0924/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por valoración irrazonable de la prueba ya que en el caso concreto no hubo desistimiento del adjudicatario y por tanto, al imponerse una sanción de prohibición de participación del accionantes en procesos licitatorios se vulneró su derecho al trabajo.

Extracto de la ratio decidendi

FJ III.3 "...Ingresando ya en el análisis de la causa venida en revisión, se tiene que el accionante se adjudicó la provisión de veinticuatro radios de comunicación para la CNS Regional Santa Cruz, habiéndose emitido Resolución de adjudicación 341/2012 el 23 de noviembre y orden de compra 0758/2012 el 29 de igual mes, notificándose al interesado el 11 de diciembre de la misma gestión, dejándose establecido que el plazo de entrega de los bienes adquiridos era de quince días calendario, lo que implica que, el accionante tenía hasta el 26 de diciembre de 2012, para la entrega del producto. En este lapso de tiempo, debido a problemas imprevistos de desaduanización -según el accionante- se produciría una demora en la entrega de los bienes adquiridos; por lo que, mediante nota de 21 de diciembre de 2012, solicitó a la CNS la ampliación del plazo, no habiendo recibido respuesta alguna; en este contexto, el 25 de enero de 2013, dirigió nueva misiva indicando encontrarse en posesión de los equipos y con la disponibilidad inmediata de efectuar la correspondiente entrega, mereciendo contestación el 29 de igual mes y año mediante CITE RPA 088/2013, por la cual la Responsable del Proceso de Contratación ANPE, Rosa María Ticona, le manifestó que la fecha de recepción de los equipos se programó para el 21 de diciembre de 2012, sin que la misma se hubiera hecho efectiva, motivo por el cual su pretensión no era atendible de acuerdo a la normativa legal establecida en el DS 0181, en base al cual se procedería. Corresponde aclarar que, esta negativa no le fue debida ni oportunamente comunicada al accionante, pues correspondía que, dicho oficio, al constituirse en respuesta a la solicitud de 21 de diciembre de 2012, se la hubiera atendido y puesto en conocimiento del adjudicatario con anterioridad y dentro de un plazo prudencial. Sin embargo y en desconocimiento del accionante, el 21 de enero de 2013, Nancy Mendoza Viera, Encargada de SICOES, publicó en el Sistema, informe de desistimiento de suscripción de contrato del proponente, señalando como motivo “no corresponde la ampliación de plazo de la orden de compra” y consignando en el espacio destinado a la aceptación de la entidad, la palabra “NO”. Ahora bien, se observa que el accionante, el 22 de marzo de 2013, solicitó a la CNS, lo habilite en el SICOES a efectos de participar en nuevas licitaciones a lo cual el Administrador de la entidad sanitaria, respondió mediante CITE ADM 660/2013 de 8 de abril, adjuntando y haciéndole conocer el oficio 70/2013 de 5 del antedicho mes, por el cual Asesoría de Adquisiciones y Compras ratificaba el informe legal 162/2012, mismo que, pese a la insistencia del ahora accionante, no fue puesto en su conocimiento. El informe emitido por Asesoría de Adquisiciones y Compras que a su vez ratificaba el informe legal 162/2012, sostenía que no obstante la solicitud de ampliación de plazo efectuada por el proponente, de conformidad a lo establecido en el DS 0181, las órdenes de compra son aplicables para bienes cuya entrega no supere los quince días calendario, motivo suficiente para no deferir lo peticionado, más aún si la gestión estaba finalizando, hechos que eran de conocimiento del proponente quien debió tomar las previsiones necesarias; asimismo, se hizo notar que dicha repartición (Asesoría de Adquisiciones y Compras), no determinó el registro de incumplimiento ni participó en la materialización de tal información en el SICOES, efectuando una cita textual del informe legal 162/2012, dirigido a la Responsable del Proceso de Contrataciones en el que se establece en una de sus conclusiones que: “…al no haber realizado la empresa proveedora la entrega del bien en el plazo que señalaba la orden de Compra, existe un tácito incumplimiento, más aún tomando en cuenta que el plazo de 15 días con el que contaba para la entrega del bien era de entero conocimiento mucho antes de la emisión de la orden de compra, ya que será uno de los requisitos publicados en el DBC del presente proceso de contratación…” (sic), informe que, no obstante haber sido reclamado por el proveedor en dos oportunidades, no le fue proporcionado. Prosiguiendo y de acuerdo a los alegatos vertidos por la parte demandada (CNS) a través de su Gerente General, José René Bustillos Calderón, las acciones de la entidad, se rigieron de acuerdo a lo previsto en el art. 5 del DS 0181 modificado por el art. 2 del DS 956, que establecen que las órdenes de compra, se constituyen en una solicitud escrita a un proveedor para que éste proceda a la entrega de bienes adquiridos a un precio convenido, otorgándose un plazo de entrega no mayor a quince días, normativa que habiendo sido incumplida mereció la aplicación del art. 51 del DS. 0181 que dispone la notificación con el incumplimiento a través del SICOES y la imposición de sanción descrita en el art. 2 inc. i) del DS 956 que determina que: “Los proponentes adjudicados que hayan desistido de formalizar la contratación mediante un contrato, orden de compra u orden de servicio, no podrán participar hasta un (1) año después de la fecha de desistimiento, salvo causas de fuerza mayor, caso fortuito u otras causas debidamente justificadas y aceptadas por la entidad, debiendo registrar la información en el SICOES, según condiciones y plazos establecidos en el Manual de Operaciones”, por lo que, en el caso analizado, la CNS se apegó al cumplimiento de la ley no existiendo vulneración alguna al derecho reclamado, más aún si se considera que la citada entidad de salud no aceptó la prórroga en la entrega. Con estos antecedentes y dados los elementos constitutivos del legajo procesal y los argumentos vertidos por ambas partes, la Sala Primera Especializada de este Tribunal Constitucional Plurinacional, considera que en mérito a los argumentos expuestos en el Fundamento Jurídico III.3 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, en esta ocasión corresponde que esta jurisdicción efectúe una revisión a la valoración probatoria así como la interpretación de la legalidad ordinaria, pues se ha llegado al convencimiento de que la interpretación y posterior aplicación de las normas contenidas en los Decretos Supremos (DDSS) 0181 y 956, efectuada por la parte demandada, ha transgredido los límites de la razonabilidad y proporcionabilidad, principios rectores del derecho que tienden a garantizar que las sanciones imponibles se hallen en relación a la falta y no excedan en su gravedad causando daños irreversibles a derechos y garantías constitucionales. Ahora bien, siendo que el presente caso deviene de un proceso de contratación en base a una orden de compra, corresponde analizar la normativa pertinente a efectos de verificar la razonabilidad con que ésta fue interpretada y valorada por los demandados; en este sentido, se tiene que el tenor literal del art. 2.I del DS 956, modificatorio del art. 5 inc. cc) del DS 0181, establece que: “Orden de Compra u Orden de Servicio: Es una solicitud escrita que formaliza un proceso de contratación, que será aplicable sólo en casos de adquisición de bienes o servicios generales de entrega o prestación, en un plazo no mayor a quince (15) días calendario” (las negrillas son añadidas), plazo que indudablemente fue consignado en la orden de compra 758/2012, emitida a favor del accionante por la CNS y que, conforme establecimos al inicio del presente acápite, al haber sido notificada el 11 de diciembre al adjudicatario, se cumplía el 26 de igual mes y año. Entonces, la nota de solicitud de ampliación de plazo (a la que también se hizo referencia al ingresar al presente análisis), fue remitida por el proponente y recibida por la entidad contratante (21 de diciembre de 2012), antes de que el plazo final de entrega llegara a su fin (26 de diciembre de 2012); sin embargo, esta pretensión no mereció respuesta alguna sino hasta el 29 de enero del año siguiente y después de que el accionante solicitara señalamiento de fecha y hora para la entrega de los bienes adquiridos; de donde se infiere que el ahora accionante, en ningún momento manifestó su voluntad de desistir del cumplimiento en la entrega de los equipos de comunicación adquiridos por la CNS y menos tomó conocimiento de las publicaciones en el SICOES. Por otra parte, si bien el art. 2.II.inc.i) del DS 956 modificatorio del art. 43.inc. i) del DS 0181, aplicado por la entidad contratante, impone una sanción de impedimento de un año después de la fecha de desistimiento para la participación en nuevas licitaciones; la parte final del mismo artículo establece que dicha sanción no podrá aplicarse cuando por causas de fuerza mayor, caso fortuito u otras debidamente justificadas y aceptadas por la entidad no se haya procedido a la entrega de los bienes o prestación de un servicio. En este contexto y recurriendo nuevamente a la nota de 21 de diciembre de 2012, presentada por la empresa adjudicataria a la entidad contratante, se observa que, Marco Antonio Zambrana Paz, en calidad de propietario de la empresa Digital Telecomunicaciones, comunicó a la CNS-Regional Santa Cruz que, debido a la exigencia -por parte de la aduana- de documental respaldatoria adicional, se produciría una demora en la entrega de bienes; se infiere que, la ampliación del plazo solicitada por el proponente-adjudicatario, se debía causas de fuerza mayor o caso fortuito no atribuibles a Digital Telecomunicaciones, entendiéndose por caso fortuito, de acuerdo al art. 5 inc. c) del DS 0181, a un obstáculo imprevisto o inevitable relativo a las condiciones en la obligación que debía ser cumplida, situación que, previa imposición de la sanción, debió ser considerada por la entidad demandada a través de sus personeros y representantes, más aún si se considera que no obstante haber tomado conocimiento de las causales de justificación respecto a la demora en la entrega, los demandados no dieron respuesta alguna al adjudicatario, no siendo suficiente ni razonable el argumento de que, el proponente tenía pleno conocimiento de las condiciones de entrega, pues se reitera que las causales de la demora no le son atribuibles al ahora accionante. Finalmente, del análisis del Reporte de Contratos/Órdenes de Compra Resueltos (fs. 17) en el que se consigna la información del desistimiento de contrato/orden de compra, se observa que en el numeral 2 se señala que el proponente desistió de la suscripción del contrato, cuando, en primer lugar, la adjudicación se efectuó mediante orden de compra que, de conformidad al art. 5 inc. cc) del DS 0181 modificado por el art. 2.I del DS 956, se constituye en una solicitud escrita que formaliza un proceso de contratación; naturaleza jurídica que la diferencia del contrato que es, en sí, un instrumento legal de naturaleza administrativa que regula la relación contractual entre la entidad contratante y el proveedor o contratista y en el que se establecen derechos, obligaciones y condiciones para la provisión de bienes, construcción de obras, prestación de servicios generales o de consultoría (art. 5 inc. j) del DS 0181); entonces no puede hablarse de desistimiento de suscripción de contrato, primero porque, como se estableció en párrafos anteriores, el proponente nunca manifestó su voluntad de desistir; y, segundo, porque el caso analizado se funda en una orden de compra y no un contrato. El mismo documento en el punto 2, también determina que la entidad contratante, “NO” aceptó el desistimiento, hecho que genera contradicción con la sanción impuesta y la negativa de recepción de los bienes adquiridos, de donde también resulta irrazonable que, se imponga un sanción cuando, como lógica consecuencia de la denegatoria de aceptación del supuesto desistimiento, se infiere que la entidad continúa con su voluntad de finalizar el proceso de contratación; es decir, demuestra su predisposición de recibir los bienes adquiridos; por lo que, no correspondía la imposición de una sanción. Ahora bien, el mismo acápite del documento en revisión, refiere que el motivo del desistimiento se debe a que no correspondía la ampliación del plazo de la orden de compra emitida, notificándose estos argumentos, vía SICOES, el 21 de enero de 2013, mediante publicación en la página de la entidad contratante; es decir, antes de darse respuesta a la nota de 21 de diciembre de 2012 -tantas veces reiterada-, coligiéndose que el proponente tomó conocimiento de la existencia en el SICOES, del registro del documento analizado, el 29 de enero de 2013, cuando la entidad demandada contestó a la nota de 25 del mismo mes y año por la que -se reitera-, el adjudicatario solicitaba proceder a la entrega de bienes. Entonces, de todo lo expuesto, se arriba a la conclusión de que no existió desistimiento por parte del adjudicatario y que, si bien, existió una demora en la entrega de los bienes adquiridos por la CNS mediante orden de compra 758/2012, dicha dilación se debió a caso fortuito y de fuerza mayor que fue debida y oportunamente justificada por el accionante ante la entidad contratante; por lo que, esta última, sino estaba de acuerdo con la ampliación del plazo, debió manifestarlo al proponente en tiempo prudencial antes de proceder con la imposición de una sanción y la publicación de datos incongruentes y contradictorios en el SICOES. En efecto, conforme afirma el accionante y se ha verificado a través de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, ha existido lesión al derecho al trabajo al imponerse una sanción prohibitiva de presentación y participación de la empresa Digital Telecomunicaciones de propiedad del accionante, sin tomar en cuenta las atenuantes respecto al incumplimiento de plazos en la entrega de bienes, lo cual implica una interpretación errónea y poco razonable del art. 43 inc. i) del DS 0181 modificado por el art. 2.II. inc. i) del DS 956 con relación al art. 5 inc. c) del primero; argumentos por los cuales, se concederá la tutela".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0924/2014

Sucre, 15 de mayo de 2014

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente: 05338-2013-11-AAC

Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 353/2013 de 31 de octubre, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Marco Antonio Zambrana Paz en calidad de propietario de la empresa unipersonal Digital Telecomunicaciones contra Enrique Conde Gareca y René Ardaya Gutiérrez, actual y ex - Administrador Regional; respectivamente, Rosa María Ticona, Responsable del Proceso de Contratación y Nancy Mendoza Viera, Encargada del Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES) y Responsable de Publicación; todos ellos de la Caja Nacional de Salud (CNS) de Santa Cruz.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

El accionante, mediante memorial presentado el 23 de julio de 2013, cursante de fs. 35 a 39, subsanado por escrito cursante de fs. 46 a 47, manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Mediante publicación en el SICOES el "24" de noviembre de 2012, se dio inicio al proceso de contratación para la adjudicación de veinticuatro radios de comunicación, mismo que el 23 de igual mes y año, se adjudicó mediante Resolución 341/2012; sin embargo, en lugar de la suscripción de contrato, la CNS, de manera arbitraria optó por la emisión de la orden de compra 758/2012 de 29 del indicado mes y año, que fue notificada a Digital Telecomunicaciones.el 11 de diciembre del mismo año.

Agrega que, dentro del plazo previsto para la entrega, el 21 de diciembre de 2012, su empresa, solicitó formalmente la ampliación del plazo de entrega de la orden de compra 758/2012 SICOES, con el justificativo razonable de que se había producido en la Aduana Nacional la saturación y demora en el recojo de la mercadería debido a actos burocráticos y dilatorios que no eran atribuibles a su persona, hecho que, en lugar de ser considerado como caso fortuito, fue considerado y registrado en el SICOES como desistimiento de la firma del contrato atribuido al proponente.

Añade que no obstante, sin que Digital Telecomunicaciones haya recibido respuesta formal alguna a la nota el 21 de diciembre de 2012, el 21 de enero de 2013, sin previa y legal notificación, la Encargada del SICOES de la CNS y Responsable de Publicación, Nancy Mendoza Viera, procedió a la publicación del desistimiento de la suscripción del contrato dentro del Código Único de Contrataciones Estatales (CUCE) 12-0417-03-349301-1-1, hecho indebido que dio lugar a la aplicación del art. 43. inc. i) del Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009 y por ende del DS 956 de 10 de agosto, que establece el impedimento de un año para la participación en procesos de contrataciones, sin considerarse por parte correspondiente de la CNS, jamás antes se pudo remitir la suscripción de un contrato debido a que la entidad contratante determinó la emisión directa de orden de compra; por otro lado la supuesta “NO” aceptación del desistimiento de suscripción del contrato por parte de la CNS, no se hizo pública hasta el 21 de enero de 2013, pese al envío de nota el 21 de diciembre de 2012, misma que no mereció respuesta.

Continúa su relato señalando que el 25 de enero de 2013, ante la falta de respuesta a la nota de 21 de diciembre y en absoluto desconocimiento de lo resuelto por la CNS, solicitó autorización para la entrega de los ítems adjudicados mediante orden de compra 758/2012, habiéndose limitado la entidad demandada a contestar que era imposible la ampliación del plazo debido a que las órdenes de compra son aplicables a bienes cuyo plazo de entrega no supere los quince días calendario.

Posteriormente, refiere que el 22 de marzo de 2013, luego de la exposición de antecedentes, solicitó formalmente a la CNS la suspensión de la inhabilitación registrada en el SICOES; sin embargo, el 8 de abril del mismo año, recibió respuesta mediante la cual se ponía en su conocimiento informe jurídico emitido por María Inés Tarqui Flores, en cuyas partes relevantes se establecía la existencia de tácito incumplimiento a los plazos de entrega y no obstante la existencia de solicitud de ampliación de la fecha de entrega, se establecía que la misma no procede respecto a bienes cuyo plazo no supera los quince días yfinalmente establecía que Asesoría de Adquisición y Compra no determinó el registro de un incumplimiento ni materializó tal información en el SICOES; en tal sentido, el mencionado “tácito incumplimiento” en el que se ampara la CNS, debió sustentarse en el art. 43 inc. j) del DS 0181; sin embargo, del informe legal se evidencia contradicción, pues se alega al mismo tiempo desistimiento e incumplimiento de orden de compra, hecho que permite verificar que el informe legal trató de justificar el ilegal registro en el SICOES.

En este contexto, el 26 de junio de 2013, el accionante presentó carta notariada ante el Administrador de la CNS Regional Santa Cruz, solicitando el levantamiento corrección del registro indebido en el SICOES de conformidad al art. 106.II del DS 0181, sin que hasta la fecha de interposición de la presente demanda, su pretensión haya sido atendida.

I.1.2. Derecho supuestamente vulnerado

El accionante alega la vulneración de su derecho al trabajo, citando al efecto los arts. 46 y 47 de la Constitución Política del Estado (CPE), a través del registro o publicación indebida en el SICOES, toda vez que como consecuencia de este hecho, la empresa Digital Telecomunicaciones se encuentra impedida de participar en procesos de contratación durante un año.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, disponiendo el restablecimiento del derecho conculcado, debiendo la CNS efectuar la corrección de la publicación o registro indebido en el SICOES en aplicación del art. 106.II del DS 0181.

I.2.Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Instalada la audiencia pública el 31 de octubre de 2013, se produjeron los siguientes hechos:

I.2.1. Ratificación de la acción

La parte accionante, se ratificó en el contenido íntegro de la demanda.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Mediante memorial cursante de fs. 57 a 59 y en audiencia, la parte demandada en uso de la palabra, inicialmente señaló que debía procederse al rechazo in límine de la demanda debido a la inobservancia del principio de inmediatez, al haber transcurrido seis meses y dos días desde la publicación del desistimientoen el SICOES, no siendo evidente la vulneración del derecho reclamado, toda vez que, de conformidad al art. 33 del DS 0181, en caso de incumplimiento se debe imponer una sanción de impedimento de un año, hecho que era de total conocimiento del ahora accionante; por lo que desde la emisión de la orden de compra el proponente tenía quince días para la entrega de los bienes, situación que no aconteció, por lo que la CNS en virtud del art. 51 del citado Decreto Supremo, el 21 de enero de 2013 procedió a notificar a la empresa a través del SICOES.

René Ardaya Gutiérrez, ex Administrador Regional; Rosa María Ticona, Responsable del Proceso de Contratación y Nancy Mendoza Viera, Encargada del SICOES y Responsable de Publicación; no presentaron informe y tampoco asistieron a la audiencia.

I.2.3. Resolución

La Sala Civil Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, constituida en Tribunal de garantías, mediante Resolución 353/2013 de 31 de octubre, cursante de fs. 52 a 53 vta., concedió la tutela solicitada, disponiendo que la CNS dé de baja en el CUCE 12-0417-03-349301-1-1 el impedimento y la sanción que se le impuso a la empresa Digital Telecomunicaciones, disponiendo la rectificación de la sanción impuesta; esta decisión fue asumida por el Tribunal de garantías en base a los siguientes argumentos: a) Siendo que la respuesta a Nota de 21 de diciembre de 2012, remitida por la empresa Digital Telecomunicaciones solicitando ampliación del plazo de entrega, fue contestada recién el 29 de enero de 2013, es desde ese momento en que se inicia el cómputo para la presentación de la acción de amparo constitucional, verificándose en consecuencia que el accionante se encuentra dentro de plazo, por lo que corresponde el análisis de fondo de la problemática planteada; b) La sanción fue impuesta al proponente de manera apresurada sin considerar el impedimento debidamente justificado que formuló el ahora accionante y que no mereció respuesta por parte de la entidad ahora demandada; c) La CNS publicó en el SICOES el desistimiento del contrato que a su vez dio lugar a la aplicación de la sanción de impedimento a la empresa Digital Telecomunicaciones para participar en procesos de contratación durante un año, sin previa notificación al accionante a la que no se comunicó algún tipo de desistimiento a la orden de compra; d) No consta en el SICOES la aceptación del supuesto desistimiento del contrato, mismo que no fue suscrito, así como tampoco existe prueba que acredite notificación alguna con el mismo; e) La CNS no contestó la solicitud de ampliación de plazo antes de emitir el supuesto desistimiento en el SICOES, por lo que no valoró las causales expuestas por el proponente en dicha nota, las cuales se encuentran amparadas en el art. 43.I del DS 0181, habiendo por el contrario dispuesto de manera tácita el incumplimiento de la orden de compra ypor ende el desistimiento de suscripción de contrato; y, f) De conformidad a la previsión contenida en el art. 105 del DS 0181, la CNS es el ente responsable del registro de información en el SICOES, correspondiéndole en consecuencia la rectificación de la sanción impuesta a Digital Telecomunicaciones; sin responsabilidad a la institución demandada por ser excusable.

II. CONCLUSIONES

Del análisis y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se concluye lo siguiente:

II.1. Mediante Resolución 341/2012 de 23 de noviembre, la CNS adjudicó a Digital Telecomunicaciones la provisión de equipos de comunicación (handies), bajo la modalidad de contratación de Apoyo Nacional a la Producción y Empleo (ANPE), otorgando al adjudicado el plazo de quince días para la entrega de los bienes adquiridos, habiéndose emitido la correspondiente orden de compra 0758/2012 el 29 de igual mes y año, notificándose al ahora accionante el 11 de diciembre del mismo año (fs. 29; 25).

II.2. El 21 de diciembre de 2012, a través de nota, Digital Telecomunicaciones, solicitó ampliación de plazo de entrega para la orden de compra 0758/2012 (fs.24).

II.3. La CNS, el 21 de enero de 2013, procedió a la publicación de información de desistimiento de contrato/orden de compra, formulario en el cual se establece que el proponente desistió de la suscripción del contrato por no corresponder la ampliación del plazo de la orden de compra; sin embargo, también se consigna que la entidad contratante NO acepta dicho desistimiento (fs. 17).

II.4. Por oficio de 25 de enero de 2013, Digital Telecomunicaciones solicitó señalamiento de fecha y hora de entrega de los equipos de comunicación adjudicados (fs. 23).

II.5. La CNS, el 29 de enero de 2013, dio respuesta a oficio remitido por el ahora accionante el 21 de igual mes y año, indicándole la imposibilidad de ampliar los plazos de entrega de bienes adquiridos por orden de compra (fs. 20 a 21).