1004/2012

Sintesis del caso

En esta acción de amparo constitucional, el accionante denunció que los ex Ministros de la Sala Social y Administrativa Primera de la entonces Corte Suprema de Justicia, al pronunciar el Auto Supremo que declaró infundado el recurso de casación en la forma y en el fondo presentado por el accionante, omitieron pronunciarse sobre la violación de las normas denunciadas, por lo que al haber vulnerado sus derechos al debido proceso, seguridad jurídica, apreciación objetiva de la ley y falta de motivación, solicitó la nulidad del Auto Supremo. El Tribunal Constitucional Plurinacional revocó la Resolución que concedió la tutela, pronunciándose previamente sobre la falta de legitimación pasiva al no haberse dirigido la acción también contra el juez de primera instancia que dictó la resolución considerada ilegal ni contra el tribunal de apelación que tenía competencia para revisarla y en su caso corregirla.

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por falta de legitimación pasiva por haberse demandado a los Ministros de la Supremos y no haberse dirigido la acción también contra el juez de primera instancia que dictó la resolución considerada ilegal ni contra el tribunal de apelación que tenía competencia para revisarla y en su caso corregirla.

Extracto de la ratio decidendi

F.J.III.3.” En base a este antecedente y asumiendo la jurisprudencia glosada en el Fundamento Jurídico III.2, correspondía a la parte accionante no sólo demandar a los Magistrados Liquidadores de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia como efecto de la etapa de transición para el Tribunal Supremo de Justicia previsto en la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; sino también correspondía demandar al Juez de primera instancia que asumió la decisión considerada lesiva a los derechos fundamentales de la parte accionante, así como al Tribunal que conoció el caso en grado de apelación, vale decir a los Vocales de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz quienes tenían competencia para revisar y en su caso corregir la actuación del Juez a quo; omisiones que permiten concluir que la parte accionante incumplió el requisito de especificación de la legitimación pasiva prevista por el art. 77.2 de la LTCP, y que debió ser observado oportunamente por el Tribunal de garantías.

Precedentes

La SC 0258/2003-R, en su Fj. III.1. dispone "... cuando se trata de procesos en cualesquier materia, el agraviado debe acusar el acto indebido o ilegal constituido ya sea en un acto procesal o en una resolución ante la instancia última, pues de no hacerlo la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede compulsar la problemática si no ha sido recurrida la autoridad o persona que tiene la facultad de revisar, consiguientemente, modificar, confirmar o revocar el acto o resolución puesto en su conocimiento, ya que en la última instancia -si se acusa el acto ilegal u omisión indebida-, se resolverá definitivamente, de manera que quien deberá responder por la lesión al derecho fundamental y repararlo en forma inmediata será la autoridad o tribunal que tenga legalmente la atribución de conocer en última instancia, y por lo mismo, para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, es quien tiene la legitimación pasiva para ser demandado, responder y cumplir lo que se ordene en esta jurisdicción si se presentare Amparo.

Titulacion jurisprudencial

Existe falta de legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional cuando no se dirige la acción contra la autoridad administrativa o judicial que cometió el acto o pronunció la resolución considerada ilegal y contra las autoridades que revisaron, modificaron o confirmaron el acto o resolución.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

La línea jurisprudencial del Tribunal Constitucional sobre la legitimación pasiva en la acción de amparo constitucional inició con la SC 0255/2001-R, empero, fue la SC 0691/2001-R que definió la legitimación pasiva señalando que ésta debe ser entendida como la coincidencia que se da entre la autoridad que presuntamente causó la violación a los derechos y aquella contra quien se dirige la acción, entendimiento asumido por las SSCC 0817/2001-R, 0139/2002-R, 1279/2002-R, 0039/2010-R y 0192/2010-R, entre otras; razonamiento también confirmado por la SCP 0367/2012, pronunciada por el Tribunal Constitucional Plurinacional. Asimismo, la jurisprudencia constitucional diferenció las situaciones especiales en la legitimación pasiva generando varias subreglas referidas: a) Los casos de sucesión o cambio de autoridades; b) Acto o resolución revisada por un tribunal superior; c) Tribunales u órganos colegiados d) Cambio de situación jurídica del demandado.

a) Sobre la legitimación pasiva en los casos de sucesión o cambio de autoridades, la jurisprudencia constitucional tiene el siguiente desarrollo: 1. La SC 0264/2004 estableció que “…la demanda debe estar dirigida contra la ‘autoridad’ que ostente el cargo desde el cual se realizó el acto ilegal o se incurrió en la omisión indebida, sin que ello implique que, en caso de existir responsabilidades personalísimas, como la penal, el funcionario que haya accedido al cargo con posterioridad al acto lesivo de derechos, tenga que asumir las consecuencias únicamente por encontrarse en funciones al momento de iniciarse la demanda y porque ésta haya sido dirigida en su contra'”; 2. La SC 1740/2004-R determinó: “(…) en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos”. Razonamiento reiterado por las SSCC 1019/2010-R y 0707/2010-R, entre otras, y confirmado por primera vez por la SCP 107/2012; 3. Posteriormente, la SCP 0134/2012, modulando dicho entendimiento, establece que la demanda podrá ser presentada contra la autoridad que cometió el acto ilegal, aún ya no ostente el cargo o la función en la que se encontraba y que, en general, es posible demandar contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometió el supuesto acto ilegal; 4. A su vez la SCP 142/2012, moduló este último razonamiento estableció que tanto para la fase de la admisibilidad –en las acciones de amparo constitucional- como para la fase deliberativa y de decisión, donde se analiza la legitimación pasiva- en todas las acciones de defensa, es suficiente identificar el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometieron los supuestos actos ilegales, en los casos de cesantía de servidores públicos; 5. La SCP 402/2012 realizando otra modulación determinó que la acción de amparo constitucional puede ser presentada, de manera alternativa, contra la ex autoridad que cometió el acto ilegal, contra la nueva autoridad o contra el cargo o la función pública en cuyo ejercicio se cometieron los actos supuestamente ilegales. 6. Asimismo, la SCP 0350/2013 extiende este último razonamiento a entidades o instituciones privadas.

b) Sobre el acto o resolución revisada por un tribunal superior, la jurisprudencia constitucional tiene el siguiente desarrollo: 1. La SC 0258/2003-R estableció que la o el agraviado “...debe acusar el acto indebido o ilegal constituido ya sea en un acto procesal o en una resolución ante la instancia última, pues de no hacerlo la tutela resultaría ineficaz por cuanto no se puede compulsar la problemática si no ha sido recurrida la autoridad o persona que tiene la facultad de revisar, consiguientemente, modificar, confirmar o revocar el acto o resolución puesto en su conocimiento, ya que en la última instancia –si se acusa el acto ilegal u omisión indebida, se resolverá definitivamente, de manera que quien deberá responder por la lesión al derecho fundamental y repararlo en forma inmediata será la autoridad o tribunal que tenga legalmente la atribución de conocer en última instancia, y por lo mismo, para el caso de no reparar la lesión al momento de resolver el recurso ordinario, es quien tiene la legitimación pasiva para ser demandado, responder y cumplir lo que se ordene en esta jurisdicción…”. 2. Este razonamiento posteriormente fue modulado por la SC 1740/2004-R, estableciendo que: “en aquellos casos en los que el acto denunciado como ilegal es ejecutado por una autoridad y es otra la competente para revisar esa actuación a efecto de modificar, confirmar o revocar el acto puesto en su conocimiento, el recurso debe ser interpuesto contra ambas autoridades al tener legitimación pasiva, la primera por ejecutar el acto ilegal y la segunda por no corregirlo, de modo que al ser ambas responsables, deben asumir las consecuencias de sus actos. Cabe aclarar que la SC 258/2003-R, como las SSCC 1445/2004-R, 1740/2004-R, 0741/2010-R, entre otras, utilizaron esta línea jurisprudencial cuando se demandó a las autoridades que ejecutaron el acto o resolución supuestamente ilegal y no contra quienes los revisaron, denegándose la tutela con el argumento que el recurso también debió ser dirigido contra estos últimos. 4. La SCP 1004/2012, confirmó implícitamente este razonamiento a un supuesto diferente, pues en este caso la acción se dirigió contra las autoridades que revisaron la resolución en última instancia, pero no así contra los inferiores, por cuyo motivo se denegó la tutela. Empero, las SSCC 1260/2012, 1271/2012, 1193/2012, 0629/2013, entre otras, denegaron la tutela porque la acción no se dirigió contra la última instancia o autoridades que tuvieron la oportunidad de modificar, confirmar o revocar el acto puesto a su conocimiento.

c) Sobre los casos de Tribunales u órganos colegiados la línea jurisprudencial es la siguiente: 1. El Tribunal Constitucional en las SSCC 1098/2003-R, 0059/2004-R, 711/2005-R y 0529/2010-R, entre otras estableció que para que sea viable el amparo constitucional, debe ser planteado contra todos los miembros que asumieron la decisión, acto o resolución presuntamente ilegal; 2. Sin embargo, dicha subregla fue modulada por la SC 447/2010-R, en los casos de entes colegiados con miembros numerosos, determinando la posibilidad de notificar únicamente al representante legal cuando la notificación a todos los miembros se convierta en barrera para el acceso inmediato a la tutela. 3. La SCP 0076/2012, a través de una modulación implícita precisó que es posible ingresar al análisis de fondo cuando no se causó indefensión a los que fueron demandados; es decir, que a pesar de no haberse dirigido la acción de amparo contra todos los miembros que provocaron el acto ilegal denunciado, uno o más de los que fueron citados asumieron defensa.

d) Sobre el cambio de situación jurídica del demandado, la SCP 1295/2012, estableció que existe falta de legitimación pasiva en acciones de amparo constitucional, cuando la parte accionante, sin argumentación, en un memorial posterior al de la demanda, modifica la calidad de parte demandada a tercero interesado, supuesto en el cual, en cuanto a las personas que se cambia su situación procesal, la tutela será denegada.

e) De otro lado, la jurisprudencia constitucional también ha desarrollado supuestos de flexibilización a la legitimación pasiva respecto a la exigencia de dirigir la acción de amparo constitucional contra la persona particular o autoridad que ocasionó el agravio o acto lesivo denunciado, así: 1. La SCP 0998/2012, estableció que para el caso de vías de hecho, de manera excepcional podrá activarse la tutela sin identificar a la parte demandada cuando por las circunstancias particulares del caso no sea posible una determinación de personas que incurran en vías de hecho; en cuyo orden, para asegurar una equidad procesal, a las personas que no fueron expresamente citadas como demandadas y que pudieren ser afectadas con los efectos de una eventual concesión de tutela por vías de hecho, no se les aplica el principio de preclusión procesal para la presentación de pruebas u otros medios de medios de defensa. Cabe aclarar, como la misma SCP 0998/2012 señaló, la excepción al principio de preclusión y la posibilidad de presentación de prueba establecida en esa sentencia, no implica una modulación de la SCP 0173/2012, en la que se definieron los supuestos en los que en la etapa de revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, es posible la presentación de nueva prueba referidas: “1. Prueba que no pudo ser presentada oportunamente ante el juez o tribunal de garantías, siempre y cuando se justifiquen las razones de ese impedimento, 2. Nueva prueba que demuestre la persistencia de las lesiones denunciadas a partir del mismo hecho generador, lo que no implica la ampliación de los fundamentos de la acción; y 3. Para denuncias de medidas de hecho conexas y accesorias, será posible la presentación de nueva prueba que demuestre que las lesiones denunciadas además de persistir, continúan suscitándose a través de otras acciones de similar naturaleza…” Efectivamente, el razonamiento contenido en la SCP 0998/2012, es un postulado jurisprudencial diferente, vinculado únicamente a las vías de hecho y la imposibilidad de identificar a los demandados y aplicable únicamente ante supuestos fácticos similares. 2. Otro supuesto de flexibilización es el contenido en la SCP 1616/2012 que flexibilizó la legitimación pasiva en los supuestos de instancias de dirección vacantes, en entidades públicas o privadas, determinando que cuando las instancias de dirección en las entidades públicas o privadas quedan vacantes, se dirige la acción directamente contra la entidad que hubiere vulnerado derechos, sin identificar autoridades o personeros; 2. La SCP 0893/2013, circunscrita a los procesos penales estableció que aún no se hubiere planteado la acción contra el representante del Ministerio Público y si contra las autoridades que ejercieron el control jurisdiccional; en la etapa preparatoria, el Juez de Instrucción en lo Penal, ostenta legitimación pasiva, porque tiene la facultad de controlar la investigación efectuada por parte del órgano de persecución penal, asegurando que el mismo se realice en el marco del respeto de la Constitución Política del Estado, Tratados y Convenios internacionales; así como el tribunal de apelación tiene el deber de verificar los actos de la autoridad de rango inferior; cuando no repararon los actos ilegales u omisiones indebidas en las que hubiera incurrido el Ministerio Público.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1004/2012

Sucre, 5 de septiembre de 2012

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente: 01104-2012-03-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 169/2012 de 18 de junio, cursante de fs. 175 a 178 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Dionicio Cataldi Alanoca, Gerente a.i. de Grandes Contribuyentes (GRACO) de Santa Cruz del Servicio de Impuestos Nacionales (SIN) contra María Arminda Ríos García, Carmen Núñez Villegas y Delfín Humberto Betancourt Chinchilla, Magistrados Liquidadores de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 23 de mayo de 2012, cursante de fs. 45 a 52 vta., el accionante refiere que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Interpuso una primera acción de amparo constitucional el 6 de febrero de 2012, vale decir, diecinueve días antes que se cumpla el plazo de los seis meses para su caducidad, por lo que en revisión el Tribunal Constitucional Plurinacional a través de la SCP 0107/2012 de 23 de abril, aprobó la Resolución 62/2011, pronunciada por la Sala Penal Primera del Tribunal Departamental de Justicia de Chuquisaca, y en consecuencia denegó la tutela solicitada, con la aclaración que “se salva el derecho que tiene el accionante de dirigir la acción contra los Magistrados Suplentes del Tribunal Supremo de Justicia”; razón por la cual, al haberse interrumpido el plazo de caducidad, desde la fecha de presentación de la primera acción hasta la notificación con la citada Sentencia Constitucional Plurinacional que se realizó el 8 de mayo de 2012, se encuentra dentro del plazo previsto por el art. 129.II de la Constitución Política del Estado (CPE), para la formulación de la presente acción. Aclarado este aspecto, manifiesta que es importante señalar los datos del proceso en todas sus instancias, sean administrativas y judiciales que motivan la presente acción de amparo constitucional, en cuya emergencia se generó la emisión del Auto Supremo 239 de 12 de agosto de 2011; en este antecedente realizada las observaciones al Impuesto al Valor Agregado (IVA) del contribuyente Sociedad Agropecuaria Santa Cruz (SOAGSA) S.A., se tiene que efectuado el procedimiento de verificación cruzada, con los clientes del contribuyente, respecto a la prestación de servicios, contrataciones de publicidad y pagos por servicios recibidos, se advirtieron la existencia decontratos de publicidad suscritos en las ciudades de La Paz y Santa Cruz, que no contaban con la correspondiente nota fiscal, cuyo monto por operaciones realizadas alcanzó a un total de Bs8 506 970.- (ocho millones quinientos seis mil novecientos setenta bolivianos), constituyéndose en la base imponible, conforme determinan los arts. 1 incs. b) y c), 3 inc. b), 4 y 12 de la Ley de Reforma Tributaria (LRT) y 12 del Decreto Supremo (DS) 21530 de 27 de febrero de 1987, cuyas observaciones por ingresos no declarados determinados en el IVA, tienen incidencia en el Impuesto a las Transacciones (IT), que alcanza a Bs255 209.- (doscientos cincuenta y cinco mil doscientos nueve bolivianos), en virtud a lo previsto en los arts. 72, 73 y 74 de la LRT y 2 inc. d) del DS 21532 de 27 de febrero de 1987.

Añade que, de la revisión del Impuesto a la Utilidad de las Empresas (IUE) gestión 2003, se establece que el contribuyente efectuó la deducción de gastos no operativos, compuestos por una pérdida en la venta de activos fijos no deducible de la utilidad bruta de SOAGAS S.A, para la determinación de la utilidad neta sujeta al impuesto, por lo que los ingresos no declarados en el IVA, inciden en la determinación del IUE de la gestión 2003 y 2004, originando ajustes en el año 2003, por el monto de Bs2 557 834.- (dos millones quinientos cincuenta y siete mil ochocientos treinta y un bolivianos) y en el año 2004, por Bs633 881.- (seiscientos treinta y tres mil ochocientos ochenta y un bolivianos), de acuerdo a lo establecido en los arts. 36, 37 y 47 de la LRT y 6, 7 y 8 del DS 24051 de 29 de junio de 1995.

Al respecto, el art. 7 de la Ley 2626 de 22 de diciembre de 2003, sustituyó el primer párrafo de la Disposición Transitoria Tercera del Código Tributario Boliviano, en relación al DS 27369 de 17 de febrero de 2004, disponiendo que el “programa” alcanza adeudos tributarios en mora al 30 de junio de 2003 inclusive, que al no ser declaradas y pagadas en los plazos de vencimientos establecidos, se encuentran en mora en la fecha indicada, teniendo como vencimiento de pago el mes de julio de 2003, periodo que no se encuentra alcanzado por el Programa, Transitorio, Voluntario y Excepcional; razón por la cual, realizada la verificación, la Administración Tributaria emitió la Resolución Determinativa GGSC-DJCC 431/2007 de 20 de diciembre, constituyendo un adeudo tributario de Bs10 653 028.- (diez millones seiscientos cincuenta y tres mil veintiocho bolivianos), por concepto de ingresos no declarados de SOAGAS.

Señala que concluida la fase administrativa con notificación de la Resolución Determinativa citada el contribuyente interpuso demanda contenciosa tributaria, la que fue declarada probada mediante Sentencia 54 de 30 de octubre de 2009, cuya parte resolutiva deja sin valor alguno la Resolución Determinativa GGSC-DJCC 431/2007; Resolución que es impugnada por la Administración Tributaria interponiendo recurso apelación que fue resuelto por Auto de Vista 550 de 23 de diciembre del mismo año, confirmando en todas sus partes el fallo impugnado; razón por la cual, se formuló recurso de casación en la forma y en el fondo, recurso que es resuelto por la Sala Social y Administrativa Primera del “Tribunal Supremo de Justicia” mediante Auto Supremo 239 de 12 de agosto de 2011, declaró infundado el recurso; argumentando en cuanto a la forma que, el Auto de Vista impugnado fue emitido conforme exige la norma procesal, resolviendo los puntos apelados de la Sentencia con la debida motivación, pertinencia y exhaustividad; y respecto al fondo, afirma que se demostró que la empresa SOAGAS S.A. se acogió al Programa Transitorio Voluntario y Excepcional bajo la modalidad de pago único definitivo, prevista en la Disposición Transitoria Tercera del Código Tributario Boliviano, no siendo correcto que el ente tributario pretenda cobrar contribuciones adeudadas en doble partida cuando voluntariamente se pagó los indicados impuestos acogiéndose al “perdonazo”, razón por la cual no corresponde el pago de ningún impuesto; fundamentos que dejan claramente establecido la pretensión que tienen los Magistrados demandados, de eliminar el hecho imponible, al modificar el contenido del Programa referido y ampliar su aplicación a los periodos de las gestiones 2003 y 2004, vulnerando el derecho constitucional al debido proceso en sus elementos de seguridad jurídica, falta de motivación y apreciación objetiva de la ley al concluirque: a) Las Leyes 2626 de 22 de diciembre de 2003 y 2647 de 1 de abril de 2004 y el DS 27369 establecen que el alcance, del mencionado Programa, comprende las obligaciones por adeudos tributarios en mora al 30 de junio del 2003; b) El Auto Supremo 239, debía pronunciarse sobre la violación de las normas denunciadas; empero, sólo se limitó a señalar que SOAGSA S.A se acogió al Programa Transitorio, Voluntario y Excepcional sin efectuar análisis alguno de la normativa ni las denuncias expuestas en el recurso, vulnerando el debido proceso, toda vez que no existe la debida fundamentación entre los hechos y la conclusión del referido Auto Supremo; c) No se aplico lo previsto en las Leyes citadas, ya que no sometió el caso de autos a las normas legales que regulan y reglamentan el presente recurso.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante, alega la lesión de los derechos de la institución que representa al debido proceso, en sus elementos de seguridad jurídica, apreciación objetiva de la ley y falta de motivación citando al efecto el art. 115.II, 128 y 129 de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela disponiéndose la nulidad del Auto Supremo 239 de 12 de agosto de 2011 y en consecuencia se ordene a los Magistrados Liquidadores de la Sala Social y Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia emitan nueva resolución, restableciendo el derecho al debido proceso.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 14 de junio de 2012 y reinstalada el 15 del mismo mes y año, según consta en las actas cursantes de fs. 166 a 169 y 171 a 174, respectivamente se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El abogado del accionante ratificó el tenor íntegro de la acción de amparo constitucional.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas