0927/2016-S2

Sintesis de la ratio decidendi

Se concede la acción de amparo constitucional, en relación a la conminatoria de reincorporación laboral de la accionante, toda vez que la parte demandada, incurrió en omisión de las normas jurídicas preestablecidas respecto al retiro de las y los dirigentes sindicales, así como las previsiones legales que rigen respecto al cumplimiento obligatorio de la conminatoria de reincorporación, por lo que debió dar cumplimiento a la conminatoria y restituir a la accionante a su fuente laboral, y posteriormente, si lo consideraba pertinente, acudir ante la jurisdicción ordinaria a través de una acción laboral en la cual pudiera demostrar si el retiro de la accionante fue justificada o no. Asimismo el Tribunal Constitucional Plurinacional en revisión, resuelve confirmar en todo la resolución del tribunal de garantías.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.5. “Sobre el fuero sindical que aun gozaba la accionante, corresponde señalar que de acuerdo al Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se entiende de acuerdo al art. 21.4 de la CPE, consagra el derecho a la libertad de reunión y asociación, en forma pública y privada, con fines lícitos; precepto normativo que armoniza con el contenido del 51.VI de la Norma Suprema, señalado supra el accionante gozaba de fuero sindical por lo tanto de inamovilidad laboral hasta el año de acabada su gestión como miembro del Directorio Sindical de Trabajadores Municipales de El Alto; vale decir, hasta el al 2 de enero de 2016, por lo que a través del memorándum de agradecimiento de servicios DTH-RCTB/B/00146/16, permite establecer con precisión que la accionante fue víctima de un despido injustificado y no como asevera la parte demandada, que como parte ejecutiva podría disponer de los cargos; pues como se manifestó insistentemente, la accionante gozaba de la garantía de inamovilidad laboral por su condición de dirigente sindical. Esta protección constitucional a dirigentes sindicales, emerge de la propia necesidad de garantizar una función libre de presiones administrativas o sanciones por el ejercicio de su actividad que pudieran derivar en cambios negativos a sus condiciones laborales o en su destitución, salvo, en los casos establecidos en la ley y previo proceso de desafuero. Por otra parte, conforme al Fundamento Jurídico III.4 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, se observa que, la ahora accionante acudió ante la Jefatura Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, denunciando su separación del cargo, pese a la protección del fuero sindical del que gozaba, habiendo dispuesto dicha instancia mediante conminatoria, que el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, reincorpore a la accionante a su fuente laboral en respeto a su inamovilidad laboral emergente del fuero sindical; sin embargo, dicha determinación no fue cumplida por la parte demandada, aun cuando por determinación del art. 10.IV del DS 28699 modificado por DS 0495, la conminatoria es obligatoria en su cumplimiento y aún, cuando es pasible de impugnación por parte del empleador ante la vía judicial correspondiente, por cuanto su ejecución no puede ser suspendida. En consecuencia, en el caso que se revisa, la autoridad demandada Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, debió dar cumplimiento a la conminatoria y restituir a la accionante a su fuente laboral, y posteriormente, si lo consideraba pertinente, acudir ante la jurisdicción ordinaria a través de una acción laboral en la cual pudiera demostrar si el retiro de la accionante fue justificada o no; o en todo caso, iniciar proceso de desafuero contra Lourdes Nelly Morales Cuba, Secretaria de Prensa y Propaganda del Sindicato de Trabajadores Municipales de El Alto; al no haber actuado de esta forma, la parte demandada, incurrió en omisión de las normas jurídicas preestablecidas respecto al retiro de las y los dirigentes sindicales, así como las previsiones legales que rigen respecto al cumplimiento obligatorio de la conminatoria de reincorporación, vulnerando la garantía de la seguridad jurídica que asegura el apego estricto de los administrados y administradores a las normas positivas de derecho, a la Constitución Política del Estado y a los Tratados y Convenios Internacionales que conforman el bloque de constitucionalidad; motivo por el cual, corresponde conceder la tutela”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0927/2016-S2

Sucre, 26 de septiembre de 2016

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente: 15597-2016-32-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 91/2016 de 24 de junio, cursante de fs. 129 a 134 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Lourdes Nelly Morales Cuba contra Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto; y, Félix Daniel Apaza Nina, Director de Talento Humano de la misma entidad.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 14 y 20 de junio de 2016, cursantes de fs. 39 a 45 y 49 a 50 vta., la accionante expresó lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Inició su relacion laboral con el Gobierno Municipal de El Alto –ahora Gobierno Autónomo Municipal de El Alto–, el 24 de febrero de 1988, con memorándum de designación DP/499/88, en el cargo de Secretaria de la División de Estudios y Proyectos dependiente del Departamento de Obras Públicas; sin embargo, el 21 de enero de 2016 de forma intempestiva y violenta le notificaron con el memorándum de agradecimiento de funciones DTH-RCTB/B/00146/16, de la Unidad de Ingresos y Control Tributario de la Dirección de Recaudaciones y Políticas Tributarias, por lo que se apersonó ante la Jefatura Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, el 26 de enero de 2016, solicitando la restitución de sus derechos laborales restringidos, en sujeción al Decreto Supremo (DS) 28699 de 1 de mayo de 2006, DS 0495 de 1 de mayo de 2010, Resolución Ministerial (RM) 868/2010 de 26 de octubre y Decreto Ley (DL) 38 de 7 de febrero de 1944, habiéndose emitido la citación correspondiente para el 29 de enero de 2016; empero, la Alcaldesa o su representante legal no se hicieron presentes loque imposibilitó la conciliación, por cuanto Jefatura Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, emitió la Conminatoria JRTEA-BECS-C.R.022/2016 de 2 de febrero, conminando su reincorporación en el plazo de tres días, la cual no habría sido cumplida, por ello el 17 de febrero del mismo año se emitió el informe de verificación de reincorporación JRTEA-BECS-C.R.-010/2016 señalando que no se le reincorporó al trabajador, por lo que se estaría vulnerando su derecho al trabajo, a la salud, a la alimentación, a la educación y el debido proceso.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante alega la lesión de sus derechos al trabajo, a una remuneración justa, a la salud, a la alimentación, a la educación y al fuero sindical, citando al efecto los arts. 17, 18, 35, 46.I.1 y 2, 49, 51, 77, 80, 81, 82 y 91 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita “se admita la acción de amparo constitucional” y se disponga la reincorporación al mismo puesto de trabajo, con el mismo nivel salarial, más los sueldos devengados a la fecha de reincorporación, pago del bono de la gestión 2016, y la restitución de los derechos del fuero sindical.

I.2. Audiencia y Resolución de la Jueza de garantías

Celebrada la audiencia pública el 24 de junio de 2016, según consta en el acta cursante de fs. 118 a 128, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

La accionante, por intermedio de su abogado, en audiencia, a tiempo de ratificar inextenso lo expuesto en el memorial de la acción de amparo constitucional, de forma oral precisó que: a) Los demandados vulneraron sus derechos constitucionales al fuero sindical, a la salud, a la alimentación y al trabajo, con el memorándum de agradecimiento de funciones, pues las normas laborales se deben interpretar bajo los principios de protección a los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad, de la primacía de la relación laboral, de continuidad y estabilidad laboral, desconociendo la Resolución Ministerial que reconoce el derecho al fuero sindical, la misma establece que las y los dirigentes sindicales gozan de fuero sindical y no se despedirá hasta un año después de la finalización de su gestión y no se les disminuirá sus derechos sociales, ni se les someterá a persecución o privación de libertad por actos realizados en cumplimiento a su labor sindical; y, b) Con relación a la reincorporación, “por los derechos acreditados no ha sucedido”, ya que cuando el trabajador opté por su reincorporación podrá recurrir a este efecto ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, donde una vez constatado el despido injustificado, se conminará al empleador a la reincorporación inmediata al mismo puesto que ocupaba al momento del despido más el pago de salarios devengados y demásderechos sociales, y así procedió la ahora accionante, apersonándose a la Jefatura Regional de Trabajo, Empleo y Previsión Social de El Alto, que emanó una citación para una audiencia de conciliación; asimismo, dicha entidad de trabajo nuevamente emitió “una convocatoria para que se reincorpore”, misma ha sido negada de parte del Director de Talento Humano y la Alcaldesa, hoy demandados; posteriormente, presentaron esta acción tutelar, solicitando se conceda la tutela, y se disponga la reincorporación, más los sueldos devengados, el cumplimiento del “bono 6 de marzo” y la restitución de los derechos del fuero sindical.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Carmen Soledad Chapetón Tancara, Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de EL Alto, en audiencia, a través de su abogado, señaló que: 1) Del Memorándum DTH-RCTB/B/00146/16, claramente se advierte que el mismo ha sido suscrito por Marcelo Plata Ticona ex Director de Talento Humano y actualmente el Director de Talento Humano recae en Félix Daniel Apaza Nina que sigue cumpliendo funciones; conforme la jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional la acción de amparo constitucional debe ir dirigida contra la autoridad que emitió el acto administrativo supuestamente vulneratorio de derechos y garantías constitucionales y en el caso en análisis no tiene la legitimación pasiva, pues se defendida no conoce de la emisión de ese memorándum, porque sus funciones son de carácter administrativo y la Dirección de Talento Humano se concreta específicamente en la administración de personal, es por eso que en el “auto de admisión de la presente acción señala y dice que la acción también (…) se encuentra dirigida o se cita para que preste informe el Dr. Félix Daniel Apaza Nina, en su condición de Director de Talento Humano”, lo contrario significaría que la Jueza de garantías tome determinaciones al margen de la ley y contrarios a la línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional Plurinacional; 2) Respecto a la supuesta vulneración del derecho al fuero sindical alegado, el DL 38 refiere que serán reconocidos como dirigentes de sindicatos, aquellos que ocuparen cargos o que trabajaren como obreros, no podrán ser destituidos sin previo procesamiento; es decir, realiza un reconocimiento a dos condiciones de trabajadores obreros y empleados, lo contrario sería la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012, que establece excepciones en la consideración de un funcionario público que claramente señala que se incorpora al ámbito de aplicación de la Ley General del Trabajo a trabajadoras, trabajadores que desempeñan funciones en servicios manuales, técnicos operativos de los Gobiernos Autónomos Municipales de El Alto y La Paz, exceptuando a servidoras y servidores públicos electos y de libre nombramiento y que ocupen cargos de Dirección (Secretaría General y Ejecutiva, Jefatura, Asesor y Profesional); vale decir, que la accionante a momento de su destitución estaba ocupando el cargo de “profesional”, por cuanto la funcionaria pública no se encuentra bajo el régimen de la Ley General del Trabajo, menos del DL 38; por cuanto no puede optar al cargo de una dirigencia sindical, y que al encontrarse en el sindicato con fuero sindical sería una situación anómala, que merece un proceso sumario interno; y, 3) El Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social por intermedio de la Inspectoría tomó conocimiento de estas irregularidades y lo primero que debieron determinar era verificar si tienen o no tuición para conocer una denuncia de un supuesto despido injustificado, entonces en este aspecto desconoce la razón; sin embargo, la Inspectoría del Trabajo no debióhaber conocido la situación de una funcionaria pública, pues era “profesional” y en esa condición, la entidad de Trabajo mencionada no tiene tuición para conocer la situación de la hoy accionante, por lo que debió acudir a la “Dirección General del Servicio Civil” quienes conocen aspectos inherentes a un funcionario público, lo contrario significa vulnerar el art. 122 de la CPE, en consecuencia, todo lo referente al procedimiento administrativo realizado en el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social está viciado de nulidad.

Félix Daniel Apaza Nina, Director de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, a través de su abogado, señaló que: i) Con relacion a la legitimación pasiva, la accionante no consideró de manera objetiva y precisa los elementos, pues debió dirigir contra la autoridad o particular que cometió el supuesto acto lesivo y contra la autoridad que tuvo por ende la oportunidad de corregir y enmendar el error; sin embargo, a partir de la SC 0264/2004-R de 27 de febrero, sentó línea jurisprudencial, “que la acción debe estar dirigida contra la autoridad que ostenta el cargo desde el cual se realizó el supuesto acto ilegal o vulneratorio o se incurrió en la omisión indebida, y por consiguiente podrá subsanar ese error (…) así cuando el funcionario o autoridad ya no ocupa el cargo en el que se encontraba cuando se ocasionó la lesión al derecho o garantía; en estos casos, la acción debe dirigirse contra la persona que en el momento de la presentación de la acción, se encuentra desempeñando esa función, a quien sólo le alcanzarán las responsabilidades institucionales, más no así personales” (sic.); sin embargo, se puede inferir que carece de legitimación pasiva, pues no existe coincidencia “entre la autoridad que presuntamente causó la violación de los derechos y aquella contra quien se dirige la acción, que es el presente caso, dado que la ahora Alcaldesa Municipal Sra. Lic. Carmen Soledad Chapetón Tancaro no emitió y menos firmó el memorándum de agradecimiento de funciones DTH-RCTB/B/00146/16” (sic.), por lo que carece de legitimación pasiva, por cuanto la acción debió estar dirigida únicamente contra la autoridad que ostentó el cargo, desde el cual se realizó el supuesto acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida; y, ii) Se debe considerar que la accionante Lourdes Nelly Morales Cuba de profesión Auditora Financiera, servidora pública se encuentra en un rango que no la ampara la Ley General del Trabajo, pues “actualmente a la luz de la Ley 321 se establece de la Ley General del Trabajo para los servidores públicos que están bajo este régimen legal’, la ley 321 abroga igual que la Ley 482 cualquier norma dispositiva que trate de incluir a servidores profesionales en la Ley General del Trabajo” (sic.); el art.1.II.5 de la Ley 321, señala que están fuera del alcance de la Ley General del Trabajo los profesionales, sin embargo la accionante ingresó al Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, el 24 de febrero de 1988 mediante memorándum DP/499/88, con el cargo de Secretaria de la División de Estudios y Proyectos; posteriormente, el 3 de julio de 2013, se le extiende el memorándum de reasignación DCH-R/01663/13, asignándole el cargo de “Profesional D - Asistente B”, de la Unidad de Asesoría Jurídica y Cobranza Coactiva, para luego extenderle memorándum de reasignación DCH-R/0653/14, designándole como “Profesional D”, en el puesto de Encargada de Bajas y Altas de la Unidad de Ingresos y Control Tributario que corresponde a un nivel “profesional”, por ello conforme la Ley 321 de 18 de diciembre de 2012 y la Ley 482 de 9 de enero de 2014, no se encuentra bajo la tuición de la Ley General del Trabajo, con esas características de formación profesional y académica que fuerapromovida mediante las reasignaciones mencionadas en el Gobierno Autónomo Municipal de El Alto; por ello “el régimen legal aplicable para la resolución de este conflicto se encuentran en la Ley 2027 Ley del Estatuto del Funcionario Público, lo que establecea la 1178 Ley de Responsabilidad por la Función Pública, lo que establecea la 2431 Ley de Procedimiento Administrativo y sus Decretos Reglamentarios, lo manifestado se puede evidenciar al observar de manera inequívoca en el art. 5° Parágrafo II de la Ley 321 de 20 de diciembre de 2012” (sic.), que exceptúa al nivel “profesional”, por cuanto no estaría bajo la protección de la Ley General del Trabajo, por lo que la accionante debió interponer contra el memorándum que considero lesivo a sus derechos, recurso de revocatoria, y si el administrador se ratificaba en su postura contaba con el recurso jerárquico, agotada esa vía, acudir a la Dirección General del Servicio Civil, instancia administrativa competente para dirimir y resolver el recurso de solicitud de reincorporación, en consecuencia, esta acción de amparo constitucional no puede permitir la posibilidad de dar validez a errores insubsanables.caso de que haya dos normas en colisión se aplica el principio pro operario, la norma más favorable al trabajador, en este caso a Lourdes Nelly Morales Cuba; no están obligados a agotar la instancia interna aquellos que están dentro de la Ley General de Trabajo; los que gozan del fuero sindical; los que tienen inamovilidad, por lo que pide se conceda la tutela, toda vez que la accionante goza de fuero sindical, pues en audiencia no desvirtuaron las denuncias y no fue reincorporada a su fuente laboral.

I.2.4. Resolución

La Jueza Pública Civil y Comercial Séptimo de El Alto del departamento de La Paz constituida en Jueza de garantías, mediante Resolución 91/2016 de 24 de junio, cursante de fs. 129 a 134 vta., concedió la tutela solicitada; en base a los siguientes argumentos: 1) El art. 46.I, II y III de la CPE, prevé que el Estado Boliviano reconoce el derecho al trabajo “suponiendo una remuneración justa que asegure una existencia digna para sí y su familia, además de garantizarle la estabilidad laboral consistente en el derecho de un trabajador a conservar su puesto de trabajo, de no concurrir en faltas previamente determinadas”. Por otra parte el art. 51 de la CPE, establece el derecho a organizarse en sindicatos de acuerdo con la ley, reconociendo y garantizando la sindicalización como medio de defensa, representación, asistencia, educación y cultura de las trabajadoras y los trabajadores del campo y de la ciudad; las y los dirigentes sindicales deben gozar de fuero sindical, no pudiendo despedírseles hasta un año después de la finalización de su gestión; es decir, que se reconoce, el derecho de los trabajadores y trabajadoras a organizarse en sindicatos de acuerdo con la ley, garantizando el respeto de los principios sindicales y la sindicalización como medio de defensa; 2) La jurisprudencia del Tribunal Constitucional Plurinacional establece que el fuero sindical es una figura que busca proteger dentro de la empresa a los trabajadores que lideran los sindicatos, reconociendo a los representantes sindicales el fuero y las demás garantías necesarias para el cumplimiento de su gestión; en el caso en análisis la accionante al ser elegida y posesionada como Secretaria de Prensa y Propaganda del Sindicato de Trabajadores Municipales de El Alto, se encuentra protegida contra cualquier desmejora o retiro de su fuente laboral, por el fuero sindical que le fue imbuido; por cuanto, no correspondía ser despedida sin previo levantamiento del fuero sindical, conforme prevé la Constitución Política del Estado, la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, y la Convención Americana sobre Derechos Humanos., por lo que el retiro de la accionante obedeció a una actitud arbitraria desconociéndose el fuero sindical que, como garantía laboral protege a la accionante hasta el “02 de enero de 2017”, desconociéndose normas constitucionales y de derecho internacional a las cuales se sujeta el Estado Plurinacional de Bolivia, vulnerándose el derecho a la inamovilidad laboral por fuero sindical; asimismo, se puede establecer que la accionante tampoco fue sujeta a previo proceso de desafuero, tampoco removida de sus funciones por causa sustentada en ley alguna, correspondiendo conceder la tutela solicitada; 3) Con relación a la falta de legitimación pasiva, toda institución administrativa estárepresentada por la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) la cual dirige y controla todo el accionar de sus dependientes con el objetivo de que cumplan con sus funciones en la administración que ejercen, no permitiéndose que estos tomen decisiones por encima de la MAE, aspectos que están respaldados por los arts. 283 y 302 de la CPE y la Ley de Gobiernos Autónomos Municipales, razón por la que el Director de Talento Humano del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto se encuentra bajo subordinación de la MAE en este caso la Alcaldesa Carmen Soledad Chapetón Tancara; y, 4) En relación a la notificación realizada por el Oficial de Diligencias, el art. 129 de la CPE, "y art. 61 núm. 1) de la Ley Nro. 027 de 6 de julio de 2010, establece que admitida la acción se señala audiencia pública dentro de las cuarenta y ocho horas, en ese contexto, admitida la presente acción esta debe ser notificada a las partes para que presten su informe no siendo factible que el Oficial de diligencias tenga que notificar faltando 78 horas o un mínimo de 48 horas como refiere la parte accionada".

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa el memorándum DP/499/88 de 24 de febrero de 1988, de designación a Lourdes Nelly Morales Cuba, mediante el cual se le comunicó que a partir de esa fecha pasaría a prestar sus servicios en la Alcaldía Municipal de El Alto, en el cargo de Secretaria de la División de Estudios y Proyectos, dependiente del Departamento de Obras Públicas (fs. 6).

II.2. Mediante Resolución Ministerial (RM) 178/14 de 10 de marzo de 2014, se resolvió reconocer al Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales de El Alto, elegido por las gestiones que comprende del 3 de enero de 2014 a 2 de enero de 2016 constituido entre otros por Lourdes Nelly Morales Cuba, en el cargo de Prensa y Propaganda (fs. 24 a 25).

II.3. Asimismo, cursa el memorándum DTH-RCTB/B/00146/16 de 21 de enero de 2016, de agradecimiento de funciones, dirigido a Lourdes Nelly Morales Cuba, a través del cual le comunicaron que a partir de esa fecha se le agradece sus servicios prestados en el cargo que venía desempeñando, debiendo hacer entrega de toda la documentación a cargo (fs. 11).

II.4. A través de la Conminatoria JRTEA-BECS-C.R.022/2016 de 2 de febrero, la Jefatura Regional Trabajo y Previsión Social de El Alto, conminó a la Alcaldesa del Gobierno Autónomo Municipal de El Alto, a la reincorporación inmediata de la trabajadora Lourdes Nelly Morales Cuba a su fuente laboral, en el cargo que ocupaba antes de su desvinculación, más el pago de sus salarios devengados y demás derechos sociales actualizados a la fecha de su reincorporación (fs. 3 a 4).

II.5. Cursa el informe VR-015/2016 de 17 de febrero, del Inspector de Trabajo,III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante considera lesionados sus derechos al trabajo, a una remuneración justa, a la salud, a la alimentación, a la educación y al fuero sindical, toda vez que fue destituida de su fuente laboral, mediante memorándum DTH-RCTB/B/00146/16, pese a que gozaba de fuero sindical, como miembro de un Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales de El Alto, conforme RM 178/14 que reconoce al Directorio del Sindicato de Trabajadores Municipales de El Alto por las gestiones que comprende de 3 de enero de 2014 al 2 de enero de 2016, en el cargo de Secretaria de Prensa y Propaganda del cuerpo colegiado, elegida en asamblea de trabajadores municipales del Gobierno Municipal, además de haber sido incorporada al trabajo con el régimen de la Ley General del Trabajo.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes, a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.