó conocimiento del acto final administrativo, por lo que la notificación efectuada por la administración aduanera ha cumplido con su objetivo de poner en conocimiento del administrado el acto administrativo sancionatorio; vi) La parte ahora accionante pretende hacer incurrir en error al indicar que la suspensión de actividades a la Agencia Despachante de Aduana fue el 10 de noviembre de 2011, sin que haya sido notificada, menos que la resolución haya adquirido calidad de cosa juzgada, pudiendo haber efectuado la suspensión de su ejecución; por cuanto de acuerdo a los arts. 54, 55 y 59 de la LPA, notificado el acto administrativo, se procederá a su inmediata ejecución, que en el presente caso habiéndose dado a conocer dicho acto, la parte accionante no se opuso, ni planteó recurso de impugnación previsto por el art. 59.II de la referida Ley respecto a la suspensión de su ejecución, ya que si bien existe un recurso de revocatoria que se encuentra pendiente de resolución ésta no solicitó la suspensión de ejecución alguna, asimismo no obstante que la parte demandante presentó a la administración aduanera nota de 11 de noviembre de 2011 solicitando la culminación de trámites de despachos aduaneros que fueron validados con anterioridad a la ejecución de la resolución de directorio, ésta será evaluada y resuelta en forma conjunta con el recurso de revocatoria, que se encuentra en trámite; y, vii) La Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L., no agotó las vías legales administrativas para hacer valer sus derechos mediante el recurso de revocatoria y el posterior recurso jerárquico de acuerdo a la Ley de Procedimiento Administrativo, por lo que corresponde denegar la tutela solicitada.

Adicionalmente en audiencia manifestaron que los miembros del directorio se encuentran en viaje, por lo que *“no pudo ser de su conocimiento”* (sic) la presente acción tutelar; asimismo, respecto al Notario de Fe Pública, se deben cumplir los plazos y horarios de oficina de la Aduana Nacional de Bolivia que cierra a las 18:30 en las Oficinas Regionales se trabaja en horario continuo hasta las 16:30, debiendo respetarse ese horario y la parte accionante llegó a última hora, teniendo una ampliación de plazo para presentar las pruebas, lo hizo el último día pasado el horario, mediante Notario de Fe Pública.

Silvano Arancibia Colque, Magali Eliana Angulo Vaca, Fredy Cruz Franco Escalera, y Elia Rosario Murillo Guzmán de Cabrera no presentaron informe alguno, ni asistieron a la audiencia, pese a su legal citación (fs. 90 y vta.)

1.2.3. Resolución la Sala Social y Administrativa Primera de la Corte Superior del Distrito Judicial -ahora Tribunal Departamental de Justicia- de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución009/2011 de 16 de diciembre, cursante de fs. 158 a 159 vta., concedió en parte la tutela impetrada, “disponiendo sin lugar a otras consideraciones expuestas, por cuanto las mismas deben ser consideradas por la misma autoridad o en su defecto por la autoridad jerárquicamente superior” (sic) en función a la Ley de Procedimiento Administrativo, debiendo la Aduana Nacional de Bolivia dejar en suspenso la sanción administrativa impuesta, habilitando el acceso al sistema “SIDUNEA” al accionante y la Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L. hasta que se resuelvan los recursos de ley y la resolución sancionatoria adquiera ejecutoria y cosa juzgada; con los siguientes fundamentos: a) No obstante que en el presente caso existen recursos administrativos, concurre la excepción a la subsidiariedad, considerando que la Aduana Nacional de Bolivia ha ejecutado una sanción administrativa sin que haya adquirido calidad de cosa juzgada; b) El art. 59 de la LPA, establece en principio que la interposición de cualquier recurso, no suspenderá la ejecución del acto impugnado, disponiendo a su vez la posibilidad de que el órgano administrativo competente para resolver el recurso pueda suspender la ejecución del acto recurrido, de oficio o a solicitud del “recurrente”, por razones de interés público y para evitar el grave perjuicio, existiendo la potestad privativa del ente regulador de suspender la ejecución del acto administrativo; c) De existir vulneraciones a los derechos del accionante, se activa la presente acción tutelar, para impedir la consumación de la amenaza y provocación de daños inminentes y que pudiesen resultar irreparables, colocando en desventaja al agraviado; y, d) Se advirtió que con la Resolución Sancionatoria RD 03-022-11 de 28 de octubre de 2011, el accionante fue notificado el 7 de noviembre de 2011, quien dentro del plazo previsto por ley solicitó complementación y enmienda el 10 de noviembre del indicado año, la cual fue resuelta el 17 de ese mes y año, siendo notificada a la parte procesada el 23 del citado mes y año, según el acta de verificación de la Notaría de Fe Pública, por lo que las autoridades administrativas, no observaron que al haberse interpuesto complementación y enmienda mediante memorial de 10 de noviembre de 2011, cualquier plazo de ejecución se encontraba en suspensión, debido a esa solicitud de aclaración y complementación, ya que no pudo ejecutarse la sanción el mismo día que se presentó, por cuanto esa suspensión se reiniciaba a partir de la legal notificación con el Auto complementario notificado el 23 de noviembre, ya que el Auto de aclaración, complementación o enmienda forma parte de la resolución sancionatoria; en consecuencia, se debió aguardar la posibilidad del planteamiento de los recursos administrativos y consideración de la sanción en función a la ley de procedimiento administrativo, aspectos que no fueron advertidos y considerados por los demandados, lo cual vulneró el derecho al debido proceso reconocido en el art. 115.II de la CPE.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, modificada por la Disposición Transitoria Segunda del Código Procesal Constitucional vigente desde el 6 de agosto de 2012. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsas de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Cursa la escritura de constitución de 24 de julio de 2008, de sociedad de responsabilidad limitada bajo la denominación de Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L. efectuada por Orlando Floduardo Calderón Delgado y Érica Magdalena Cuenca Monje (fs. 1 a 4 vta.). El testimonio de poder 0916/2011 de 24 de noviembre de 2011, que confiere en los socios de la sociedad de responsabilidad limitada Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L. a favor de Orlando Floduardo Calderón Delgado -ahora accionante- (fs. 7 y vta.).II.2. Mediante informe AN-GNJGC-DALUC 625/2011 de 5 de julio, de los abogados del Departamento de Asesoría Legal al Gerente Nacional Jurídico a.i. de la Aduana Nacional de Bolivia, indicaron que se presume que la Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L. ha asociado "FRVs" de automotores a "DUIs" de decisiones motoicletas y/o permitido o autorizado el uso de su licencia o autorización a terceros, posibilitando la asignación de placas a diferentes tipos de vehículos que no cuentan con documentación que respalde su legal importación, por lo que señalaron que correspondía al Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia, en conformidad al art. 68 del DS 25870, iniciar el proceso sancionador administrativo previsto en la Ley de Procedimiento Administrativo a efectos de que sea dilucidado y se establezca la responsabilidad y sanción correspondiente (fs. 114 a 123).

II.3. Por Auto de 27 de julio de 2011, el Directorio de la Aduana Nacional de Bolivia dispuso el inicio de proceso sancionador administrativo contra el Despachante de Aduana Orlando Flouduardo Calderón Delgado y la Agencia Despachante de Aduana ORCADE S.R.L. por la presunta infracción del art. 68 inc. f) del DS 25870, correspondiente a las declaraciones únicas de importación que señala el informe AN-GNFGC-DIAFC 156/2010 de la Gerencia Nacional de Fiscalización, concediendo el plazo de quince días para que el accionante presente pruebas de descargo, alegatos e información (fs. 12 bis a 14).