1002/2012

Sintesis del caso

En un Recurso Directo de Nulidad, los accionantes denuncian a la Jefa Departamental de Trabajo de Tarija por emitir un instructivo que pretende producir normas jurídicas, usurpando funciones que no le competen bajo el orden constitucional.

Sintesis de la ratio decidendi

Declara fundado el recurso directo de nulidad, en vista de que la Jefa Departamental de Trabajo usurpó funciones que no le competen, al emitir un instructivo que pretende regular materia que corresponde a los órganos de producción normativa.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3. "(...) de la lectura y análisis de este Instructivo, se observa de forma clara y objetiva, que el mismo trae consigo más que una innovación pues no se constituye en una regla dada por la Jefa Departamental de Trabajo de Tarija a sus funcionarios subalternos que puntualice medidas internas cuya finalidad sea la de mejorar las condiciones de trabajo o tendientes a instar a los servidores públicos de los principios que el nuevo orden constitucional trae consigo como la eficacia, eficiencia, el trato con calidad y calidez, etc.; más por el contrario, el referido Instructivo, cual si de una norma jurídica se tratara, contiene una exigencia que no se encuentra contemplada ni prevista en la normativa laboral o administrativa vigente, pretendiendo complementar la normativa legal o en su caso desarrollar o ejercer una potestad reglamentaria que se encuentra reservada exclusivamente a los órganos productores de normas jurídicas y no así a la Jefatura Departamental de Tarija, ya que si bien dicha autoridad tiene la facultad de aplicar instructivos, no tiene competencia para crear normas jurídicas como aconteció en el caso de autos. Instructivo que además resulta ser aislado pues según lo informado a este Tribunal Constitucional Plurinacional por el Ministro del Trabajo, Empleo y Previsión Social y conforme a la documental que se solicitó y que se encuentra cursante en obrados, únicamente en el departamento de Tarija se emitió este tipo de Instructivo, constatándose además que el Ministerio del ramo tampoco asumió ninguna determinación similar a la asumida en el Instructivo en cuestión y que deba ser aplicada por la Jefatura Departamental del Trabajo de Tarija. En consecuencia, se tiene demostrado que la autoridad recurrida, al haber emitido el Instructivo disponiendo que las empresas privadas, sociedades comerciales, empresas unipersonales, sociedades cooperativas, sociedades civiles y asociaciones civiles en general, “…no proceder a la Solicitud de Letras de cambio, garantías hipotecarias, prendarias, títulos de Propiedad, ni cualquier otra garantía en relaciones laborales con sus trabajadores o para acceder a una fuente laboral”, ha creado una norma jurídica usurpando funciones y competencia de los órganos generadores o productores de normas jurídicas, incurriendo por lo tanto en la nulidad de actos prevista en el art. 122 de la CPE".

Precedentes

FJ.III.1. "Como se puede observar, dentro de las normas jurídicas mencionadas no se encuentran los “instructivos”, los que según el Diccionario de Derecho Público, de Emilio Fernández Vázquez, pág. 432 y conformé precisó el Tribunal Constitucional en la SC 0008/2003 de 28 de enero, "…puede definirse como una regla dada por los superiores jerárquicos a sus funcionarios subalternos, que puntualiza medidas internas cuya finalidad es aumentar el rendimiento del trabajo... instrucción que difiere del ´reglamento' que constituye una expresión de la voluntad del Estado creadora de normas jurídicas destinadas a todos los administrados”; por ello en dicha sentencia se concluyó que: “…en ese contexto se tiene que en principio las instrucciones no constituyen manifestaciones de la facultad reglamentaria del Estado por las que se crea normas jurídicas o disposiciones legales, pues no introducen innovaciones en el ordenamiento jurídico, sino que contiene órdenes impartidas por un órgano a aquellos que de él dependen”.

En consecuencia, los instructivos aún así emanen de los órganos públicos, no constituyen normas jurídicas o disposiciones legales en el sentido del orden constitucional, pues los mismos incluso difieren o se diferencian de las resoluciones emanadas de los órganos ejecutivos correspondientes, entre las que se encuentran por ejemplo las resoluciones bi-ministeriales y ministeriales.

Sin embargo, si bien existe la facultad o potestad de que los órganos ejecutivos correspondientes incluidas sus unidades funcionales emitan instructivos, ello no implica que a través de aquellos tengan la facultad, potestad o competencia de invadir el ámbito de competencias asignado a los órganos productores de normas jurídicas, pero aún si desconocen la cláusula de reserva legal contenida en el art. 109.II de la CPE".

Titulacion jurisprudencial

Los intructivos emitidos por los órganos públicos no constituyen normas jurídicas o disposiciones legales en el sentido del orden constitucional, de lo contrario resulta usurpación de competencias que corresponden a los órganos de producción normativa.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

La SCP 1002/2012 se configura bajo el contexto de la SC 0008/2003 de 28 de enero que definió que: "en principio las instrucciones no constituyen manifestaciones de la facultad reglamentaria del Estado por las que se crea normas jurídicas o disposiciones legales, pues no introducen innovaciones en el ordenamiento jurídico, sino que contiene órdenes impartidas por un órgano a aquellos que de él dependen".

Voto disidente

La Magistrada Mirtha Camacho Quiroga expresó su voto disidente a la SCP 1002/2012 señalando que: "el instructivo 16/10 objeto del recurso, cuya nulidad se declaró, de ninguna manera puede ser calificado como una norma generadora de obligaciones para los empleadores, por cuanto el mismo no reúne las características de una disposición legal y tan sólo constituye un acto administrativo realizado por la autoridad demandada en el marco de las funciones y atribuciones asignados al Ministerio del Trabajo y delegados a las Jefaturas Departamentales del ramo, cuyo propósito conforme sostiene la propia autoridad demandada, fue recordar a los empleadores en general, que en la normativa laboral en vigencia no existen disposiciones legales que respalden la exigencia de garantías, como letras de cambio, prendaria o hipotecarias para la contratación de un trabajador".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1002/2012

Sucre, 5 de septiembre de 2012

SALA TERCERA Magistrada Relatora: Dra. Neldy Virginia Andrade Martínez Recurso directo de nulidad

Expediente: 2010-21878-44-RDN Departamento: Tarija

En el recurso directo de nulidad interpuesto por Vera Lucía Dametto Roca en representación de “Industrias NorDam” contra Leny Jaidy Méndez Salas, Jefa Departamental de Trabajo a.i. de Tarija demandando la nulidad del Instructivo 16/10 de 21 de abril de 2010.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido del recurso

Por memorial presentado vía fax el 21 de mayo de 2010 y de forma directa el 26 del mismo mes y año (fs. 27 a 33), la recurrente alega lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan el recurso

El 21 de abril de 2010, la Jefatura Departamental de Trabajo de Tarija, emitió el Instructivo 16/10, ordenando a las empresas privadas, sociedades comerciales, empresas unipersonales, sociedades cooperativas, sociedades civiles y asociaciones civiles en general, que no soliciten letras de cambio, garantías hipotecarias prendarias, títulos de propiedad, ni cualquiera otra garantía en relaciones laborales con sus trabajadores o para acceder a una fuente laboral; usurpando de esa manera funciones que no le competeían y causándole perjuicio en su condición de propietaria y representante legal de la empresa unipersonal “Industrias NorDam”.

Afirma a la vez, que se utilizó un instructivo desvirtuando su naturaleza jurídica creando obligaciones para terceras personas, apartándose de su naturaleza jurídica de instructivo para convertirse en una norma jurídica creadora y generadora de obligaciones, usurpando funciones que no le competen, siendo nulo, por lo tanto los únicos órganos públicos competentes para emitir normas jurídicas creadoras de derechos o prohibiciones y obligaciones, son el Órgano Legislativo y ahora el Departamental, mediante leyes nacionales y departamentales, por otra parte, el Órgano Ejecutivo y el Departamental mediante decretos, pero no así a través de instructivos que tienen otra naturaleza jurídica.directa con el principio de reserva legal contenido en el art. 14.IV de la Constitución Política del Estado (CPE).

La Jefatura Departamental de Trabajo, al emitir el Instructivo mencionado, actuó fuera de su competencia debido a que los conflictos laborales sobre garantías en general y que constituyen el motivo principal de la emisión de ese acto administrativo, deben ser resueltos por los administradores de justicia competentes del Órgano Judicial.

La solicitud de garantías es un hecho corriente en la vida económica, comercial y contractual de las personas físicas y jurídicas, y se convirtió en el medio idóneo para asegurar el cumplimiento de los compromisos.

I.1.2 Autoridad recurrida y petitorio

El recurso está dirigido contra Leny Jaidy Méndez Salas, Jefa Departamental de Trabajo a.i., solicitando se declare la nulidad del Instructivo en función a que se actuó usurpando funciones que no le competen.

I.2. Admisión y citaciones

Por AC 0097/2012-CA de 27 de febrero, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional, admitió el recurso directo de nulidad, disponiendo la citación de las autoridad recurrida, otorgándoles el plazo de veinticuatro horas, para remitir los antecedentes (fs. 34 a 38); notificación que fue cumplida el 27 de marzo de 2012, conforme se evidencia de la diligencia de fs.

57.

I.3 Alegaciones de la parte recurrida

Mediante memorial presentado el 10 de abril de 2012, cursante de fs. 115 a 116, Tomasa Orlinda Jiron Jiron, en su calidad de Jefa Departamental de Trabajo de Tarija, respondió al recurso, manifestando que se debe tomar en cuenta lo previsto en el art. 50 de la CPE, que señala: “El Estado mediante tribunales y organismos administrativos especializados, resolverá todos los conflictos emergentes de las relaciones laborales entre empleadores y trabajadores, incluidos los de seguridad industrial y los de seguridad social”, por lo que se puede establecer que el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social y la Jefatura Departamental de Trabajo, es un órgano administrativo especializado y que actúa en representación del Estado y tiene toda la atribución y tuición de hacer cumplir la normativa laboral vigente.

Lo mencionado es concordante con el art. 86 incs. a), b) y g) del Decreto Supremo (DS) 29894 de 7 de febrero del 2009 y el DS 28699 de 1 de mayo de 2006, por lo que en ese contexto el instructivo 16/10, no creó una norma jurídica, ni nuevos derechos u obligaciones para las empresas, pues si se lo revisa, es un recordatorio de que en la normativa laboral en vigencia no se establece la solicitud de garantías tales como letras de cambio, prendaria e hipotecarias previas a la contratación de un trabajador que se encuentra bajo el amparo de la Constitución Política del Estado, la Ley General del Trabajo y normas conexas.

Finalmente indica que “Industrias NorDam” viene incumpliendo la normativa laboral y vulnerando los derechos de los trabajadores que se encuentran amparados por la Ley General del Trabajo, además en una relación laboral sujeta a esta Ley no es evidente lo planteado por la recurrente, no existe norma que obligue al trabajador a garantizar con un bien económico para poder garantizar ser contratado, este tipo de garantías es usado por empleadores inescrupulosos para de esa formaevadir el cumplimiento de los derechos laborales; por lo que solicita se declare “in fundado e improcedente” el recurso directo de nulidad, con costas.

I.4. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante ACC 0052/2012-CA/S de 15 de mayo, se ha dispuesto la suspensión del plazo a efectos de recabar documentación complementaria.

A partir de la notificación con el Decreto Constitucional de 7 de agosto de 2012, se reanudó el plazo, por lo que la presente Sentencia Constitucional Plurinacional se pronuncia dentro del mismo.

II. CONCLUSIONES

De los actuados producidos en este recurso, se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Conforme al certificado de actualización de matrícula de comercio de 19 de mayo de 2010, emitida por Carlos Alberto Suárez Chávez, Gerente de Área Oriental del Registro de Comercio de Fundación para el Desarrollo Empresarial (FUNDEMPRESA), Vera Lucía Dametto Roca es propietaria de la empresa unipersonal “Industrias NorDan” (fs. 20).

II.2. Por el Instructivo 16/10 de 21 de abril de 2010, la Jefa Departamental de Trabajo a.i. de Tarija, instruyó a las empresas privadas, sociedades comerciales, empresas unipersonales, sociedades cooperativas, sociedades civiles y asociaciones civiles en general, “...no proceder a la Solicitud de Letras de cambio, garantías hipotecarias, prendarias, títulos de Propiedad, ni cualquier otra garantía en relaciones laborales con sus trabajadores o para acceder a una fuente laboral” (fs. 26), alegando que dicha autoridad al haber emitido aquel instructivo desvirtuó la propia naturaleza jurídica del mismo y creó obligaciones para terceras personas convirtiéndolo en una norma jurídica creadora y generadora de obligaciones, usurpando funciones que no le competen.

En consecuencia, corresponde determinar si lo denunciado es evidente a los efectos de declarar o no la nulidad de los indicados actuados.

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

La recurrente, pide la nulidad del Instructivo 16/10 de 21 de abril de 2010, a través del cual la Jefa Departamental de Trabajo a.i. de Tarija, instruyó a las empresas privadas, sociedades comerciales, empresas unipersonales, sociedades cooperativas, sociedades civiles y asociaciones civiles en general: “...no proceder a la Solicitud de Letras de cambio, garantías hipotecarias, prendarias, títulos de Propiedad, ni cualquier otra garantía en relaciones laborales con sus trabajadores o para acceder a una fuente laboral” (fs. 26), alegando que dicha autoridad al haber emitido aquel instructivo desvirtuó la propia naturaleza jurídica del mismo y creó obligaciones para terceras personas convirtiéndolo en una norma jurídica creadora y generadora de obligaciones, usurpando funciones que no le competen.

En consecuencia, corresponde determinar si lo denunciado es evidente a los efectos de declarar o no la nulidad de los indicados actuados.

III.1. Los instructivos en el sistema de fuentes del derecho en Bolivia

Conforme a la teoría formal de las fuentes del derecho, se constituyen en fuentes, los actos autorizados por una norma jurídica del sistema para producir, innovar, derogar o abrogar el derecho vigente.

Según el art. 410.II de la CPE, la aplicación de las normas jurídicas se rige por la siguiente jerarquía, de acuerdo a las competencias de las entidades territoriales:

"1. Constitución Política del Estado.2. Los tratados internacionales.