0922/2015-S2

Sintesis de la ratio decidendi

Se deniega la acción de amparo constitucional, por improcedencia, siendo que los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo, sin que aparentemente existan motivos para tal decisión, no pueden ser analizados a través de la presente acción tutelar sino mediante el proceso contencioso administrativo, o en su caso por la vía que se hubiere acordado en el contrato.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.5 “Ante el incumplimiento por parte del contratista y habiéndose notificado a la Empresa Constructora Unipersonal “STRUCTUM” con la intención de Resolución de Contrato el 13 y 27 de enero de 2014, el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, a través de carta notariada, por Resolución Administrativa Departamental 102/2014, decidió resolver la minuta de contrato LPN/017/2012, “por la causal prevista en las Cláusulas Séptima, (garantías), Vigésima Primera (Terminación del Contrato) numeral 21.2., 21.2.1 Resolución a Requerimiento de la Entidad por causales atribuibles al Contratista incs. f) Por incumplimiento injustificado del cronograma de obras sin que el Contratista adopte medidas necesarias y oportunas para recuperar su demora y asegurar la conclusión de la otra dentro del plazo vigente e i) Cuando el monto de la multa por atraso en la entrega provisional o definitiva, alcance el diez por ciento (10 %) del monto total del contrato (decisión optativa), o el veinte por ciento (20 %) de forma obligatoria”. Posteriormente, mediante nota de 12 de junio de 2014, dirigido al Representante Legal de la Empresa Constructora Unipersonal “STRUCTUM”, el Gobernador del departamento de La Paz, Cesar Hugo Cocarico Yana, en virtud a las notas y memoriales de revisión e impugnación de la Resolución Definitiva del Contrato Administrativo de obras LPN/017/2012, en base a la Ley 1178 de 20 de julio de 1990 y el Decreto Supremo 0181 NB-SABS respondió de manera negativa, señalando que el accionante debió dar observancia a la instancia jurisdiccional establecida en las normas precitadas, así como en la Cláusula Vigésima Segunda de la minuta de contrato LPN/017/2012. Ahora bien de acuerdo a los Fundamentos Jurídicos III.2 y III.3 del presente Fallo, se colige por un lado que el Tribunal Constitucional Plurinacional no tiene atribución a través de la acción de amparo constitucional definir la cuestión principal referida a la controversia jurídica que sostienen las partes; cuyo conocimiento, sustanciación y resolución corresponde de manera privativa a los órganos de administración de justicia ordinaria, habida cuenta que en materia de contratos, su interpretación, los términos y condiciones estipulados, como los conflictos que deriven de él deben ser conocidos y resueltos en la vía jurisdiccional ordinaria llamada por ley a través de un proceso de conocimiento, tratándose de su incumplimiento que no puede ser dilucidado en la vía constitucional, como ocurre en el presente caso y más aún cuando en la Cláusula Vigésima Segunda suscrito en la minuta de contrato LPN/017/2012, establece a las partes, textual: “En caso de surgir controversias sobre los derechos y obligaciones de las partes durante la ejecución del presente contrato, las partes acudirán a los términos y condiciones del contrato, Documento Base de Contratación, propuesta adjudicada, sometidas a la Jurisdicción Coactiva Fiscal”. Por otro lado, se evidencia que el contrato que fue suscrito entre la Empresa Constructora Unipersonal “STRUCTUM” y el Gobernador del departamento de La Paz, es de naturaleza administrativa, conforme la definición contenida en la parte final del art. 47 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG), que determina que: “… Son contratos administrativos aquellos que se refieren a contratación de obras, provisión de materiales, bienes y servicios y otros de similar naturaleza”; disposición aplicable a todas las entidades del sector público, sin excepción, estando incluidas las Universidades Públicas, por lo que corresponde a la jurisdicción especializada el conocimiento de los procesos contenciosos administrativos, conforme establece la última parte del art. 179.I de la Norma Suprema, en tanto sea regulada mediante ley; sin embargo, el art. 10.I de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011, dispone que la Sala Plena del Tribunal Supremo de Justicia es competente para conocer las causas contenciosas que resultaren de los contratos, negociaciones y concesiones del Órgano Ejecutivo a que hace referencia el art. 775 del CPC, además debe ser interpretada en forma sistemática en previsión de los arts. 3 y 4 de la LACG, aclarando que en el anterior así como en el actual marco constitucional y legal, el legislador no reconoce a los Tribunales ordinarios en materia Civil, jurisdicción ni competencia para conocer y resolver los conflictos surgidos a raíz de los contratos administrativos. En ese sentido, de lo expuesto y a objeto de no entrar en contradicciones del caso en examen, se tiene que el contrato suscritos entre la Empresa Constructora Unipersonal “STRUCTUM” y el Gobernador del Departamento de La Paz, contemplaron entre una de sus cláusulas el marco legal que regirá dicha relación contractual, cuya base se tiene en el texto constitucional, además en la Ley de Administración y Control Gubernamentales, debido a que por la naturaleza administrativa de los mismos genera el sometimiento a las cláusulas de los contratos, en tal entendimiento los conflictos suscitados en los contratos administrativos deben ser impugnados ante la instancia respectiva, conforme a lo previsto en el art. 775 del CPC. Asimismo, de acuerdo a la jurisprudencia desarrollada queda claramente establecido que los conflictos suscitados durante la ejecución de un contrato o la denuncia sobre resolución del mismo, sin que aparentemente existan motivos para tal decisión, no pueden ser analizados a través de la presente acción tutelar sino mediante el proceso contencioso administrativo, o en su caso por la vía que se hubiere acordado en el contrato; no pudiendo ninguna de las partes prescindir de la utilización de este medio para la solución de sus conflictos, tratando de activar directamente la jurisdicción constitucional para definir alguna cuestión referida a la interpretación, los términos y condiciones estipulados en el contrato, como los conflictos que deriven de él; ya que, la acción de amparo constitucional no puede ser la vía para exigir el cumplimiento de contratos administrativos ni la revisión de los mismos; pues, de acuerdo al Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, sólo le incumbe otorgar la tutela cuando se hayan vulnerado derechos y garantías fundamentales de las personas, siempre que no hubiera otro medio o recurso para establecer su respeto y vigencia”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0922/2015-S2

Sucre, 22 de septiembre de 2015

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente: 10354-2015-21-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución de "003/2014" de 21 de enero de 2015, cursante de fs. 1933 a 1936 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Javier Alejandro Sologuren Zamora, Gerente Propietario de la Empresa Constructora Unipersonal “STRUCTUM” contra Cesar Hugo Cocarico Yana, Gobernador; María Nelly Salinas Martínez y Wilber Flores Ugarte, anterior y actual Responsables del Proceso de Contratación; Paola Pasten Sánchez, Encargada de Licitaciones de la Dirección Administrativa, los cuatro del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz; y, Alfredo Lupe Copatti, Director General de Sistemas de Gestión de Información Fiscal, del Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES) dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas.

ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Mediante memoriales presentados el 16 de diciembre de 2014, cursante de fs. 216 a 225 vta., de subsanación el 9 de enero de 2015, corriente de fs. 232 a 235 y de ampliación el 14 del mismo mes y año (fs. 238 y vta.), el accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 13 de febrero de 2012, la Empresa Constructora Unipersonal “STRUCTUM” suscribió minuta de contrato con el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, para la construcción de los ambientes e infraestructura del proyecto “Mejoramiento Producción de Café Yungas San Pedro de La Loma”.

En el proceso de la ejecución de obras se experimentó diversas circunstancias propiciadas por el Supervisor y Fiscal de Obras, las cuales derivaron en demoraspara su culminación en los términos inicialmente establecidos, la falta de entrega de planos, las órdenes de cambio que causaron la paralización de obras. En ese contexto, ante la actitud abierta, comprensible y diligente con el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, el 14 de diciembre de 2013, se intentó llevar a cabo la entrega provisional de la obra (solicitando previamente recepción conforme al contrato) pero ninguna autoridad de dicha Gobernación asistió, hecho que quedó registrado por Notario de Fe Pública, cuando correspondía que se proceda con esa recepción a fin de hacer conocer las observaciones que se tuvieran para que la Empresa Constructora Unipersonal "STRUCTUM" subsanara. Sin embargo, hasta la presentación de la presente acción de amparo constitucional no existió ninguna observación en el marco y conforme a lo previsto en el contrato.

Frente a ese hecho, luego de enviar las aclaraciones correspondientes, mediante solicitud efectuada en el libro de órdenes, el 9 de diciembre de 2013, solicitó la recepción de la obra con la anticipación de los cinco días antes de la finalización del mismo y al no existir respuesta alguna, nuevamente por Carta Notariada de 16 del mismo mes y año, volvió a solicitar la misma sin ningún resultado. A pesar de ello, de manera sorpresiva, en base a información errada ante el Gobernador, se emitió la comunicación a la Empresa Constructora Unipersonal "STRUCTUM" de su intención de resolución de contrato; ante este hecho, se vio en la necesidad ineludible de enviar carta notariada el 5 de febrero de 2014, anunciando la voluntad de proceder a la resolución del contrato, conforme a lo establecido en la cláusula vigésima segunda "(terminación del contrato) numeral 21.2.2., incisos a, b y c". En ese contexto desde el 13 de enero de 2014, sucedieron hechos que ponen en evidencia el accionar arbitrario por parte del Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, de los cuales la referida Empresa "STRUCTUM" termina por ser víctima y que son, claramente aquellos que motivan la interposición de la presente acción de amparo constitucional.

El 24 de febrero de 2014, la mencionada Empresa envió carta notariada al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, comunicando que se hacía efectiva la resolución del contrato, solicitando que en el marco del contrato se proceda conforme correspondía. Pero la respuesta a esa comunicación fue el 26 del mismo mes y año (fuera del plazo legalmente establecido) la Gobernación envió carta Notariada a la Empresa Constructora Unipersonal "STRUCTUM" dando a conocer la "Resolución Definitiva de Contrato", adjuntando posteriormente el 16 de junio de 2015 la Resolución Administrativa Departamental 102/2014 de 7 de febrero, cuya parte resolutiva en lo principal reza: "CLAUSULA PRIMERA.- RESOLVER la Minuta de Contrato... por la causal prevista en las Cláusulas Séptima (GARANTIAS) Y Vigésima primera (TERMINACION DEL CONTRATO) numerales 21.2, 21.2.1 Resolución a requerimiento de la ENTIDAD por causales atribuibles al CONTRATISTA incisos f) por incumplimiento injustificado del cronograma de obra..." En ese sentido el 16 de junio de 2014, el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, finalmente respondió a las peticiones de la indicada Empresa "STRUCTUM" en sentido negativo y cerrando, así la posibilidad de que reconduzca a derecho lo actuado por la gobernación de La Paz –ahorademanda–, culminando así la vía administrativa, negándose en consecuencia así los pedidos de adecuación a derecho que se habían efectuado.

I.1.2. Derechos y garantías supuestamente vulnerados

El accionante considera lesionados sus derechos al trabajo, a la defensa y al debido proceso, en sus elementos de fundamentación, congruencia, favorabilidad y verdad material, citando al efecto los arts. 8.II, 22, 46, 47, 115.II, 117.I, 115.II, 119, 120.I y 232 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela; disponiendo: a) La anulación de la decisión de no dar curso a impugnación alguna en sede administrativa comunicada mediante nota DGO-583/2014 de 16 de junio, de la Resolución Administrativa Departamental 102/2014, mediante carta notariada por la Gobernación de “Resolución Definitiva de Contrato”; b) La Gobernación de La Paz, “disponga se excluya del SICOES (...) el registro de esa resolución porque ser aquella que impide participar en licitaciones y/o contrataciones estatales”; y, c) Que el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz proceda conforme a lo previsto en el contrato ante el supuesto de resolución por parte del contratista.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 21 de enero de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 1924 a 1932, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La parte accionante, a través de su abogado, en audiencia ratificó los términos de la acción presentada y ampliando manifestó: 1) Una de las irregularidades que ha derivado en demora es la orden de trabajo 2, que conforme a los términos del contrato debieron ser aprobados por el supervisor y no así por el Fiscal de Obras; sin embargo, es éste quien dejó se llevara a cabo una serie de actuaciones de tareas e inversiones por parte de la empresa, que al finalizar terminaron siendo asumidas por dicha Empresa; 2) Ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo con la parte demandada, la Empresa Constructora Unipersonal “STRUCTUM”, mediante nota de 24 de febrero de 2014, decidió resolver el contrato de obra. Sin embargo, el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz con la resolución de contrato –que fue después de la resolución que hizo conocer la Empresa– es tratar de cubrir y justificar las irregularidades que se presentaron durante la ejecución de la obra, como son la aplicación de multas, las reticencias a recibir la obra provisional como definitiva; 3) Ante estos abusos, la referida Empresa hizo conocer a la Gobernación que su accionar estaba yendo contra la ley y a pesar de haber presentado el recurso de reconsideración para que pueda reflexionar, ésta no fue considerada; siendo así, que el 16 de junio de 2014, les respondieron que no iban a llevar a cabo ninguna revisión de la resolución de contrato, lo queocasionó la vulneración de sus derechos y garantías constitucionales; y, 4) A la fecha existen pendientes de pago algunas planillas.

I.2.2. Informe de la autoridad y servidores públicos demandados

Cesar Hugo Cocarico Yana, Wilber Flores Ugarte y Paola Pasten Sanchez, Gobernador, Responsable del Proceso de Contratación y Encargada de Licitaciones, respectivamente, todos de la Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, por informe escrito de fs. 247 a 253 vta., y en audiencia a través de sus abogados manifestaron que: i) La amplia jurisprudencia constitucional establece que la acción de amparo constituye un medio de tutela de carácter extraordinario, regido por los principios de subsidiariedad e inmediatez, el primero entendido como el agotamiento previo de los medios ordinarios de defensa, sean en la vía judicial o administrativa, en ese contexto la jurisprudencia ordinaria en varios Autos Supremos, ha reconocido que el conocimiento de las controversias suscitadas a raíz de los contratos administrativos corresponde a la jurisdicción especializada Contencioso Administrativa conforme lo disponen los arts. 775 al 778 del Código de Procedimiento Civil (CPC), por lo que no es "viable otorgar tutela al presente amparo", razonamiento que fue apoyado a través de la SCP 1137/2014 de 10 de junio y corroborado por la "SCP 060 /2014". Asimismo, en relación al principio de inmediatez que es de seis meses para la interposición de la presente acción de defensa, se verifica que la Resolución Administrativa Departamental 102/2014, fue notificada al accionante el 16 de diciembre de 2014, en consecuencia habiendo transcurrido nueve meses y veintiún días desde la notificación con la Resolución de Contrato, se establece que el plazo está vencido, por lo que al haber agotado las vías ordinarias en el fenecido proceso de contratación y presentado fuera de plazo, debe disponerse su improcedencia; ii) El 13 de febrero de 2012, se suscribió contrato administrativo para el proyecto "Mejoramiento Producción de café en Yungas San Pedro de La Loma" mediante la cual la Empresa Constructora Unipersonal "STRUCTUM", se comprometió según la cláusula tercera, a ejecutar todos los trabajos necesarios para la construcción de los ambientes e infraestructura del proyecto, hasta su acabado completo, con estricta y absoluta sujeción a las condiciones, precio, dimensiones, especificaciones, tiempo de ejecución estipulado y características técnicas; iii) La Empresa, conforme a la minuta de contrato y su respectivo contrato modificatorio 1, tenía el plazo para la entrega de la obra el 14 de diciembre de 2013, mismo que de acuerdo al informe del Supervisor y Fiscalización no se cumplió, infringiendo de esta forma los términos contractuales y consentidos en la cláusula cuadragésima primera; iv) Se ha incumplido la cláusula séptima de la minuta de contrato LPN/017/2012 de 13 de febrero, en razón de que la Empresa no mantuvo vigente las garantías; v) Si bien el contrato en su cláusula vigésima primera establece que: cuando la resolución sea por causas imputables al contratista se consolida en favor de la entidad la garantía de cumplimiento de contrato, manteniéndose pendiente de ejecución la garantía de correcta inversión del anticipo hasta que se efectúe la conciliación de saldos, si aún la vigencia de dicha garantía, lo permite, caso contrario si la vigencia está a finalizar y no se amplía, será ejecutada con cargo a esa liquidación. Por lo analizado se debe considerar que la cláusula señalada para la aplicación de la“resolución de contrato administrativa LPN/017/2012”, por motivos no atribuibles al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz como entidad; vi) A pesar de haberse notificado mediante carta notariada a la Empresa Constructora Unipersonal “STRUCTUM” el 13 y 27 de enero de 2014, ésta no enmendó sus fallas ni terminó de ejecutar los ítems faltantes e incompletos; vii) “De lo que se tiene que en el proceso para la Resolución de Contrato 102/2014, emitido por el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, ha cumplido lo establecido por la Minuta de Contrato, su Contrato Modificatorio y las NB-SABS para su emisión”; y, viii) De la revisión de la acción de amparo constitucional y los documentos que adjuntan al presente, se evidencia que el 5 de febrero de 2014, se habría notificado al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz una supuesta intención de resolución de contrato, argumentando una falta de pago de la planilla 4, por un total de Bs420 597,93 (cuatrocientos veinte mil quinientos noventa y siete 93/100 bolivianos), señalando que dicha planilla fue aprobada por el Supervisor, omitiendo poner en su conocimiento que existe una aclaración a la supuesta nota enviada por el Supervisor, donde aclara que la planilla no fue aprobada, omitiendo también referir que la aprobación de las planillas deben ser realizadas de la misma forma por la Fiscal de Obras. Por otro lado desde el 5 de febrero al 24 de febrero de 2014, fecha en la cual se notifica mediante nota al Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, una supuesta resolución de contrato, cuando del 5 al 24 de febrero del mismo año, transcurrieron doce días, en total vulneración a lo pactado entre partes que establece la cláusula 21.4 de la minuta de contrato GADLP/LPN/057/2011, suscrito con la Empresa, ahora accionante, que establece que desde la intención de resolución hasta la emisión de la resolución de contrato, deben transcurrir quince días hábiles.

María Nelly Salinas Martínez y Alfredo Lupe Copatiti, ex Responsables del Proceso de Contratación y Director General de Sistemas de Gestión de Información Fiscal del SICOES, respectivamente, a pesar de su legal notificación (fs. 230 y vta.) no acudieron a la audiencia pública, tampoco presentaron informe alguno.

I.2.3. Resolución

La Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituida en Tribunal de garantías, a través de la Resolución “003/2014” de 21 de enero de 2015, cursante de fs. 1933 a 1936 vta., concedió en parte la tutela solicitada, disponiendo que en un tiempo prudencial los sujetos en litigio puedan arribar a una conciliación en los temas abordados tanto por la parte accionante como la respuesta de la parte accionada, dejándose sin efecto la Resolución Administrativa Departamental 102/2014, como también los actos desarrollados en base a ésta, disponiéndose que el Gobierno Autónomo Departamental de La Paz, lo excluya del SICOES, a efectos de que pueda evitarse la vulneración de los derechos de la parte accionante, cumplido con la conciliación de las partes en forma voluntaria, si no arriban a la misma podrán acudir al procedimiento ordinario que las partes han denunciado en la presente acción de amparo constitucional, en base a los siguientes fundamentos: a) Efectivamente entre los sujetos procesales se ha presentado una relación contractual, la cual tienecláusulas que son objeto y motivo de análisis y discusión entre ambos sujetos procesales, b) Es importante tomar en cuenta el principio de “logisidad” que se encuentra dentro del Auto Supremo 569/2014 de 28 de agosto, que refiere a que toda resolución jurídica debe tener y enmarcarse dentro de un control de “logisidad”; es decir, que ambas partes deben desenvolverse dentro de una secuencia lógica en cuanto a sus peticiones y respuestas a las mismas, en el caso de autos se establece de forma clara un apersonamiento de la parte accionante al influir en forma inmediata en una posición de indefensión, cuando se los sitúa en SICOES, “y que esta situación no permite la prosecución de sus actividades a la misma, vulnerándose el derecho al trabajo de dicha Empresa”; c) Es importante que el ordenamiento jurídico vigente y la Constitución Política del Estado, garantiza la aplicación del principio de paz; es decir, que los sujetos procesales, cual sea la circunstancia, deben delimitar una conciliación entre las partes a efectos de evitar mayores controversias, dentro de lo que maneja el Estado en sus diferentes estamentos y códigos; d) En ese sentido el Tribunal de garantías establece que no se ha dado la posibilidad a ambas partes de poder conciliar de forma clara y objetiva respecto a las denuncias que tiene, primero la parte demandada, segundo la parte accionante, este extremo contradice a los principios fundamentales, los que se encuentran regulados en el “procedimiento constitucional” y la Constitución Política del Estado; y, e) Es cierto lo que manifiesta la parte accionante que existe una vía, la cual puede ser motivo de que los sujetos procesales puedan recurrir, tal cual se señaló en el art. 775 del CPC, pero también no es menos cierto que debe agotarse esa vía conciliatoria, precisamente a efectos de evitar violación de derechos fundamentales.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente: