0991/2015-S1

Sintesis de la ratio decidendi

Se concede la acción de amparo constitucional por lesionar el derecho al debido proceso y defensa, toda vez que al no haber concurrido el representante de la empresa a la suscripción del contrato en el día indicado se tiene por desistida, siendo que se dispuso que se trabajaría en horario continuo de manera excepcional por marchas, circunstancias que ameritan la denominación de fuerza mayor conforme a norma DS 0181 asimismo no justifican razonablemente para su rechazo, directamente lo ignoran.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.5 “En el caso que nos ocupa, debe señalarse con relación a la Resolución RPA ALC/041/2014, dictada por Ricardo Mendoza Claros, RPA de la CNS, tiene como fundamento el informe legal que concluyó respecto a la supuesta incomparecencia de la empresa adjudicada para la suscripción del contrato en el día fijado, que habría incurrido en desistimiento tácito, sin considerar los hechos concernientes a las marchas de protestas y demandas sociales de los jubilados que determinaron el desarrollo de las actividades laborales en la entidad de salud demandada en horario continuo hasta horas 16:00, de manera excepcional, cuando regularmente dichas actividades se desarrollan desde las 08:00 a 18:30 horas, circunstancias que ameritan la denominación de fuerza mayor, asimismo reconocidos expresamente por los servidores públicos de la CNS y la empresa adjudicada y accionante en la presente causa, sobre los cuales ni en el informe ni en la resolución cuestionada dan cuenta, ni justifican razonablemente para su rechazo, directamente la ignoran. Tampoco se rigen por los procedimientos, los supuestos y condiciones expresamente precisados para el caso del ejercicio del derecho de desistimiento, menos justifican las razones para su apartamiento de dichas reglas fijadas previamente; poniendo énfasis exclusivamente al cumplimiento a ultranza del cronograma fijado en el proceso de contratación, como si fuera éste el único elemento a tomar en cuenta, desoyendo o ignorando los hechos de fuerza mayor reclamados por la empresa adjudicada, importando la lesión del derecho al debido proceso y defensa desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2, así como el derecho a la fundamentación en los alcances del Fundamento Jurídico III.3, ambos de esta Sentencia Constitucional Plurinacional. Respecto a la RA 080 de 10 de octubre de 2014, dictada por José Rene Bustillos Calderón, Gerente General de la CNS, al desestimar el recurso de impugnación por causas estrictamente de orden formal, bajo el argumento de que no hay concordancia en los datos concernientes al número de resolución de adjudicación ?que no fue objeto de cuestionamiento alguno? en la boleta de garantía y el memorial de impugnación, y la aparente falta de la facultad especial y expresa para impugnar en el poder, evitando de esta manera ingresar a analizar y resolver la cuestión de fondo planteado en la impugnación; argumento que no es idóneo puesto que se está privilegiando cuestiones de forma o formalidades, desconociendo que éstas deben ser las estrictamente necesarias para la consecución de derechos fundamentales, garantías, principios y valores constitucionales, habida cuenta que corresponde al Estado un deber de promoverlos, respetarlos, conforme al Fundamento Jurídico III.4 de este fallo, por lo que, concierne a la autoridad demandada ingresar al análisis y resolución de la cuestión de fondo planteado en el recurso de impugnación, sin rehuir este deber, tomando en cuenta del principio de informalismo que rige el procedimiento administrativo. Razonamientos que sustentan la apertura de la jurisdicción constitucional para estimar su tutela, conforme al Fundamento Jurídico III.1 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional”.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 0991/2015-S1

Sucre, 26 de octubre de 2015

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Dr. Macario Lahor Cortez Chavez

Acción de amparo constitucional

Expediente: 10903-2015-22-AAC

Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 016/2015 de 23 de abril, cursante de fs. 104 a 106 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Sergio Eduardo Salazar Carrasco en representación de la sociedad comercial "SALUR S.R.L. Distribuciones y Representaciones” contra José René Bustillos Calderón, Gerente General y Ricardo Mendoza Claros, Responsable del Proceso de Contratación de Apoyo Nacional a la Producción y Empleo (RPA), ambos de la Caja Nacional de Salud (CNS).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 26 de marzo de 2015, cursante de fs. 24 a 38 vta., y aclaración de 1 de abril de igual año, corriente de fs. 74 a 75, el accionante expuso los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 22 de agosto de 2014, se publicó la Convocatoria Pública Nacional CM-061/2014 y el documento base de contratación (DBC) en el Sistema de Contrataciones Estatales (SICOES), para la adquisición de “30 cajas placas de radiográficas 35x43 (sensible al verde), 100 cajas placas radiográficas 35x35 (sensible al verde), 30 cajas placas radiográficas 24x30 (sensible al verde)” (sic), signado con CUCE 14-0417-00486047-2-2.

Mediante Resolución RPA ALC/028/2014 de 2 de septiembre, dictado por Ricardo Mendoza Claros, se resolvió la adjudicación de esta adquisición en favor de la empresa que representa por el monto de Bs146 050.- (ciento cuarenta y seis mil cincuenta bolivianos), presentando mediante nota de 10 de septiembre de 2014, los documentos para la formalización de la contratación.el 12 igual mes y año, Fernando Urquizo, Gerente General de SALUR S.R.L., a las oficinas de la CNS aproximadamente a horas 16:10, para la firma del contrato, sin embargo, sus puertas se encontraban cerradas, porque habían trabajado en horario continuo de 08:00 a 16:00, debido a las marchas de protesta de la Confederación de Jubilados de Bolivia en demanda del bono de Bs3000.- (tres mil bolivianos) y el doble aguinaldo, hecho verificado mediante intervención notarial y constatado por el personal del Departamento de Compras vía telefónica, comunicándole que por haber llegado tarde para la firma del contrato, tenían la orden de José Luis Gonzáles de realizar informe de esta circunstancia. Después de mucha insistencia por la misma vía, logró comunicarse con el indicado, quien le manifestó que ya había realizado el informe en los mencionados términos.

Al día siguiente hábil (lunes 15 de septiembre), el Gerente General se apersonó a las oficinas de la entidad de salud demandada, suplicando la firma del contrato ese mismo día; sin embargo, José Luis Gonzáles le comunicó que ya estaba elaborada la resolución al respecto. Por lo que, mediante carta SALUR 0536/2014 de 15 de septiembre, dirigida a Ninotshka Calderón de la Barca Quintanilla, Jefa a.i del Departamento Nacional de Compras de Bienes y Contratación de Servicios de la CNS, se le comunicó de las circunstancias anotadas, solicitando la firma del contrato; la misma fue respondida mediante CITE 1415.14 de 16 del mes y año antes referidos, en el que aconseja presentar la nota ante el RPA de acuerdo a las normas, a ese efecto volvió a insistir mediante nota SALUR 0553/2014 de 19 del citado mes, realizando además gestiones personales ante los funcionarios de la CNS; no obstante, a pesar de que la misma Jefa a.i verificó los hechos imprevistos, fueron totalmente vanos e insuficientes, por cuanto el RPA de la CNS, emitió la Resolución RPA ALC/041/2014 de 29 del mes y año antes referido, en la que resolvió: a) Aprobar el informe de calificación de fecha 22 de septiembre de 2014, de la Comisión de Calificación y adjudicar el proceso de contratación a la empresa GEDESA Ltda.; y, b) Descalificar la propuesta presentada por la empresa “SALUR Ltda.”, y en consecuencia dejar sin efecto la Resolución de adjudicación RPA ALC/028/2014, en favor de la citada empresa, consecuentemente el registro de la Resolución en el SICOES.

La resolución se encuentra sustentada en el Informe Legal ALC/091/2014 de 15 de septiembre, en la que se afirmó que el personero legal de SALUR S.R.L. no se presentó a la suscripción del contrato en la fecha indicada, por lo tanto habría desistido. Llamativamente dicho informe no se le hizo conocer para que lo refute, objete, impugne y contradiga; las afirmaciones expresadas son falsas, pues si la CNS trabajó en horario continuo, resultó un imprevisto propio y exclusivo de la misma y contraria al procedimiento señalado por el Manual de Operaciones del SICOES, de aplicación obligatoria por mandato del art. 111 del Decreto Supremo (DS) 0181 de 28 de junio de 2009, que regula el trámite expreso para los casos de desistimiento, fijando el plazo de cinco días para su presentación, alternativamente exige que el RPA envíe carta notariada al proponente adjudicado y se considere un desistimiento tácito; requisitos obligatorios que no han cumplido, porque SALUR S.R.L. nunca hizo manifiesto su desistimiento expreso, tampoco recibió la carta notariada a efectos del desistimiento tácito, documentosnotificados con la Resolución RPA ALC/041/2014, formuló recurso administrativo de impugnación mediante memorial de 3 de octubre de 2014, mereciendo la Resolución Administrativa (RA) 080 de ese mismo mes y año, dictada por José René Bustillos Calderón, Gerente General de la CNS, que resolvió desestimar el recurso de impugnación y confirmar la resolución impugnada, fundado en dos observaciones formales sin trascendencia jurídica que se desvirtúan en los siguientes términos: 1) La falta de uniformidad y coincidencia en detalles consignados en la boleta de garantía que anota Resolución RPA ALC/028/2014 y el recurso de impugnación que anota Resolución RPA ALC/041/2014, producto de un error humano que de ninguna manera puede servir de pretexto para desestimar el recurso de impugnación presentado en término y las condiciones previstas por el art. 95 del DS 0181; y, 2) La falta de poder especial, con ausencia de facultades para apelar, totalmente arbitraria y dolosa, por cuanto se cumplió la flexible y tolerante norma prevista por el art. 93 inc. a), que exige la individualización del recurrente o acompañar poder notariado, sin que determine, que el recurso deba adjuntarse un poder con facultades expresas de interponer recursos de impugnación en el marco de la Normas Básicas del Sistema Administración de Bienes y Servicios, por lo que el poder 895/2013, adjuntado cumple las previsiones contenidas en los arts. 804 y 811.I del Código Civil (CC), en el peor de los casos correspondía notificar a SALUR S.R.L. para que subsane la omisión bajo alternativa de declarar el rechazo del recurso de impugnación, con la prescindencia de formalismos o ritualismos procesales, cuando se trate de materializar derechos fundamentales y garantías constitucionales; es decir, la prevalencia del derecho substancial frente a formalismos, la interpretación conforme al principio de favorabilidad; consiguientemente, correspondía a la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), ingresar a resolver en el fondo el recurso de impugnación, y no solamente eso, correspondía en justicia anular obrados hasta que SALUR S.R.L. sea notificada con el Informe Legal ALC/191/2014, para su enervación, oposición y refutación.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante alegó la lesión de sus derechos al debido proceso, a la defensa en su elemento de ser oído como parte, a la impugnación, acceso a la justicia, los principios de legalidad y seguridad jurídica, citando para el efecto los arts. 14.III, 115, 117.I, 119, 120 y 180.II de la Constitución Política del Estado (CPE); 14.I del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP); 8.2 inc. h) y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; XVIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; 8 y 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos.

I.1.3. PetitorioSolicitó se conceda la tutela demandada, en cuyo mérito se deje sin efecto la RA 080 de 10 de octubre de 2014, dictada por José Rene Bustillos Calderón, Gerente General de la CNS, ordenando se emita nueva resolución que resuelva en el fondo el recurso de impugnación, revisando exhaustivamente la resolución del RPA de la citada entidad de salud, para que ineludiblemente le notifiquen con el Informe Legal ALC/091/2014.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública de la acción de amparo constitucional fue celebrada el 6 de abril de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 92 a 99, produciéndose los siguientes actos procesales:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante a través de su abogado, se ratificó en el tenor íntegro de la acción de amparo constitucional, reproduciendo los argumentos de la misma.

I.2.2. Informes de las autoridades demandadas

José Rene Bustillos Calderón, Gerente General y Ricardo Mendoza Claros, RPA, ambos de la CNS, mediante su abogado, concurriendo a la audiencia en forma verbal, presentó el siguiente informe: i) Un proceso de contratación se conduce bajo principios emitidos por el Órgano Rector, el Ministerio de Economía y Finanzas, el DS 0181, cronograma de actividades, con fechas que rigen a los funcionarios públicos y las empresas proveedoras, bajo el riesgo de que los funcionarios públicos incurran en responsabilidades; ii) Es cierto que la CNS trabajó en horario continuo determinado por el Ministerio de Trabajo Empleo y Previsión Social, conjuntamente la Gerencia General de la entidad de salud demandada, debido a las protestas de los jubilados, cuando el horario normal es hasta las 18:30; iii) El Gerente General de SALUR S.R.L. el 10 de septiembre de 2014, se apersonó y refirió que no trajo la boleta de garantía porque los bancos igual trabajaron horario continuo y que lo iba a presentar al día siguiente; iv) El 12 de octubre, fecha estipulada para la firma del contrato, a horas 16:15 recibió una llamada del representante de SALUR S.R.L. manifestando que se encontraba en la zona sur –versión modificada después al señalar que estaba en El Alto y después en la puerta de la CNS junto a una Notaria–, lamentablemente no se apersonó, no obstante haberle dicho que vaya y la espera cumplida por el Auxiliar de Asesoría Legal hasta horas 17:00; v) El informe legal aludido, no es un acto administrativo definitivo como una resolución, que se la puede notificar a la parte interesada, en el informe legal se recomienda el desistimiento de la empresa conforme al art. 43 del DS 0181, este informe no modifica el estado del desistimiento, porque el proceso de contratación concluyó al existir otra empresa que fue adjudicada, el hecho de que se suscriba contrato con la empresa SALUR S.R.L., causaría daño económico al Estado, susceptible de fiscalización; vi) Quien califica este desistimiento y dispone castigo es la Contraloría General del Estado, nosotros tenemos que informar mediante el SICOES sobre elI.2.3. Resolución del Tribunal de garantías

Los Vocales de la Sala Civil Primera del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, constituidos en Tribunal de garantías emitieron la Resolución 016/2015 de 23 de abril, cursante de fs. 104 a 106 vta., concediendo la tutela solicitada, dejando sin efecto la RA 080 de 10 de octubre de 2014, debiendo emitirse nueva resolución administrativa en base a los antecedentes del proceso y normas que rigen la materia y disponer que el SICOES deje sin efecto el registro efectuado por la CNS, sin responsabilidad por ser excusable; decisión dictada con los fundamentos siguientes: a) El DBC para la adquisición de bienes CM 061/2014, indica como fecha de suscripción del contrato o emisión de compra el 12 de septiembre de 2014, sin especificar la hora, tomando en cuenta que el horario habitual de funciones de la entidad demandada es hasta las 18:30 horas y extraordinariamente se fijó un horario continuo hasta las 16:00, entonces las partes debieron haber suscrito el contrato hasta las 18:30 horas; b) En consecuencia se omitió la aplicación del procedimiento previsto en el Manual del SICOES, se omitió la notificación con el Informe Legal ALC/091/2014, se negó la posibilidad de impugnación con la excusa de simples formalismos, desestimándose el recurso; c) Al declarar el desistimiento de la empresa SALUR S.R.L., desconocieron el numeral 7.2.8 del Manual de Operaciones del SICOES, incumpliendo los procedimientos previstos en el DS 0181, inobservando el principio de legalidad y seguridad jurídica; y, d) Los aspectos de forma referidos a la falta de conformidad del número de resolución de adjudicación consignado en la boleta de garantía y el memorial de impugnación y la falta de facultades para interponer el recurso de impugnación en el poder de la entidad accionante, pudieron ser observados en su oportunidad antes de dictar la resolución correspondiente para hacer posible su subsanación, aspecto que no lo hicieron incumpliendo el principio de informalismo, en materia administrativa.

II. CONCLUSIONES

De la atenta revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente: