0967/2014

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0967/2014

Sucre, 23 de mayo de 2013

SALA PLENA

Magistrado Relator: Tata Gualberto Cusi Mamani

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expedientes: 04880-2013-10-AIA

04965-2013-10-AIA (acumulado)

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad abstracta interpuesta por Germán Antelo Vaca y Bernard Osvaldo Gutiérrez Sanz, Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional de Bolivia, demandando la inconstitucionalidad del art. 10.II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; y, 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11, por vulnerar presuntamente los arts. 8.II, 9.I, 14.II y III, 23.I, 115.I y II, 116.II, 117.I, 119.I y II, 120.I, 178.I y 180.I y II de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.2 inc. h), 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción (Exp. 04880-2013-10-AIA)

Por memorial presentado el 3 de octubre de 2013, cursante de fs. 20 a 30 vta., el accionante expone los siguientes fundamentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

En la Ley 212, se incorporó un precepto legal absolutamente distinto con el objeto perseguido por la citada norma, ya que fue incluida una disposición normativa propia de materia tributaria, sin seguir el trámite legislativo establecido en el art. 163.1 y 2 de la CPE, cuando le correspondía a la Comisión Parlamentaria del Régimen Fiscal-Tributario, iniciar el procedimiento y pronunciarse sobre proyectos de ley referidos a la materia impositiva; por consiguiente, se vulneró el derecho a la “seguridad jurídica”, previsto en losarts. 23 y 178 de la CPE.

La norma impugnada de inconstitucional retorna a la superada práctica del requisito solve et repete, en detrimento de los derechos a la igualdad, al debido proceso, a la defensa y de acceso a la justicia.

El art. 131 del Código Tributario abrogado (CTB.1992), fue declarado inconstitucional por omisión normativa, mediante la SC 0009/2004 de 28 de enero, porque preveía como único mecanismo de impugnación contra las resoluciones de la administración tributaria, los recursos de alzada y jerárquico ante las entonces Superintendencias Tributarias Regionales y General, actualmente Autoridades Regionales de Impugnación Tributaria (ARIT) y Autoridad General de Impugnación Tributaria (AGIT) y, posteriormente, mediante proceso contencioso administrativo, el citado fallo constitucional, restituyó el derecho de los sujetos pasivos de la obligación tributaria en la vía jurisdiccional, mediante proceso contencioso tributario, "dando vida nuevamente al procedimiento (que estaba abrogado) establecido en los Arts. 228 y siguientes de la Ley 1340" (sic); sin embargo, ni la aludida norma y menos la Sentencia Constitucional referida, establecen como requisito el pago del tributo liquidado por la administración tributaria; empero, dicha exigencia fue incorporada por la norma impugnada, lo cual implica el retorno a la práctica inquisidora del "solve et repete", lo cual fue desechado por las legislaciones tributarias del mundo.

La contienda tributaria debe realizarse en condiciones de igualdad, en ése sentido, la administración tributaria tiene la facultad de aplicar medidas precautorias o ejecutar la liquidación tributaria; sin embargo, el precepto normativo demandado de inconstitucional, exige un pago de los tributos liquidados como requisito de la admisión de la demanda contenciosa tributaria; por otro lado, dicha exigencia resulta ser únicamente para los contribuyentes que tengan una liquidación superior a UFV's15 000.- (quince mil unidades de fomento a la vivienda), lo que constituye vulneración del derecho a la igualdad de todos ante la ley, provocando una discriminación en razón a la condición económica de los sujetos pasivos, en el ejercicio de sus derechos constitucionales, porque las personas son privadas de sus derechos únicamente por carecer de recursos económicos, para activar la demanda contenciosa tributaria; asimismo, la desigualdad también radica en que, para acceder a la vía administrativa, no se exige ningún pago previo, lo cual provoca una desigualdad con relación a la vía jurisdiccional, ya que en la primera no se garantiza un juez independiente e imparcial como ocurre en la jurisdicción ordinaria; por consiguiente, el art. 10.II de la Ley 212, vulnera los derechos a la igualdad, la no discriminación, justicia social, gratuidad y acceso a la justicia, por lo que el trato al sujeto pasivo de la administración tributaria debe ser enfunción a su capacidad contributiva, sin que se exija un depósito previo a algunos y, a otros, no; asimismo, la exigencia de un pago previo para acceder a la justicia, constituye un atentado contra el principio de gratuidad.

La exigencia de un pago previo, constituye negación a los ciudadanos de acceder a la justicia, a ser protegidos oportunamente por jueces imparciales, a ser oídos ante la autoridad jurisdiccional competente e imparcial, privándoles del derecho a la impugnación, ya que debido a la condición de insolvencia o iliquidez económica, pueden ser condenados a pagar una deuda tributaria que puede resultar injusta e ilegal, sin tener opción a que la justicia dirima su controversia; por otro lado, conforme a los razonamientos de la SC 0009/2004-R, la vía administrativa es optativa, por lo que el sujeto pasivo puede acudir a la jurisdicción ordinaria al ser independiente, imparcial, entre otros aspectos; por lo que, la norma cuestionada, implica negación de los derechos al debido proceso, a la defensa y el principio de seguridad jurídica.

I.1.2.Admisión y citaciones

Por AC 0413/2013-CA de 21 de octubre de 2013 (fs. 31 a 34), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y ordenó poner en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del órgano que generó la norma impugnada, lo que se cumplió el 29 de noviembre de 2013 (fs. 56).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 23 de diciembre de 2013, cursante de fs. 61 a 68, presentó su informe en base a los siguientes fundamentos: a) La norma impugnada no ha excedido los límites formales de una ley, pues siguió su procedimiento legislativo conforme estipula el art. 163.2 y 3 de la CPE; por otro lado, con relación a los límites materiales, la Norma Suprema no establece límite alguno al contenido de una norma de transición, siendo válidas las regulaciones demandadas de inconstitucional, por haber emanado de la previsión constitucional contenida en el art. 158.3 de la CPE, razón por la que no existe argumento que ponga en duda la constitucionalidad del art. 10.II de la Ley 212; b) El ejercicio de los derechos fundamentales no tiene carácter absoluto, ya que encuentran sus límites en los derechos “de los demás”, la “seguridad de todos”, “las justas exigencias del bienestar general” y “del desenvolvimiento democrático”, conforme se tiene establecido en el art. XXVIII de la Declaración de losDerechos y Deberes del Hombre; en consecuencia, las legislaciones tributarias están sujetas a condiciones especiales a fin de no dejar en incertidumbre el desarrollo de la política tributaria, para cumplir la finalidad del sostén económico del país, para garantizar el bienestar y los derechos colectivos que se sobreponen sobre los individuales; c) El Código Tributario Boliviano, estableció el recurso de alzada y jerárquico ante la entonces Superintendencia Tributaria; sin embargo, la SC 0009/2004, restableció la vía contenciosa tributaria, razón por la que subsisten ambas vías de impugnación; empero, en la instancia judicial, la sola interposición de la demanda contenciosa tributaria, suspende la ejecución del acto impugnado sin la constitución de ninguna garantía por el tributo adeudado, en efecto, la norma demandada de inconstitucional, constituye un beneficio para el Estado y el contribuyente, ya que al estar garantizado el pago de la deuda tributaria, el contribuyente es liberado del pago de costo que implica la actualización y el reconocimiento de intereses a favor del Estado, desde el momento que se efectúa el depósito hasta que se produzca la ejecutoría de la resolución; d) La mayoría de los países, entre ellos España, Paraguay, Uruguay y Argentina, han adoptado que la revisión de los actos administrativos se realice únicamente por la vía administrativa; por consiguiente, en la legislación comparada se encuentra vigente el pago del tributo o la constitución de una garantía para la impugnación tributaria, que surge de la resolución administrativa con presunción de legitimidad y ejecutoriedad; e) La constitución de garantía no es extraña a otras disciplinas del derecho; así, en materia penal, no obstante de existir la garantía de la presunción de inocencia, para acceder a la cesación de la detención preventiva, el imputado debe constituir las garantías reales y/o personales; por otro lado, en materia civil, laboral y otras, el acreedor tiene el derecho de asegurar el pago de su crédito, mediante el embargo de bienes de su deudor, inclusive antes de pronunciar la sentencia; y, en materia administrativa, la resolución pronunciada por la Administración Pública, es de inmediata ejecución, conforme dispone el art. 59 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA); f) El principio fundamental del “vivir bien” se encuentra vinculado al art. 9 de la CPE, en lo concerniente a los fines y funciones que el Estado persigue, dichos propósitos son posibles de cumplir a través de la implementación de políticas tributarias, en efecto, la norma demandada de inconstitucional no vulnera el derecho a la igualdad y menos es discriminatoria, ya que los tributos se pagan en función a la capacidad contributiva de cada persona, conforme prescriben los arts. 108.7 y 323.I de la CPE; g) El principio de solve et repsa constituye una institución autónoma del derecho financiero y tiene el carácter de medida protectora de la política fiscal, con la finalidad de resguardar las finanzas públicas; por lo tanto, la vigencia de dicho principio no vulnera la “garantía judicial” en tanto no impida un adecuado resguardo de los derechos, tal cual ha reconocido la jurisprudencia comparada de la república de Argentina; h) La norma de cuya constitucionalidad se duda, no obstaculiza latutela judicial efectiva, ya que no establece ningún tipo de prohibición para acudir a la vía judicial; puesto que, la seguridad social, la salud y la educación pública, son fines específicos del Estado y configuran temas de interés público, en la medida que su limitación provocaría un menoscabo significativo para el Estado de Derecho; por lo tanto, la exigencia de la cancelación previa del tributo, es simplemente una carga procesal de carácter formal, lo que no contraviene al principio de gratuidad; i) La justicia social debe ser comprendida desde la justicia distributiva, lo que implica comprender lo justo y correcto respecto a la asignación de bienes en una sociedad para una correcta asignación de beneficios y cargas de la actividad económica; consiguientemente, la distribución siempre es necesaria; sin embargo, la misma no será posible si el Estado no aplica una política tributaria que le permita cumplir con sus fines y funciones; y, j) El derecho a la defensa se encuentra garantizado en la Constitución Política del Estado, lo que permite acudir a la autoridad judicial o administrativa a fin de demandar, preservar y restablecer una determinada situación jurídica; asimismo, implica que la persona esté informado de todos los actos procesales, el derecho a la contradicción; es decir, la facultad de presentar pruebas, argumentos y descargos pertinentes y, finalmente, el derecho a la impugnación, en ese sentido, la norma demandada de inconstitucional no transgrede el derecho a la defensa, sino que, la exigencia establecida en dicha norma, constituye únicamente un requisito para que el sujeto pasivo acceda a su derecho a la impugnación en vía judicial.

I.2. Contenido de la acción (Exp. 04965-2013-10-AIA)

Por memorial presentado el 14 de octubre de 2013, cursante de fs. 85 a 96 vta., el accionante expone los siguientes fundamentos:

I.2.1. Relación sintética de la acción

El principio de supremacía constitucional supone la sujeción de toda actividad estatal a los valores, principios y declaraciones establecidos en la Constitución Política del Estado; por lo tanto, las normas de desarrollo de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar, entre tanto vulneren los principios constitucionales, es posible solicitar el control normativo de constitucionalidad para la maximización de los fines de la Ley Fundamental; asimismo, el principio de jerarquía normativa supone que una disposición normativa situada en un rango inferior, no puede contradecir a una de rango superior; de ahí que, cualquier disconformidad es posible de ser impugnada vía acción de inconstitucionalidad; por otro lado, el principio de presunción de inocencia, se configura en una garantía normativa de la administración de justicia, lo que implica que una persona inculpada de haber cometido una falta y/o un delito, se presume inocente entre tanto no sea demostrada su culpabilidad, conforme se tiene entendido en elestablecido en los arts. 116 de la CPE, 8 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 14. II del PIDCP; en ese contexto, también es preciso considerar el “valor supremo de la igualdad”, que prohíbe toda forma de discriminación, más al contrario, implica la igual aplicación de la ley en casos sustancialmente análogos, evitando un tratamiento diferenciado y discriminatorio; y, en ese mismo ámbito, el principio de gratuidad exige que el acceso a la justicia ya sea en la vía judicial o administrativa, esté exento de pagos; es decir, sin ningún costo económico, lo cual significa que el aspecto económico no sea un impedimento para acudir a los órganos de impartición de justicia, en efecto, la gratuidad se configura en un principio transversal para todos los procesos jurisdiccionales y administrativos.

Las normas demandadas de inconstitucionales, recogen, institucionalizan y otorgan el carácter normativo al principio del derecho tributario y del administrativo clásico denominado solve et repete; sin embargo, dichos preceptos normativos son contrarios a los arts. 115 y 180 de la CPE, en lo que respecta al derecho al debido proceso, a la defensa y al principio de impugnación; por otro lado, se debe recordar que, el derecho de recurrir un fallo ante el superior, fue reconocido en el art. 8 de la Convención Americana sobre derechos humanos; sin embargo, la aplicación de las normas de cuya constitucionalidad se duda, provocaría un quebrantamiento de derechos de recurrir un fallo ante la autoridad superior, al existir un requisito y condición habilitante de orden económico para ejercer el referido derecho, provocando que existan dos formas de impartir la justicia; el primero, que permita ejercer los derechos de carácter procesal de manera expedita y, el segundo, que para ejercer los derechos procesales previstos en la Ley Fundamental, se efectúen los depósitos y los acompañamientos de ciertos comprobantes de pagos.

Los principios establecidos en el art. 180 de la CPE, son aplicables tanto para el derecho penal como para el derecho administrativo sancionador, por lo mismo, están compelidos en cumplir con los mínimos del debido proceso, especialmente el derecho a la defensa y a recurrir del fallo ante la autoridad superior, tal cual fue establecido en la SC 0042/2004-R.

El derecho a la tutela judicial efectiva, consagrado en el art. 115 de la CPE, permite a las personas acudir a un órgano judicial o administrativo, haciendo conocer la restricción de sus derechos o solicitar se modifique una situación jurídica que les es perjudicial; sin embargo, las exigencias de carácter económico establecidas en las normas demandadas de inconstitucionales, quebrantan el derecho de acceso a la justicia, porque impiden ejercer el mismo ya que se supedita al cumplimiento del depósito de una sanción determinada en la resolución sancionatoria o el acompañamiento del comprobante de pago total del tributo.Las normas demandadas de inconstitucionales también vulneran el derecho a la igualdad, previsto en los arts. 8 y 14.II de la CPE y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, ya que lo prescrito en las aludidas disposiciones normativas genera una desigualdad en las personas naturales y jurídicas al permitir que, algunas personas tengan la posibilidad de interponer el recurso de revocatoria y la demanda contenciosa tributaria en función a su capacidad económica; y, por otro lado, las personas naturales o jurídicas que no dispongan del monto económico exigido, no podrán acceder a la justicia, por el solo hecho de no tener a disposición la suma de dinero para cumplir con la sanción impuesta o con el pago total del tributo.

La consolidación del principio solve et repete, restringe el principio de gratuidad, ya que la exigencia de depósito o pago previo para acceder a la justicia es totalmente incompatible y contradictorio con la Ley Fundamental; además, el referido principio, propio del derecho tributario y administrativo, actualmente no es aplicable por descontextualización del ordenamiento jurídico desarrollado doctrinalmente; asimismo, las normas demandadas de inconstitucionales también transgreden el “derecho a la presunción de inocencia”, previsto en el art. 116 de la CPE, pues exigen los depósitos y pagos, sin antes estar determinada la culpabilidad en una resolución fundada, lo cual implica presunción de culpabilidad, al inducir a una ejecución de la sanción, aspecto que contradice los entendimientos de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el caso Cantoral Benavides vs. Perú, respecto a los alcances de la presunción de inocencia.

I.2.2. Admisión y citación

Por AC 0427/2013-CA de 30 de octubre de 2013 (fs. 97 a 101), la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió la acción de inconstitucionalidad abstracta y ordenó poner en conocimiento del Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, como personero del órgano que generó la norma impugnada, lo que se cumplió el 6 de diciembre de 2013 (fs. 127).

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnada

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 27 de diciembre de 2013, cursante de fs. 133 a 140 vta., presentó informe en base a los siguientes argumentos: El art. 76. I del Código Procesal Constitucional (CPCo) dispone que, una vez admitida la acción, la Comisión deAdmisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, pondrá en conocimiento de la autoridad u órgano emisor de la norma impugnada, a fin de que se apersone o presente informe correspondiente; por lo que, no corresponde a la Asamblea Legislativa Plurinacional, emitir informe alguno respecto a la Resolución Regulatoria 01-00012-11, por no tratarse de una ley aprobada por el Órgano Legislativo. Con relación a la impugnación del art. 10.II de la Ley 212, el Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, informó en los mismos términos y con los mismos alegatos deducidos en el punto I.3, de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional.

Veimar Mario Cazón Morales, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego (AJ), por memorial presentado el 27 de diciembre de 2013, cursante de fs. 144 a 155 vta., presentó sus alegatos en base a los siguientes argumentos: 1) La Resolución Regulatoria 01-00012-11, fue emitida en el ejercicio de la facultad de emitir disposiciones administrativas y regulatorias, conforme estipula la Ley de Juegos de Lotería y de Azar, a fin de cumplir con la exigencia de los elementos de legitimidad de un acto administrativo que condice con los principios generales de la actividad administrativa y los elementos esenciales, previstos en los arts. 4 y 28 de la LPA; asimismo, la norma aludida fue emitida con total competencia y siguiendo el procedimiento establecido en la referida Ley, con lo cual la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego (AJ), pretende precautelar los intereses del Estado y el cumplimiento de las sanciones impuestas en resguardo del bien común y del Estado de Derecho imperante, siendo la finalidad garantizar la ejecución de sanciones; 2) La norma impugnada fue emitida en aplicación del art. 59 de la LPA, al establecer que la interposición de algún recurso no suspende la ejecución del acto administrativo, en efecto, para interponer el recurso de revocatoria, se requiere el depósito de la sanción que fue impuesta; sin embargo, si la decisión sancionatoria fuere revocada se procederá a la devolución del monto depositado; por otro lado, en mérito a los principios generales de la actividad administrativa, los actos administrativos son legales y legítimos entre tanto no se demuestre lo contrario; 3) El operar con juegos de azar o llevar a cabo promociones empresariales sin la respectiva licencia o autorización de la AJ, vulnera el orden administrativo y el orden penal, ya que a consecuencia de dicha actividad, el Estado deja de percibir ingresos por concepto de pago de impuestos; asimismo, conlleva a la comisión de los delitos de enriquecimiento ilícito de particulares con afectación al Estado, favorecimiento al enriquecimiento ilícito y legitimación de ganancias; 4) El derecho a la igualdad se encuentra establecido en las diferentes normas que integran el bloque de constitucionalidad, lo cual prohíbe a la AJ, efectuar tratos discriminatorios; sin embargo, tampoco es posible emitir un trato igualitario a personas que cumplen la ley frente a otras que la vulneran, en efecto, en mérito a los principios informadores del ejercicio de la función pública y enresguardo de un bien jurídico superior, la norma impugnada estableció las limitaciones que no son contrarias al principio de razonabilidad, sino que concuerdan con los valores y principios constitucionales; 5) La norma demandada de inconstitucional, no vulnera el debido proceso y sus elementos configuradores, ya que la SCP 1850/2013 de 29 de octubre, ha establecido que, el ejercicio de los derechos fundamentales no es absoluto, siendo posible su restricción cuando dicha limitación se halla razonablemente justificada; 6) Los procesos sancionatorios realizados por la AJ, respetan el derecho al debido proceso, ya que iniciado el proceso, se concede el plazo de diez días hábiles para que el administrado presente sus pruebas y sus alegaciones de descargo, garantizando un juzgamiento imparcial y justo; asimismo, la tramitación de la sanción conlleva elementos de legalidad formal, tipicidad, equidad y defensa irrestricta, lo cual demuestra el cumplimiento del art. 115 de la CPE; 7) El incumplimiento de las normas se configura como un indicio de la comisión de las infracciones administrativas, lo cual amerita una sanción económica, ya que el cumplimiento de las leyes permite cumplir al Estado con sus fines; por lo tanto, no existe vulneración de la garantía de la presunción de inocencia y mucho menos existe limitación del ejercicio de los derechos establecidos en el art. 178.I de la CPE; asimismo, la legislación administrativa no admite ni reconoce disposición alguna que no pueda ser objeto de impugnación a través de los diferentes recursos, lo que evidencia el cumplimiento del art. 180.II de la Ley Fundamental; 8) La Ley del Procedimiento Administrativo, establece diferentes mecanismos de impugnación, entre ellos el recurso de revocatoria y jerárquico y, en la vía judicial, el “recurso contencioso”; sin embargo, los mismos exigen el cumplimiento de los requisitos formales y requisitos materiales; por consiguiente, la norma impugnada establece únicamente la observancia de un requisito formal, cuya finalidad es el cumplimiento de la Ley de Juegos de Lotería y de Azar, asegurando de esa manera el cumplimiento de la precautela y defensa de los intereses del Estado, de modo que, la decisión adoptada por la autoridad administrativa no puede ser considerada inconstitucional, porque los intereses del Estado están por encima de los intereses particulares; 9) La norma demandada de inconstitucional no es la única que exige el pago previo de la sanción para luego interponer los recursos correspondientes, sino que, en la legislación boliviana, el DS 27175 de 15 de septiembre de 2003, tiene la misma naturaleza, lo cual evidencia que el precepto normativo aludido no provoca ningún perjuicio al administrado; y, 10) Contra la norma impugnada, ya fueron activadas diferentes acciones de inconstitucionalidad concreta, la que provocó el pronunciamiento de la SCP 0491/2013 de 12 de abril, por la que el Tribunal Constitucional Plurinacional, declaró la improcedencia de las citadas acciones; por consiguiente, en aplicación del principio de la unidad constitucional, la presente acción de inconstitucionalidad abstracta debe ser declarada improcedente.I.3. Trámite procesal de ambas acciones en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Por AC 0011/2014-CA-S de 17 de febrero, cursante de fs. 74 a 75, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, en mérito a la permisión legal contenida en el art. 31 I y II del CPCo, dispuso la acumulación de las acciones de inconstitucionalidad abstracta, correspondiente a los siguientes números de expedientes: 04880-2013-10-AIA y 04965-2013-10-AIA.

II. CONCLUSIONES

Luego del análisis y compulsa de los antecedentes procesales cursantes en el expediente, se establece que:

II.1. Los accionantes demandan la inconstitucionalidad de los arts. 10 II de la Ley 212; y, 1 II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11, normas que a continuación se detallan:

II.1.1. “II. Se incorpora como inciso 7), al Artículo 228 de la Ley Nº 1340 de 28 de mayo de 1992, el siguiente texto:

7) Cuando el monto determinado sea igual o superior a quince mil Unidades de Fomento a la Vivienda (15.000 UFV’s), el contribuyente deberá acompañar a la demanda el comprobante de pago total del tributo omitido actualizado en UFV’s e intereses consignados en la Resolución Determinativa. En caso de que la resolución impugnada sea revocada total o parcialmente mediante resolución judicial ejecutoriada, el importe pagado indebidamente será devuelto por la administración tributaria expresado en UFV’s entre el día del pago y la fecha de devolución al sujeto pasivo”.

II.1.2. El art. 54 del Reglamento para el Procesamiento de Infracciones y Sanciones Administrativas, incorporada mediante Resolución Regulatoria 01-00012-11, prescribe: “(Pago previo de la deuda) Las personas individuales y colectivas sometidos a procesos administrativos sancionatorios, para interponer el recurso de revocatoria previamente deberán hacer el depósito de la sanción impuesta establecida en la Resolución Sancionatoria en la cuenta señalada para los efectos, caso contrario se dará por no presentada el recurso interpuesto ordenando el archivo de obrados. Cuando la ResoluciónSancionatoria que impone la sanción fuese revocada se procederá con la devolución del monto depositado por intermedio de la Dirección Nacional Administrativa Financiera de la AJ”.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

Los accionantes demandan la inconstitucionalidad de los arts. 10.II de la Ley 212; y, 1.II de la Resolución Regulatoria 01-00012-11, por supuestamente vulnerar los arts. 8.II, 9.I, 14.II y III, 23.I, 115.I y II, 116.II, 117.I, 119.I y II, 120.I, 178.I y II de la CPE; 8.2 inc. h), 24 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; y, 14 del PIDCP, sosteniendo que, las normas impugnadas infringen los derechos al debido proceso, a la defensa, a la igualdad, a la no discriminación, a la justicia social, a la “gratuidad”, al acceso a la justicia, a la impugnación, a la tutela judicial efectiva y a la presunción de inocencia, al pretender condicionar la admisión de la demanda contenciosa tributaria y el recurso de revocatoria, al pago previo del tributo omitido y de la sanción establecida por la autoridad administrativa, respectivamente. Por consiguiente, corresponde determinar si los extremos denunciados son evidentes a los efectos de ejercer el control de constitucionalidad que le encomienda al Tribunal Constitucional Plurinacional el art. 202.1 de la CPE.

III.1. Naturaleza jurídica y alcances del control de constitucionalidad

El constituyente le ha conferido al Tribunal Constitucional Plurinacional, el ejercicio de la justicia constitucional, que tiene por finalidad velar por la supremacía de la Constitución Política del Estado, ejercer el control de la constitucionalidad y precautelar el respeto y vigencia de los derechos y garantías constitucionales.

La Constitución Política del Estado, entre las acciones de defensa, prevé la acción de inconstitucionalidad, que puede ser presentada por toda persona individual o colectiva afectada por una norma jurídica contraria a la Constitución, de acuerdo con los procedimientos establecidos por ley. En ese marco, en el Título III del Código Procesal Constitucional, se desarrollan las acciones de inconstitucionalidad, estableciéndose en su art. 72 que éstas son de puro derecho y tienen por objeto declarar la inconstitucionalidad de toda norma jurídica incluida en una ley, decreto o cualquier género de resolución no judicial que sea contraria a la Norma Suprema, a instancia de las autoridades públicas señaladas en el indicado Código.El art. 73 del CPCo, referido a los tipos de acción de inconstitucionalidad, establece que éstas pueden ser: “1. Acción de Inconstitucionalidad de carácter abstracto contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales; y, 2. Acción de Inconstitucionalidad de carácter concreto, que procederá en el marco de un proceso judicial o administrativo cuya decisión dependa de la inconstitucionalidad de leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos, ordenanzas y todo género de resoluciones no judiciales”.

Conforme establece el art. 74 del CPCo, la legitimación para interponer una acción de inconstitucionalidad abstracta, recae en: “la Presidenta o Presidente del Estado Plurinacional, cualquier miembro de la Asamblea Legislativa Plurinacional o de los Órganos Legislativos de las Entidades Territoriales Autónomas, las máximas autoridades ejecutivas de las Entidades Territoriales Autónomas, así como la Defensora o Defensor del Pueblo” (las negrillas nos pertenecen).

A su vez, el art. 78 de esa misma norma, sobre los efectos de las sentencias dictadas por el Tribunal Constitucional Plurinacional en las acciones de inconstitucionalidad abstracta, establece que la sentencia que declare: “3. La inconstitucionalidad total de una norma legal impugnada tendrá efecto abrogatorio sobre ella. 4. La inconstitucionalidad parcial de una norma legal impugnada tendrá efecto derogatorio de los artículos o parte de éstos, sobre los que hubiera recaído la declaratoria de inconstitucionalidad y seguirán vigentes los restantes. 5. La inconstitucionalidad de otros preceptos que sean conexos o concordantes con la norma legal impugnada que deberán ser referidos de forma expresa, en cuyo caso tendrán los mismos efectos que en lo principal”.

En el referido contexto normativo, es posible aún ratificar la doctrina sentada por el anterior Tribunal Constitucional en relación a los alcances del control de constitucionalidad a través de las dos vías conocidas ahora como abstracta y concreta. Así, en la SC 0019/2006 de 5 de abril, siguiendo el criterio expresado por la SC 0051/2005-R de 18 de agosto, se estableció que: “...el control de constitucionalidad abarca los siguientes ámbitos: a) la verificación de la compatibilidad o incompatibilidad de las disposiciones legales impugnadas con las normas de la Constitución Política del Estado, lo que incluye el sistema de valores supremos, principios fundamentales, así como los derechos fundamentales consagrados en dicha Ley Fundamental; b) la interpretación de las normas constitucionales así como de la disposición.”legal sometida al control desde y conforme a la Constitución Política del Estado; c) el desarrollo de un juicio relacional para determinar si una norma legal es o no conforme con las normas constitucionales, determinando previamente el significado de la norma legal por vía de interpretación; y d) la determinación de mantener las normas de la disposición legal sometida al control. De lo referido se concluye que el control de constitucionalidad no alcanza a la valoración de los fines, los propósitos, la conveniencia o beneficios que pudiese generar la disposición legal sometida al control; lo que significa que el Tribunal Constitucional, como órgano encargado del control de constitucionalidad, no tiene a su cargo la evaluación de si son convenientes, oportunos o beneficios los propósitos buscados por las normas impugnadas, su labor se concentra en el control objetivo de constitucionalidad de las disposiciones legales objetadas...".

Como se tiene señalado, de acuerdo los arts. 202.1 de la CPE y 73 del CPCo, la acción abstracta de inconstitucionalidad procede contra leyes, estatutos autonómicos, cartas orgánicas, decretos o cualquier género de ordenanzas y resoluciones no judiciales de carácter normativo que puedan resultar contrarias a la Constitución Política del Estado.

Ahora bien, la condición para impugnar normas consideradas inconstitucionales, es que las mismas se encuentren vigentes o que su contenido no hubiere sido modificado; es decir, no hayan sido derogadas o modificadas por otras normas; pues, atendiendo a la finalidad de esta acción, que es precisamente depurar el ordenamiento jurídico de normas inconstitucionales, no tendría sentido pronunciarse sobre una norma que ya no forma parte del ordenamiento jurídico o que aún formando parte de él, ha sido modificada por otra posterior en el texto que precisamente es cuestionado a través de la acción de inconstitucionalidad.

En este sentido se ha pronunciado la jurisprudencia constitucional. Así, en la SC 033/01 de 28 de mayo de 2001, con relación a la modificación de las normas impugnadas a través de una norma posterior, señaló que:

"...es la misma autoridad recurrida quien se allana a la demanda para luego mostrar que la norma legal impugnada ha sido modificada durante la tramitación del presente Recurso, desapareciendo en consecuencia el objeto primordial del mismo sin que por tanto corresponda a este Tribunal pronunciarse sobre la inconstitucionalidad de una inexistente disposición reglamentaria de la Universidad, porhaber sido modificada a fs. 81 de acuerdo con las propias atribuciones y facultades del Consejo Universitario de la Universidad Mayor de San Francisco Xavier, para adecuarla a las exigencias del art. 16-IV de la Constitución Política del Estado.

Esta circunstancia hace innecesario que el Tribunal se pronuncie sobre el fondo del Recurso por cuanto ya no se da la motivación principal al haber sido enmendada la norma impugnada por el propio órgano competente de la institución demandada, según está demostrado en el curso del presente proceso”.

En similar sentido, las SSCC 0061/2003-R, 0014/2004 y 0031/2004. La última citada estableció que: “…el control normativo de constitucionalidad, por la vía del recurso directo o abstracto de inconstitucionalidad, se desarrolla sobre una disposición legal vigente, no así sobre una que se encuentra derogada o abrogada, ya que en este último caso se produce la extinción de derecho de la disposición legal, la que deja de tener vida en el ordenamiento jurídico del Estado” ; razonamiento que también está contenido en la SC 0103/2004 de 14 septiembre y en los AACC 0571/2006-CA y 021/2005-CA, entre otros.

Posteriormente, el Tribunal Constitucional Transitorio, reiteró la jurisprudencia contenida en las SSCC 0061/2003-R, 0085/2003-R, 0014/2004-R y 0031/2004-R, a través de las SSCC 0025/2010-R, 0035/2010-R y 0048/2010-R, entre otras.

Actualmente, el Tribunal Constitucional Plurinacional ha mantenido ese razonamiento en el AC 0169/2012-CA y en las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0300/2012 y 0532/2012, al señalar que la condición para el análisis de fondo de las normas consideradas inconstitucionales es que las mismas se encuentren vigentes o que su contenido no hubiere sido modificado.

III.2. La potestad administrativa sancionadora en el marco de nuestro modelo de Estado

La potestad administrativa sancionadora del Estado, se trasluce en la facultad de la administración pública para imponer sanciones a través de un procedimiento administrativo, ya sea privando de un bien o imponiendo un deber al administrado.

En el contexto referido precedentemente, nuestro modelo de EstadoUnitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías, la potestad sancionadora del Estado encuentra sus limitaciones en los principios, valores, derechos y garantías previstos en la Constitución Política del Estado y en los Pactos Internacionales sobre Derechos Humanos.

Efectivamente, debe considerarse que nuestro modelo de Estado tiene, además de características propias como la plurinacionalidad, la interculturalidad y la descolonización, elementos que lo inscriben dentro del marco de los Estados Constitucionales actuales, en los que se apuesta por Constituciones plurales, garantistas y normativas, con un amplio catálogo de principios, valores, derechos y garantías fundamentales, que se encuentran dotadas de garantías específicas de interpretación, que hacen que la parte axiológica y dogmática de la Constitución Política del Estado tenga peso decisivo, no sólo en cuanto a su aplicación directa, sino también porque se constituyen en fundamento y límites de las diferentes funciones del poder público.

Así, respecto a la facultad sancionadora del Estado, constituida no sólo por el derecho penal, sino también por el derecho administrativo sancionador, es evidente que, en virtud al principio de constitucionalidad (art. 410 de la CPE), las normas sustantivas y procesales que se crean para el efecto, deben estar enmarcadas en las normas constitucionales, donde tiene un rol fundamental la parte dogmática de la Norma Suprema, pero también en las normas que forman parte del bloque de constitucionalidad.

Entonces, el legislador y las autoridades administrativas, en la reglamentación, no poseen una discrecionalidad absoluta al momento de legislar y de definir qué conductas serán consideradas delitos, infracciones o contravenciones, definir las sanciones y el procedimiento para el efecto, sino que deben respetar el sustento axiológico y dogmático de la Constitución Política del Estado, en especial los derechos y garantías de las personas que se constituyen en el fundamento y límite del poder sancionador del Estado y, de no hacerlo, se abre la vía del control normativo de constitucionalidad, ya que, en el marco de nuestro Estado Plurinacional y Comunitario, que recoge los postulados del Estado Constitucional, el carácter normativo de la Ley Fundamental se encuentra garantizado a través del Tribunal Constitucional Plurinacional.

En ese sentido, la jurisprudencia del Tribunal ConstitucionalPlurinacional contenida en la SCP 0142/2012 14 de mayo, estableció que, en virtud a nuestro modelo de Estado, tanto el razonamiento de las juezas y los jueces, como de las servidoras y los servidores públicos del Estado del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, cuando ejerzan potestades administrativas, entre ellas, las potestades sancionadoras de la administración pública del nivel central y de las entidades territoriales autónomas, "debe partir de la Constitución, de sus normas constitucionales-principios atendiendo las características del nuevo modelo de Estado que los sustentan"; normas constitucionales principios que, de acuerdo a la SCP 0112/2012 de 27 de abril, "(…) son la pluralidad de valores, principios, derechos fundamentales no sólo individuales (liberales y sociales) sino un amplio catálogo de derechos y garantías, principios y valores plurales y colectivos que la constitución representa como un pacto de postulados distintos y hasta veces contradictorios, pero que al final deben coexistir…".

Conforme a ello, respecto al valor normativo de la Constitución Política del Estado, la jerarquía de las normas constitucionales y su obligatoriedad, precisó que: "…las normas constitucionales-principios, establecidas en el texto constitucional tienen validez normativa, relación jerárquica y son obligatorias respecto a las normas constitucionales-reglas y con mayor con relación respecto a las normas legales-reglas (contenidas en las leyes en sentido general sustantivas o procesales) por el sólo hecho de estar inscritas en la Constitución, una Constitución ideada dentro del modelo de Estado Constitucional, con todo lo que ello implica”.

A partir de dichos razonamientos, las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0140/2012 y 0142/2012, hicieron referencia a los límites del ejercicio de la potestad sancionadora del Estado, que: "encuentran una barra de contención en el respeto de garantías mínimas, siendo una de ellas, el debido proceso" que de acuerdo a las mismas sentencias, "…controla y limita el campo de acción de la potestad sancionadora del Estado, a efectos de evitar una actividad arbitraria de la administración pública que se torne en ilícita. Ello en aras de la búsqueda de la materialización de los valores, en los que se sustenta el Estado Constitucional de Derecho Plurinacional Comunitario e Intercultural (art. 8.II de la CPE), que en lo conducente, al ámbito sancionador disciplinario, principalmente son el de justicia y armonía” (las negrillas son nuestras).III.3. El debido proceso en la Constitución Política del Estado y su aplicación al ámbito administrativo sancionador

La jurisprudencia constitucional ha señalado que el Estado, en determinados supuestos, otorga a la Administración Pública la potestad sancionadora, que el conjunto de normas que regulan esa potestad, lo constituye el llamado Derecho Administrativo Sancionador. "Esta potestad sancionadora, por los fines que persigue, se bifurca en dos: la disciplinaria y la correctiva. La primera se dirige a proteger los propios intereses de la Administración como organización (eficiencia, puntualidad, etc); sus sanciones están dirigidas a sus funcionarios, así como a personas vinculadas a la Administración por especiales deberes y relaciones jurídicas. La segunda, se dirige a imponer sanciones a la generalidad de ciudadanos que pudieran transgredir los deberes jurídicos que las normas les imponen como administrados. Este es el caso de las infracciones que establece por ejemplo, el Código Tributario en su Título III, en el que se establecen sanciones específicas para quienes incumplan los mandatos y prohibiciones contenidos en la referida norma legal (Derecho administrativo penal). En estos supuestos, la Administración tiene facultad para imponer sanciones, las que, en algunos casos, tienen igual o mayor gravedad que las establecidas en el Código penal (este es el caso de las multas), pero tal potestad no alcanza en ninguno de los casos, a imponer la pena privativa de libertad, la cual está reservada al órgano judicial correspondiente" (SC 0757/2003-R de 4 de junio) (las negrillas son nuestras).

En ese ámbito, de acuerdo a lo señalado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional y siguiendo el entendimiento contenido en la SC 0035/2005 de 15 de junio, cuando el legislador atribuye a la administración facultades sancionadoras, no debe proceder por puro arbitrio, sino que deben cumplir determinadas condiciones para ser constitucionales, observando las garantías básicas de orden material y formal.

Conforme a ello, la jurisprudencia constitucional ha sido uniforme en establecer que el debido proceso debe ser observado no sólo en la vía judicial, sino en toda la esfera administrativa sancionadora (SSCC 0787/2000-R, 0953/2000-R, 0820/2001-R, 0685/2012-R 0757/2003-R, entre muchas otras). Así, la SC 685/2002-R de 11 de junio, ha establecido que los derechos a la seguridad, de petición, a la defensa y a la garantía del debido proceso, son aplicables "no sólo al ámbito judicial sino también al administrativo cuando se tenga que someter auna persona a un procedimiento en el que deberá determinarse una responsabilidad; por lo mismo, todo proceso de la naturaleza que fuere deberá ser sustanciado con absoluto resguardo y respeto de los derechos y garantías del procesado”.

Por otro lado, la SC 0757/2003-R de 4 de junio, respecto a las garantías del proceso administrativo, señaló:

"...Si partimos del hecho de que la sanción administrativa supone la privación de algún derecho o la afectación de algún interés (en el caso de autos, los previstos en el Título III del Código Tributario), y que tal privación debe ser el resultado de la comprobación, conforme a derecho, de un hecho ilícito que se le atribuye, correspondiendo por tanto enjuiciar una conducta, no cabe duda que el proceso administrativo en cuestión debe estar revestido de las garantías procesales consagradas en la Constitución. Así lo ha entendido la jurisprudencia de este Tribunal en las SC 618/2003, al señalar que "...[la garantía del debido proceso, que consiste en el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar (SC 418/2000-R), la cual no es aplicable únicamente al ámbito judicial, sino que debe efectivizarse en todas las instancias en las que a las personas se les atribuya -aplicando el procedimiento establecido por ley- la comisión de un acto que vulnere la normativa vigente y es obligación ineludible de los que asumen la calidad de jueces, garantizar el respeto a esta garantía constitucional (SC 731/2000-R). De ello se determina que las reglas del debido proceso no sólo son aplicables en materia penal, sino a toda la esfera sancionadora, y dentro de ella se encuentra la materia administrativa disciplinaria (SSCC 787/2000-R, 953/2000-R, 820/2001-R, y otras)”; garantías que, con igual razón, deben estar presentes en el proceso administrativo penal”.

En similar sentido, la ya citada SC 0042/2004, señaló que:

"...toda actividad sancionadora del Estado, sea en el ámbito jurisdiccional o administrativo, debe ser impuesta previo proceso, en el que se respeten todos los derechos inherentes a la garantía del debido proceso, entre los cuales se encuentra el derecho a la defensa, que implica a su vez, entre otros elementos, la notificación legal con el hecho que se le imputa al afectado, y con todas las actuaciones y resoluciones posteriores, la contradicción y presentación de pruebastendentes a desvirtuar la acusación, la asistencia de un defensor, el derecho pro actione ó a la impugnación; asimismo, el derecho a la defensa, se relaciona directamente con los derechos a la igualdad de las partes ante la ley y ante su juzgador, al juez natural y a la seguridad...” (las negrillas son añadidas).

Por su parte, la SC 0287/2011-R de 29 de marzo, estableció que: “El debido proceso, es el derecho de toda persona a un proceso justo, ante el juez natural previamente determinado, proceso que deberá ser llevado a cabo sin dilaciones de una manera equitativa a procesos instaurados a sus pares, dentro del cual se garantice al administrado o procesado la certeza de una notificación con la totalidad de la sindicación a efectos de una defensa efectiva, permitiendo ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, presentar las excepciones que correspondan a criterio suyo, sobre las cuales en todos los casos deberá existir pronunciamiento expreso del Tribunal o autoridad a cargo del proceso disciplinario” (las negrillas son agregadas).

Dichos razonamientos fueron reiterados por la SC 0498/2011-R de 25 de abril de 2011, en la que se señaló que “El proceso administrativo debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto al juez natural, legalidad formal, tipicidad y defensa irrestricta.”... La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal”. (García de Enterría, E. y Fernández, T. R., Curso de derecho administrativo, II, Civitas, Madrid, 1999, página 159)” (las negrillas nos pertenecen).

El contenido jurisprudencial anotado, fue reiterado por las Sentencias Constitucionales Plurinacionales 0140/2012, 0143/2012, 0169/2012 y 0851/2012, entre muchas otras. Así, la SCP 0140/2012 de 9 de mayo, a partir de las normas de la Constitución Política del Estado, la Convención Americana sobre Derechos Humanos y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, tuvo el siguiente razonamiento respecto al debido proceso en el ejercicio de la actividad sancionadora del Estado:"a) El debido proceso, está reconocido como derecho fundamental, garantía jurisdiccional y derecho humano en las normas contenidas en los arts. 115.II y 117.I de la CPE, 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP).

El art. 115.II de la CPE, reconoce que: 'El Estado garantiza el derecho al proceso, a la defensa y a una justicia plural, pronta, oportuna, gratuita, transparente y sin dilaciones'.

A su vez, el art. 117.I de la CPE, consagra: 'Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. Nadie sufrirá sanción penal que no haya sido impuesta por autoridad judicial competente en sentencia ejecutoriada'.

Por su parte el art. 8 de la CADH, señala:

1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

2. Toda persona inculpada de delito tiene derecho a que se presuma su inocencia mientras no se establezca legalmente su culpabilidad. Durante el proceso, toda persona tiene derecho, en plena igualdad, a las siguientes garantías mínimas:

a) Derecho del inculpado de ser asistido gratuitamente por el traductor o intérprete, si no comprende o no habla el idioma del juzgado o tribunal;

b) Comunicación previa y detallada al inculpado de la acusación formulada;

c) Concesión al inculpado del tiempo y de los medios adecuados para la preparación de su defensa;

d) Derecho del inculpado de defenderse personalmente o de ser asistido por un defensor de su elección y de comunicarse libre y privadamente con su defensor;

e) Derecho irrenunciable de ser asistido por un defensor proporcionado por el Estado, remunerado o no según la legislación interna, si el inculpado no se defendiere por sí mismo ni nombrare defensor dentro del plazo establecido por la ley;

f) Derecho de la defensa de interrogar a los testigos presentes en el"tribunal y de obtener la comparecencia, como testigos o peritos, de otras personas que puedan arrojar luz sobre los hechos; g) Derecho a no ser obligado a declarar contra sí mismo ni a declararse culpable, h) Derecho de recurrir del fallo ante juez o tribunal superior. 3. La confesión del inculpado solamente es válida si es hecha sin coacción de ninguna naturaleza. 4. El inculpado absuelto por una sentencia firme no podrá ser sometido a nuevo juicio por los mismos hechos. 5. El proceso penal debe ser público, salvo en lo que sea necesario para preservar los intereses de la justicia”. b) La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH), -que forma parte del bloque de constitucionalidad según la SC 0110/2010-R de 10 de mayo-, interpretando el art. 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) ha entendido que el respeto y protección del debido proceso es también aplicable en el ámbito de la potestad sancionadora de la Administración Pública. Así en el caso Baena Ricardo y otros Vs. Panamá (Sentencia de 2 de febrero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas) entendió que: ‘... cualquier actuación u omisión de los órganos estatales dentro de un proceso, sea administrativo sancionatorio o jurisdiccional, debe respetar el debido proceso legal’, derecho que ‘... es un derecho humano el obtener todas las garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la administración excluida de cumplir con este deber. Las garantías mínimas deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro procedimiento cuya decisión pueda afectar los derechos de las personas’ (párrafos 124 y 127). El mismo órgano interamericano de protección derechos humanos, en el caso del Tribunal Constitucional Vs. Perú (Sentencia de 31 de enero de 2001, Fondo, Reparaciones y Costas) a partir de la interpretación del art. 8 de la CADH, señaló: ‘El respeto a los derechos humanos constituye un límite a la actividad estatal, lo cual vale para todo órgano o funcionario que se encuentre en una situación de poder, en razón de su carácter oficial, respecto de las demás personas. Es, así, ilícita, toda forma de ejercicio del poder público que viole los derechos reconocidos por la Convención. Esto esaún más importante cuando el Estado ejerce su poder sancionatorio, pues éste no sólo presupone la actuación de las autoridades con un total apego al orden jurídico, sino implica además la concesión de las garantías mínimas del debido proceso a todas las personas que se encuentran sujetas a su jurisdicción, bajo las exigencias establecidas en la Convención (párrafo 68).

'Si bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula 'Garantías Judiciales', su aplicación no se limita a los recursos judiciales en sentido estricto, 'sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales' a efecto de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar sus derechos' (párrafo 69).

'Ya la Corte ha dejado establecido que a pesar de que el citado no especifica garantías mínimas en materias que conciernen a la determinación de los derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter, el elenco de garantías mínimas establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a esos órdenes y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal' (párrafo 70).

'De conformidad con la separación de los poderes públicos que existe en el Estado de Derecho, si bien la función jurisdiccional compete eminentemente al Poder Judicial, otros órganos o autoridades públicas pueden ejercer funciones del mismo tipo. Es decir, que cuando la Convención se refiere al derecho de toda persona a ser oída por un 'juez o tribunal competente' para la 'determinación de sus derechos', esta expresión se refiere a cualquier autoridad pública, sea administrativa, legislativa o judicial, que a través de sus resoluciones determine derechos y obligaciones de las personas. Por la razón mencionada, esta Corte considera que cualquier órgano del Estado que ejerza funciones de carácter materialmente jurisdiccional, tiene la obligación de adoptar resoluciones apegadas a las garantías del debido proceso legal en los términos del artículo 8 de la Convención Americana' (párrafo 71)" (las negrillas son nuestras).

La Sentencia glosada, concluyó que: "El Tribunal Constitucional aplicó este entendimiento a infinidad de casos que fueron resueltos en su jurisdicción entendiendo que todos los principios y garantías propias del derecho penal se aplican también extensivamente en el ámbito administrativo sancionador".Por su parte, la SCP 0143/2012 de 14 de mayo, concluyó que: “El debido proceso es una garantía constitucional, que en virtud de los efectos de irradiación de la Constitución Política del Estado, es también aplicable a los procesos administrativos y a todos aquellos procesos disciplinarios de carácter sancionatorio que se presentan en todas las esferas institucionales, sean éstas públicas o privadas, dentro las cuáles se tenga que llegar a un fallo o resolución, decisión que en definitiva surte efectos jurídicos que indudablemente repercuten en los derechos de las personas.

(...)

El proceso administrativo sancionatorio al igual que el procedimiento penal, debe hallarse impregnado de todos los elementos del debido proceso, que deben ser respetados en su contenido esencial, en cuanto: a) al juez natural, b) legalidad formal, c) tipicidad, d) equidad, y e) defensa irrestricta. Eduardo García Enterría, en relación al proceso administrativo sancionador, ha señalado: ‘...La doctrina en materia de derecho sancionador administrativo es uniforme al señalar que éste no tiene una esencia diferente a la del derecho penal general y por ello se ha podido afirmar que las sanciones administrativas se distinguen de las sanciones penales por un dato formal, que es la autoridad que las impone, es decir sanciones administrativas, la administración y sanciones penales, los tribunales en materia penal’” (las negrillas son nuestras).

III.4. El derecho a la impugnación y su vinculación con el derecho a la defensa en la vía administrativa