1028/2013

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo por vulneración al debido proceso y el derecho a una resolución fundamentada y motivada, en procedimiento administrativo que mediante resolución administrativa dispuso la demolición respecto a una construcción clandestina y luego está fue anulada por otra resolución administrativa.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.6. "En el caso de examen, al margen de las multas que pudiera imponer la Administración, quienes fueron objeto de citación para que paralicen la obra realizada, admitieron no tener documentos de propiedad alguna o aprobación de plano alguno, por lo que no es evidente que no conocían de la denuncia interpuesta contra ellos o que no hubieran gozado del ejercicio de su derecho a la defensa, por el contrario, una vez emitida la Resolución Técnica Administrativa para la demolición de la construcción encontrada como ilegal, se dispuso su notificación para que pueda ejercer su derecho a la impugnación; por lo que, la Resolución impugnada, no puede fundamentar la nulidad de obrados en un supuesto o eventual derecho a la defensa de los denunciados. A pesar de lo señalado, tanto sobre los elementos por los cuales prima facie no existe la menor duda que la administración no sólo ha sido negligente en el cumplimiento de sus funciones y obligaciones sino que al anular obrados con el argumento que existiría cuestiones de propiedad que debieran ser deliberadas en la vía ordinaria o que a los denunciados les fue restringido su derecho a la defensa, cabe señalar que cuando de resoluciones emitidas en los recursos de revocatoria y jerárquico se trata, estas deben responder a los puntos planteados en la impugnación. En efecto, si bien la autoridad demandada optó por anular obrados, sin embargo, no es menos cierto que la misma no tiene la debida fundamentación ni motivación porque en lugar de ello, se remite a informes que se pronuncian también sobre cuestiones como una presunta contravención que deba dilucidarse en la vía ordinaria o que se habría limitado el derecho a la defensa, como se ha explicado anteriormente no es evidente; por el contrario, cuando dicha determinación anula obrados sin la debida fundamentación, no puede menos que entenderse que se trata de una dilación como se realizó en el trámite anterior en más de un año y medio lo que debiera resolverse en menos de quince días. En ese orden; toda vez, que la Resolución impugnada carece de fundamentación, la misma que independientemente de lo formal, eventualmente podría encontrar argumentos razonados y razonables, también, de ingresar al fondo debe contestar cada uno de los aspectos impugnados por los recurrentes, y en ese orden, pronunciarse sobre la resolución impugnada".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1028/2013

Sucre, 27 de junio de 2013

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrado Relator: Efren Choque Capuma

Acción de amparo constitucional

Expediente: 03083-2013-07-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión la Resolución de 18 de marzo de 2013, cursante de fs. 280 a 283 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Wilson Tito Miranda Villarroel contra Edwin Arturo Castellanos Mendoza y Jesús Orlando Ovando Torrico, Alcalde y Jefe de Ventanilla Única, respectivamente del Gobierno Autónomo Municipal del Cercado del departamento de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 31 de enero y 6 de febrero de 2013, cursantes de fs. 156 a 163 vta. y 166 respectivamente, el accionante expresa los siguientes fundamentos:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 10 de marzo de 2011, interpuso ante la Comuna “Tunari” de ese Distrito Municipal, una denuncia de construcción clandestina con relación a un predio de su propiedad ubicado en la zona de Mesadilla, lote 5 de la Urbanización “Iván Capriles”; los responsables de la construcción ilegal resultaron ser Luisa y Vitaliano Panozo Castel, sin tomar en cuenta que el medidor del servicio de luz instalado por la Empresa de Luz y Fuerza Eléctrica (ELFEC), se encontraba a nombre de Juan Rocha Cardozo, esposo de Luisa Panozo Castel. Producto de la denuncia, José Antonio Lara Rojas, Coordinador de la Casa de Coordinación de Pacata de la Comuna “Tunari” por Informe Técnico “C-CN°1 CITE 100/2011” de 12 de abril, en el cual se señaló que hubieran realizado cuatro inspecciones al inmueble objeto.de la denuncia concluyendo que no se presentó documentación de descargo en las tres notificaciones de paralización de obra, por lo que hubieran estado construyendo en forma clandestina en un predio que no es de su propiedad.

El 18 de abril de 2011, solicitó en la vía administrativa la demolición de la construcción clandestina, conforme a los alcances del Informe Técnico antes aludido y la Ordenanza Municipal (OM) 2262/98 de 14 de diciembre de 1998, que aprueba el Reglamento de Sanciones por Contravenciones a las Disposiciones Municipales; en consecuencia, funcionarios dependientes de la Casa de Coordinación de Pacata, el abogado Luis Fernando Clavijo y el arquitecto Ricardo Sandy Núñez elaboraron el Informe Técnico “2C-CN01 CITE 114/2011” de 27 de abril, determinando que corresponde la apertura de un procedimiento administrativo de demolición de construcción clandestina e ilegal.

Remitidos los antecedentes a la Comuna “Tunari” y ante la ausencia de respuesta a su denuncia, reiteró el 29 de julio de 2011, la solicitud de demolición aludiendo la atribución expresa del Alcalde Municipal de disponer y ordenar la demolición de la construcción ilegal y clandestina de inmuebles que no cumplan con las normas urbanísticas, administrativas y especiales previstas en el art. 44.32 de la Ley de Municipalidades (LM).

Por memorial de 13 de octubre del mismo año, presentó un informe sesgado y emitido del Asesor Legal de ese entonces de la comuna cuestionando que en su caso jamás se suscitó conflicto de derecho propietario y es lógico que la administración municipal no defina derecho propietario, por lo que el análisis, conclusiones y recomendación del informe cuestionado no tiene sustento técnico legal, por lo que no acepta que habría un conflicto de derecho propietario, aclarando que el art. 48 de la Ley de Procedimientos Administrativos (LPA), establece que para emitir la resolución final del procedimiento se solicitaran informes que sean obligatorios por decisiones legales y los que se juzguen necesarios para dictar la misma, debiendo citarse la norma que le exija o fundamentando, en su caso, la conveniencia de ellos; salvo disposición legal en contrario, los informes serán facultativos y no obligarán a la autoridad administrativa a resolver conforme a ellos y, en ese contexto el informe “CT-AL N° 99/2011” carece de validez.

El 28 de octubre de 2011, solicitó que la autoridad máxima de la Comuna emita resolución; sin embargo, por informe CT-AL 124/2011 de 26 de noviembre, -copia del informe 99/2011- Cristina Valencia, sub Alcaldesa de la Comuna, hizo conocer el 4 del mismo mes y año (fecha pos datada), que debía acudir a la justicia ordinaria cuando lo que correspondía es emitir una resolución.

Finalmente, después de más de un año y medio, mediante Resolución Técnico Administrativa 2/2012 de 26 de abril, se dispuso la demolición de la edificación en el lote de su propiedad; sin embargo, Vitaliano y Luisa Panozo Castel, por sendos memoriales de 2 y 8 de mayo del 2012, interpusieron recurso de revocatoria,habiéndose, por Resolución Técnica Administrativa 02/2012 de 17 de mayo, confirmando en todos sus extremos la Resolución impugnada; por lo que, las personas asentadas ilegalmente en su predio, el 28 de mayo de 2012, interpusieron recurso jerárquico carente de fundamento, habiendo dado lugar a la Resolución Ejecutiva 588/2012, de 28 de junio, suscrita por el Alcalde y el Jefe de Ventanilla Única, que le fue notificado el 30 de julio del citado año, determinándose la nulidad de obrados vulnerando disposiciones generales de procedimiento administrativo así como sus derechos y garantías constitucionales.

Solicitada que fue la enmienda y complementación de dicha Resolución, por no ser clara, además de ser imprecisa e incongruente por Resolución Ejecutiva 784/2012 de 19 de septiembre, resolvieron complementar el artículo único de la Resolución 588/2012, disponiendo “la nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo que es hasta la emisión de la primera boleta de citación, inclusive” remitiendo el expediente a la Comuna, y ésta a la Casa de Coordinación de Pacata, donde no se hizo nada al respecto.

La emisión de las Resoluciones impugnadas -dice- no están supeditadas al principio de legalidad por cuanto -acudiendo a la previsión normativa del art. 251 del Código de Procedimiento Civil (CPC)- no procede la anulación de obrados si ésta no estuviera determinada expresamente por ley.

El art. 8.1.9 de la LM determina como competencia municipal “demoler las construcciones que no cumplan la normativa de uso de suelo, subsuelo y sobre suelo, con la normativa urbanística, la de saneamiento básico y otras normas administrativas especiales, nacionales y municipales” y, si hubo errores al consignar el monto de las multas impuestas, es error de la propia Alcaldía y no puede afectarle en el trámite de la demolición requerida por construcción ilegal en su propiedad.

Si se justifica la corrección a la Resolución 588/2012, por la competencia establecida en el Código de Procedimiento Civil, por qué no lo hicieron con las boletas; es más, en la Resolución 784/2012 no hubo complementación sino corrección.

La anulación de obrados dispuesta favorece a personas que invadieron su lote sin presentar a la Comuna ningún documento que acredite derecho propietario que sugiera la existencia de conflicto propietario alguno y, por el contrario se han cometido al menos diez infracciones contra regulaciones municipales, entre ellas, la construcción sin autorización municipal ni aprobación de planos, construcción fuera de normas municipales, no hacer caso a órdenes de paralización de obras, no haber presentado documentos de propiedad que respalden la construcción realizada, y destruir los precintos de “obra clausurada”, etc.La Resolución 588/2012 no se manifiesta confirmando la Resolución impugnada a través del recurso jerárquico o denegando el recurso planteado, es más ni siquiera se pronuncia sobre la solicitud del recurso jerárquico cuando el art. 61 de la LPA señala las formas de resolución, emitiendo una nulidad de oficio sin pronunciarse sobre el recurso planteado.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante acusa la vulneración de sus derechos a la propiedad, al debido proceso y a la defensa, así como la “seguridad jurídica”, mencionando al efecto los arts. 24, 25.I, 56 y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, revocando y dejando sin efecto las Resoluciones Ejecutivas 588/2012 y 784/2012, pronunciadas por las autoridades demandadas, manteniendo los efectos de la Resolución Técnico Administrativa 02/2012 de 26 de abril, emitida por la Sub Alcaldesa de la Comuna “Tunari”, Distritos 1, 2 y 3 del Gobierno Municipal del Cercado del departamento de Cochabamba.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública se realizó el 18 de marzo de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 279 y vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante, en audiencia por intermedio de su abogado, ratificó los fundamentos de su demanda que a su juicio goza de argumentación, fundamentación clara y contundente, y que jamás acudió a la Alcaldía para que estos reconozcan su derecho propietario sino para que estos cumplan con la normativa para el caso de construcciones ilegales y fuera de normas, pidiendo su demolición.

I.2.2. Informe de la autoridad y servidor demandados

Edwin Arturo Castellanos Mendoza, Alcalde, y Jesús Ovando Torrico, Jefe de Ventanilla Única de Trámites; el primero mediante apoderada, de acuerdo con el informe que cursa de fs. 266 a 278, señalan que: a) Presentado el memorial de denuncia de construcción clandestina formulado por el accionante el 10 de marzo de 2011, el mismo día, el Arquitecto Ricardo Sandy, dependiente de la Comuna “Tunari” se constituyó en el inmueble y entregó a Luisa Panozo una boleta de citación y/o paralización de construcción de vivienda dirigida a René Panozo Castel, instruyendo que debe apersonarse el 11 de mismo mes y año con ladocumentación que acredite la autorización municipal de construcción, y en caso de incumplimiento será pasible a la multa de Bs5 000.- (cinco mil bolivianos);

b) Del Informe Técnico C-C1 100/2011, se conoce que Luisa Panozo Castel se apersonó a la Comuna a la hora señalada en la boleta pero no presentó la documentación requerida; sin embargo al haber esperado cuarenta y ocho horas para dicha presentación, se emitió una segunda boleta de citación y paralización el 15 de marzo de 2011, dirigida a Vitaliano Panozo Castel - Juan Rocha, instruyendo paralizar la obra y presentar documentación de derecho propietario, planos de construcción, impuestos y otros, respecto al predio en cuestión advirtiendo que en caso de incumplimiento se haría pasible a una multa de Bs2 000.- (dos mil bolivianos);

c) De acuerdo al Informe Técnico citado, los servidores públicos dependientes de la Comuna procedieron a colocar tres precintos de "construcción fuera de norma"; posteriormente se emitió una tercera boleta de citación y/o paralización el 15 de abril del referido año, dirigida nuevamente a Vitaliano Panozo - Juan Rocha, reiterando que se paralice y presenten la documentación antes extrañada bajo apercibimiento de multar con la suma de Bs2 000.-;

d) De acuerdo al texto manuscrito al reverso de dicha boleta, el arquitecto del Distrito 1 de la Comuna informó que los citados no presentaron la documentación requerida por lo que reitera que no deben construir y la obra debe paralizarse, así mismo se hace constar que los precintos fueron violentados y en constancia firman él ante Vitaliano y Luisa Panozo Castel;

e) Cursa de igual manera boleta de citación a Wilson Tito Miranda Villarroel, para que presente documentación el 25 de abril de 2012, documentación que fue presentada acreditando su derecho de propiedad registrado en Derechos Reales (DD.RR.) conforme la nota en el reverso de la misma;

f) Por Resolución Técnico Administrativa 2/2012, la Sub Alcaldesa, el Jefe de División y Asesor legal de la Comuna "Tunari" resolvieron que se proceda a la demolición de la edificación en infracción, realizada en el lote 5, manzana 094 de la Urbanización "Capriles" aplicando los arts. 32 de la OM 2262/98 de 14 de diciembre de 1998, 3 de la OM 4100/2010 de 12 de mayo, y la OM 4199/10 de 3 de diciembre de 2010;

g) Notificada Luisa Panozo Castel con la Resolución Técnico Administrativa señalada, así como Vitaliano Panozo Castel, interpusieron recurso de revocatoria señalando que los Gobiernos Municipales no definen derecho propietario y que el procedimiento realizado por la Comuna afecta al debido proceso toda vez que no se dio lugar a ejercer su derecho a la defensa;

h) Por Resolución de 17 de mayo de 2012, el Asesor legal y la Sub Alcaldesa de la Comuna “Tunari” resolvieron los recursos planteados confirmando la Resolución Técnico Administrativa 02/2012 y se complementa los recursos de revocatoria interpuestos;

i) Por memorial de 20 de mayo de 2012, Vitaliano y Luisa Panozo Castel interpusieron recurso jerárquico contra la Resolución Técnico Administrativa de 17 de mayo, con el argumento que de acuerdo con el art. 140 de la LM, el recurso de revocatoria debe ser resuelto invocando su procedencia o improcedencia, no así el rechazo y, además, dicha Resolución carece de fundamentación como exige el art. 30 de la LPA;

j) Por Resolución Ejecutiva 588/2012 que resuelve el recurso jerárquico interpuesto, y dispone la nulidad deobrados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta la emisión de la boleta de sanción correspondiente, debiendo los funcionarios de la Comuna “Tunari” aplicar estrictamente el Reglamento de Sanciones por Contravenciones a Disposiciones Municipales aprobado por OM 062/2012 y demás disposiciones administrativas y municipales, tomando en cuenta lo dicho en el Informe DNUR 0240 de la Oficina Mayor de Planificación y D.A.L. 1181/12 de Asesoría Legal; k) En vía de complementación se corrigió el artículo único de la Resolución Técnico Administrativa (RTA) 588/2012 quedando redactado de la siguiente manera: “La nulidad de obrados hasta el vicio más antiguo; es decir, hasta la emisión de la primera boleta de citación inclusive, debiendo los funcionarios de la Comuna “Tunari”, aplicar estrictamente el Reglamento de sanciones por Contravenciones a Disposiciones administrativas, municipales, en consideración a los informes DNUR 249/12 y DAL CITE Nros. 1181/2012 y 1473/2012”.

I.2.3. Intervención de los terceros interesados

Juan Rocha Cardozo, Luisa Panozo Castel de Rocha y René Panozo Castel, pese a su legal notificación no presentaron informe escrito ni asistieron a la audiencia señalada.

I.2.4. Resolución

La Sala Civil y Comercial Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Cochabamba, constituida en Tribunal de garantías, pronunció la Resolución de 18 de marzo de 2013, cursante de fs. 280 a 283 vta., denegó la tutela, sin costas, con los siguientes fundamentos: 1) Si bien es cierto que el Estado garantiza el debido proceso, no es menos cierto que en la especie se han desarrollado a cabalidad los actos procesales del proceso administrativo “a raíz de la Convocatoria a Concurso de Méritos y Examen de Competenca” (sic.); 2) Por la vía del amparo no se puede ingresar a valorar la prueba que sirve de base para las resoluciones judiciales o administrativas, ni la certeza o equívoco de las mismas; 3) Si bien es cierto que el accionante señala que el recurso debe ser confirmatorio o denegatorio, y no anulatorio, el accionante pretende que se revoque y se deje sin efecto las resoluciones impugnadas pretendiendo equiparar al Tribunal de garantías en un Tribunal de alzada o de casación, sin considerar que la acción de amparo constitucional no es una instancia procesal más.

II. CONCLUSIONES

Del análisis de la documental adjunta al expediente, se evidencia:

II.1. El 16 de noviembre de 2005, el Registrador de DD.RR. del departamento de Cochabamba, confiere testimonio de la escritura de una venta de un lote de terreno signado con el número 5, ubicado en la zona de Mesadilla de Tupuraya, Distrito 26, cantón Santa Ana de Cala Cala, que transfiere RudyIván Capriles Arguedas, a favor de Wilson Tito Miranda Villarroel, ahora accionante, según documento privado de 19 de diciembre de 1988, con reconocimiento de firmas el 28 de diciembre del mismo año y registrado en DD.RR. bajo la Matrícula Computarizada 3.01.1.02.0026568 (fs. 18 y vta.).

II.2. El 10 de marzo de 2011, el accionante formalizó denuncia de construcción clandestina en el lote de su propiedad, ante la Comuna “Tunari”, solicitando inmediata intervención y consiguiente demolición (fs. 20 y vta.)

II.3. En la misma fecha, el arquitecto Ricardo Sandy Núñez, servidor público municipal de la Comuna “Tunari” emitió y entregó a Luisa Panozo Castel una boleta de citación y/o paralización a nombre de “René Panozo”, para que se haga presente en la Comuna, munido de la autorización municipal, plano aprobado y resolución municipal con el aviso que señala que en caso de incumplimiento se hará pasible a una multa de Bs5000.- (cinco mil bolivianos), de acuerdo a disposiciones municipales establecidas en la OM 2262/98 (fs. 184 a 205).

II.4. El 15 de marzo de 2011, el servidor público municipal antes mencionado y Luis Mercado Clavijo, Abogado de la Comuna, emitieron una boleta de segunda citación, esta vez a nombre de René Panozo - Juan Rocha (sobre línea VITALIANO ...Panozo), consignando como multa en caso de incumplimiento, la suma de Bs2000.- (dos mil bolivianos), boleta que es entregada a Luisa Panozo (fs. 22).

II.5. El 11 de abril de 2011, el arquitecto y abogado de la Casa Comunal expidieron un tercera boleta de citación y/o paralización de construcción fuera de norma, a nombre René Panozo - Juan Rocha (sobre rayado VITALIANO …Panozo) imponiendo como multa Bs2 000.-, boleta entregada a Luisa Panozo Castel (fs. 23).

II.6. El 12 de abril de 2011, el arquitecto. Ricardo Sandy Núñez, hace constar en el dorso de las boletas de segunda y tercera citación, que fueron presentes en la Comuna “Tunari” Vitaliano y Luisa Panozo Castel, no habiendo presentado planos de lote, documentos de propiedad ni planos de construcción, a los que se les instó y reiteró que no construyan y que la obra debe paralizarse, haciendo constar que los precintos dejados en el inmueble fueron violentados; en constancia firman todos los mencionados (fs. 22 y 23).

II.7. El 18 de abril de 2011, el accionante solicitó la demolición de la construcción ilegal, y que se emita resolución fundada y motivada, previa las formalidades legales, por otra parte, boletas de multa por violentar el precintado (fs. 24 y vta.); petición que fue reiterada el 8 de agosto del mismo año.referido año (fs. 44 y vta.).

II.8. El 11 de noviembre de 2011, el accionante presentó memorial a la Presidenta del Concejo Municipal formulando queja, además de solicitar a través de la Comisión que corresponda, se inste al Alcalde que conmine a la Comuna a emitir resolución expresa y motivada en el trámite iniciado por el (fs. 71).

II.9. El Concejo Municipal de Cochabamba, por Minuta de Comunicación 005 de febrero de 2012, recomendó al Alcalde que en el ámbito de sus atribuciones instruya a los servidores públicos de la Comuna “Tunari”, que conforme a la normativa vigente, emitan dictamen o resolución en el trámite interpuesto por el ahora accionante (fs. 73).

II.10.El 1 de marzo de 2013, el ahora accionante nuevamente solicita resolución (fs. 75 y vta.).

II.11.El 26 de abril de 2012, la Sub alcaldesa Virginia Saavedra de la Comuna “Tunari”, Distritos 1, 2 y 13 del Gobierno Municipal de Cochabamba, conjuntamente el asesor legal y Jefe de Atención al Ciudadano de la Comuna mencionada, emitió la Resolución Técnico Administrativa 002/2012, resolviendo se proceda a la demolición de la edificación en infracción realizada en el lote 5 de la urbanización “Capriles” ubicado en la manzana 094, disponiendo la notificación del ahora accionante, Vitaliano y Luisa Panozo Castel y Juan Rocha Cardozo, a objeto que puedan hacer uso de los recursos que la ley les franquea (fs. 83 a 88).