0960/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por cuanto la demanda contenciosa administrativa interpuesta a consecuencia que el INRA dispuso la reversión de un fundo agrario por incumplimiento de la función económica social, fue declarada improbada por el Tribunal Agroambiental, sin fundamentar ni motivar debidamente la sentencia agroambiental ni valorar adecuadamente la prueba.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.4."El accionante por intermedio de sus representados, indica que dentro del proceso de reversión, adquirió en calidad de compra la propiedad agraria “La Cumbre”, posteriormente, el INRA dispuso la reversión del mismo por incumplimiento de la función económica social; siendo impugnada la referida Resolución mediante demanda contenciosa administrativa ante el Tribunal Agroambiental, instancia que declaró improbada la demanda, dejando subsistente en consecuencia la Resolución que dispuso la reversión del total del predio adquirido, ello sin resolver las cuestiones controvertidas sometidas a su consideración. De los antecedentes se tiene que el 30 de septiembre de 2011, se realizó la compraventa del inmueble denominado “La Cumbre”, acto jurídico que fue presentado al INRA, cuyo formulario de registro y seguimiento de la hoja de ruta del trámite de registro de transferencia de la propiedad data de 18 de noviembre del citado año; asimismo, se tiene que el proceso de reversión inició el 21 de noviembre del referido año y el 28 de ese mismo mes y año se pronunció el auto de inicio de reversión, programándose para el 5 y 6 de diciembre del mismo año, audiencia de verificación y cumplimiento de la función económica social, mismo que concluyó con la emisión de la RA RES-REV 021/2011 de 30 de diciembre, cuya parte resolutiva dispone la reversión de la totalidad del predio “La Cumbre” por incumplimiento a la función económica social, proceso que llegó a ser de conocimiento del Tribunal Agroambiental en el recurso contencioso administrativo formulado por el ahora accionante, instancia que declaró subsistente la Resolución impugnada. Sin embargo, de la revisión de los fundamentos con los que los Magistrados demandados declaran improbada la demanda, se tiene: 1) Respecto a la procedencia de la avocación que es uno de los puntos demandados por el hoy accionante, se limita a señalar que este instituto administrativo tiene como base un informe y sin indicar el por qué o analizar el mismo asevera que está bien fundamentado; 2) No llegan a indicar de manera clara por qué no se consideró los medios probatorios otorgados por la parte hoy accionante, como ser la certificación del Alcalde de movimiento de ganado y en relación a la certificación de migración, no indica a cual se haría referencia o señala su ubicación en obrados; 3) Si bien reconocen que se permitió la participación del accionante durante el relevamiento de información y campo, pero no se resolvió sobre si el proceso debía suspenderse en tanto no se identifique con exactitud quien era el propietario del predio; 4) Se hace mención a varios informes, sin embargo, no indican a cuales o que puntos de éstos se tomaron en cuenta en el fallo, es decir, sólo se hacen referencias vagas, produciendo incertidumbre irrazonable en la parte accionante; 5) Asimismo, también omitieron totalmente responder a lo demandado en lo que refiere a si el hecho de que sea extranjero sin residencia es causal de reversión; y, 6) A pesar que la norma indica que los plazos en los procesos en el INRA son calendario, empero sin ninguna argumentación sobre el mismo punto señalan que los plazos son “una medida de tiempo” y finalmente de forma contradictoria manifiestan que su incumplimiento es responsabilidad del funcionario servidor público. Por lo expresado en cada punto se evidencia dos aspectos en la Sentencia Agroambiental Nacional: i) Que los Magistrados demandados no resolvieron con claridad fundamentando de manera adecuada el fallo referido, permitiendo comprender con exactitud la base de los razonamientos esgrimidos; y, ii) Se omitió responder a cuatro puntos del memorial de demanda contenciosa administrativa que son la falta de congruencia en la Resolución de reversión en lo pertinente a la relación que debe tener con los informes emitidos en el proceso, que en el inicio del proceso se incumplió con los arts. 183 y 186.I del DS 29215; sobre la suspensión del proceso ante la falta de individualización correcta del propietario del inmueble, tampoco mereció respuesta alguna, y lo principal de todo sus acápites es que no contestó en ningún sentido el proceso de transición en la que se encuentra el predio, sin considerar toda la documentación en calidad de prueba que presentó la parte accionante que evidencia lo alegado por éste y que el trabajo en el terreno se encuentra en etapa de organización, como ser las declaraciones juradas del representante del Control Social y del representante de la Organización Territorial de Base de Entre Ríos, la certificación del Gobierno Autónomo Municipal de San José, el cual señala la existencia de actividad ganadera, testimonio de la escritura de constitución de la sociedad accidental y la autorización policial de registro de marca, aspectos que lesionan sus derechos, es que se genera un desconocimiento si es que los Magistrados obraron de acuerdo a la ley o no, ya que se constata que su intelecto desarrollado y la forma de resolución sean producto de una valoración de las pruebas y los fundamentos expuestos en los diferentes memoriales presentados por cada una de las partes, desconociéndose así la finalidad que tiene el proceso contencioso administrativo, que es de ejercer el control de legalidad de todos los actos y resoluciones que se hubiesen dictado en sede administrativa, es decir, si todo lo obrado por el INRA fue dentro del marco jurídico vigente, considerando que esta instancia viene a ser la única que puede llegar a conocerlos".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0960/2013

Sucre, 27 de junio de 2013

SALA TERCERA

Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 03035-2013-07-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 74/2013 de 11 de marzo, cursante de fs. 163 a 169, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Javier Romero Mendizábal y Mireya Espinoza Rojas en representación de Luis Eduardo Muguerza Herrmann contra Deysi Villagómez Velasco, Lucio Fuentes Hinojosa y Javier Peñafiel Bravo, Magistrados de la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 26 de febrero de 2013, cursante de fs. 16 a 38 vta., los representantes manifiestan que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El ahora accionante efectuó un contrato de compra de la propiedad agraria denominada “La Cumbre”, misma que se encuentra ubicada en el cantón San Juan, provincia Chiquitos de Santa Cruz con Mireya Aguirre de Parada, Aida, Mireya, Miguel y Gabriel Parada Aguirre; a consecuencia de la compra realizada, mediante nota de 11 de noviembre de 2011, solicitó el registro de la escritura pública ante el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), cuyo número de trámite es DDSC HRE 10887/2011.

El 21 de noviembre de 2011, se inició proceso de reversión de la propiedad “LaCumbre”, teniendo como base el informe técnico UCR 1315/2011, el cual indica que en las imágenes satelitales de 2007 y 2012, no se registró actividad antrópica, sugiriéndose consecuentemente se inicie proceso de reversión, ello previa verificación de la función económica social, identificándose como titular del referido predio a los anteriores propietarios, emitiéndose el Auto inicial del proceso el 28 del mencionado mes y año y se fijó para el 4, 5 y 6 de diciembre de ese año, la audiencia de producción de prueba y verificación de la función económica social; asimismo, el INRA pronunció la Resolución Administrativa (RA) de avocación 390/2009 de 24 de noviembre, disponiendo la competencia de la Dirección Nacional del INRA, para iniciar, proseguir y tramitar hasta su conclusión los procesos de reversión de la propiedad agraria en Santa Cruz, encargando su cumplimiento a la Dirección General de Administración de Tierra, a través de la Unidad de Reversión y Expropiación de Tierras, es decir, que la Dirección Nacional del INRA, se avocó todos los procesos de reversión del referido departamento, sin determinar las áreas a las que correspondía.

Llevada a cabo la audiencia de verificación de la función económica social y producción de prueba en la cual participó el accionante en calidad de interesado, presentándose la documentación que acredita la intención de iniciar una actividad ganadera pero que en ese momento se encontraba en proceso de transición a razón de que la adquisición del inmueble fue reciente, a pesar de ello, se había realizado mejoras en lo que es infraestructura para actividad ganadera; sin embargo, pese a todos los medios de prueba que demuestran la organización y preparación para la actividad ganadera, estas no fueron consideradas por el INRA en su Resolución Final RES-REV 021/2011 de 30 de diciembre, cuya parte resolutiva dispone la reversión total del predio “La Cumbre”, indicando que el mismo es de Mireya Aguirre de Parada y como subadquiriente Luis Eduardo Muguerza Herrmann, determinación que se tomó por el incumplimiento a la función económica social, careciendo dicha Resolución de congruencia y exhaustividad, formulando como consecuencia recurso contencioso administrativo.

Radicado el recurso, el 31 de octubre de 2012, la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, falla declarando improbada la demanda contencioso administrativa, ello de manera incongruente, omisiva e inobservando el debido proceso, estando entre los puntos omitidos la consideración de la etapa de transición que atravesaba la propiedad y que fue expresado también en la demanda contencioso administrativa, y es que la Resolución se limita a citar de manera textual el memorial de respuesta del Director Nacional del INRA, anulando el punto de la etapa de transición, tampoco se consideró las pruebas referentes al plan de inversión a realizarse y que sin bien no se ingresó las cabezas de ganado fue porque mediante el auto de inició de proceso se dispuso la paralización de trabajos en la propiedad, pero a pesar de ello en la audiencia se evidenció queexistía mejoras en infraestructura destinada a la ganadería; por otro lado, también se presentó certificación del Gobierno Autónomo Municipal de San José, que establece que se requiere al menos seis meses para el inicio de la actividad ganadera, acciones estas que debieron ser consideradas para demostrar la función económica social.

Asimismo, en la demanda contenciosa administrativa se hace referencia a la transgresión del principio de jerarquía normativa, ello a razón de que los títulos ejecutoriales son emitidos mediante resolución suprema y que conforme a la SC “13/2003”, no correspondía anular dicho fallo con una resolución administrativa, emitida por el Directora Nacional del INRA, que es una autoridad de menor jerarquía, como ocurre en el presente caso; empero los Magistrados demandados no respondieron estrictamente al asunto planteado y deliberadamente realizaron valoración del principio de legalidad.

En lo que refiere a la errónea identificación del titular del derecho propietario en la resolución final, ya que desde el edicto OP-0055257-29 NOV se constata que el trámite de reversión de propiedad fue dirigido contra Mireya Aguirre de Parada y todos sus hijos, si el INRA no consideraba a su representado como propietario de “La Cumbre”, éste tampoco tenía la obligación de cumplir la función económica social; por otro lado, existe la incoherencia de reverdir el predio al subadquiriente.

Por ende los Magistrados no respondieron todas las cuestiones controvertidas que fueron sometidas a consideración, no repararon la lesión al debido proceso y tampoco hicieron valoración alguna a la Resolución de reversión, ratificando que el INRA actuó con todas las formalidades legales e hizo una debida fundamentación.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante por intermedio de sus representados, considera lesionados sus derechos al debido proceso en su elemento congruencia, a la propiedad y los principios de progresividad y pro homine, citando al efecto los arts. 56 y 115.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela solicitada y en consecuencia se deje sin efecto la Sentencia Agroambiental Nacional S2 001/2012 de 31 de octubre, pronunciada por la Sala Segunda del Tribunal Agroambiental, por consiguiente se dicte nueva resolución en base a los fundamentos jurídicos vigentes.I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Efectuada la audiencia el 8 de marzo de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 152 a 154 vta., la cual fue suspendida a efecto de convocar al Vocal de la Sala Social y Administrativa para dirimir con su voto, y reanudada la misma el 11 del citado mes y año, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Los abogados del accionante, ampliaron el contenido de su demanda, indicando lo siguiente: a) No se debate si se cumple o no la función económica social, sino que el Tribunal Agroambiental se apartó de su propia jurisprudencia; b) Tampoco se pretende que vía constitucional sea una instancia de apelación, sino que se vulneró derechos constitucionales y además que no se respondió los puntos esenciales de la demanda; c) El proceso se inició de manera posterior a la adquisición del predio por parte del accionante; d) Se lesionó también el art. 424 del “Reglamento”, porque su representado registró su derecho en el INRA incluso antes que en Derechos Reales (DD.RR.); e) Si el inmueble iba ser revertido, esta situación debió ser advertida por dicho Instituto a momento de registrar su derecho; y, d) El plazo que se concede para el cumplimiento de la función económica social.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Los representantes de los Magistrados demandados, mediante memorial presentado el 7 de marzo de 2013, cursante de fs. 84 a 86 vta., informaron: 1) El predio fue revertido por una Resolución ante incumplimiento de la función económica social; 2) Las propiedades agrarias y ganaderas no son absolutas como el derecho sobre otros bienes ya que su tenencia está condicionada al cumplimiento de la función económica social; 3) La legislación agraria nacional establece la realización de este tipo de controles para verificar la función económica social, habiendo en el presente caso el subadquiriente participado de este acto; 4) Cuando no se cumple con la referida condición, se opera la reversión de la tierra a su propietario originario que es el Estado boliviano; 5) La transferencia entre particulares no da pausa al cumplimiento de la función económica social y tampoco se puede basar el Tribunal Agroambiental en hipótesis o adivinar las intenciones del propietario o subadquiriente; como en todo proceso, sólo se valoran los hechos, y en autos no existe ganad ni pasto en la propiedad; 6) La RA 390/2009 y la RA RES-REV 021/2011 de 30 de diciembre, ésta última emergente de la primera y que se considera que fue pronunciada sin competencia y consecuentemente nula, no debió acudir a una demanda contenciosa administrativa y menos a la acción de amparo constitucional, ya que no es subsidiaria de otros recursos previstos por ley; y, 7)En lo que refiere a la supremacía constitucional y su supuesta vulneración, ello no es correcto, toda vez que la Ley del Servicio Nacional de Reforma Agraria, faculta para realizar los procesos de reversión de los predios que no cumplan la función económica social y además se encuentra concordante con la Constitución Política del Estado; por otro lado, no se anuló el título ejecutorial por el INRA.

Con el derecho a la dúplica, en audiencia refirieron que: i) El accionante por intermedio de sus representados tenía dos meses para implementar las cabezas de ganado y el equipo necesario para cumplir con la función económica social, y al no haberlo hecho el INRA procedió a revertir la propiedad; y, ii) Para que los extranjeros puedan adquirir predios, deben cumplir ciertos requisitos como es tener la residencia, cosa que no cumplió el hoy accionante, ya que no tiene ni carné de extranjero.

I.2.3 Intervención del tercero interesado

Juanito Félix Tapia García, Director Nacional a.i. del INRA, indicó que:

a) Mediante RA 390/2009, se avoca la competencia de iniciar, proseguir y tramitar hasta concluir los procesos de reversión de la propiedad agraria a ser substanciados en Santa Cruz;

b) En consideración al informe UCR 1315/2011 de 21 de noviembre, emitido por la Unidad de Catastro de la Dirección Nacional del INRA, se elaboró el informe DGAT REV IMF 078/2011 de 25 de noviembre, que sugiere se inicie proceso de reversión;

c) Del informe circunstanciado DGAT REV 111/2011 de 29 de diciembre, se determinó que el actual beneficiario del predio “La Cumbre” ahora accionante, incumple en su totalidad la función económica social;