1034/2013

Sintesis del caso

Los accionantes, denuncian la lesión de sus derechos a la dignidad humana, a la integridad física y psicológica, al trabajo y estabilidad laboral, al ejercicio de la función pública, “a un proceso previo, prohibición de justicia por mano propia” y al principio de seguridad jurídica, por cuanto a través de medidas de hecho, bajo presión, amenazas de muerte y vejaciones, ocasionadas por casi un centenar de comunarios a la cabeza de los demandados, fueron obligados a firmar su renuncia al cargo electo de Concejales titulares, así como a su calidad de miembros de la Directiva de ese ente deliberante, esto es, a su condición de Presidente, Vicepresidente y Secretaria del Concejo Municipal de Challapata. En consecuencia, corresponde determinar en revisión, si se debe conceder o denegar la tutela solicitada.

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por cuanto los accionantes, mediante vías de hecho, fueron obligados a presentar renuncia a sus cargos como concejales municipales y miembros de la directiva municipal, lo que significa que el cese de sus funciones, no fue el resultado de la activación de los mecanismos institucionales existentes en la Constitución Política del Estado, sino a través de medidas de hecho protagonizadas por grupos pertenecientes a los sectores sociales liderizados por los demandados, distorsionando el correcto rol que ejercen los sectores de la sociedad civil organizada en el control social.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.4. "Los accionantes, denuncian la lesión de sus derechos a la dignidad humana, a la integridad física y psicológica, al trabajo y estabilidad laboral, al ejercicio de la función pública, “a un proceso previo, prohibición de justicia por mano propia” y principio de seguridad jurídica, por cuanto a través de medidas de hecho, bajo presión, amenazas de muerte, vejaciones, ocasionadas por casi un centenar de comunarios a la cabeza de los demandados, fueron obligados a firmar su renuncia al cargo electo de Concejales titulares, así como a su calidad de miembros de la Directiva de ese ente deliberante, esto es, a su condición de Presidente, Vicepresidente y Secretaria del Concejo Municipal de Challapata. Al respecto, corresponde señalar que este Tribunal Constitucional Plurinacional, de los datos arrimados al expediente, ha llegado a tener certidumbre de los siguientes hechos: i) Que el 12 de junio de 2012, en el Salón Rojo de la entonces Alcaldía de Challapata, los accionantes fueron obligados, a firmar sus cartas de renuncia tanto a los cargos de Concejales titulares como de Directivos de dicho ente deliberante que venían desempeñando, esto es, de su condición de Presidente, Vicepresidente y Secretaria, por un grupo de personas a la cabeza de Pánfilo Condori Choque, Sergia Agustina Jorge Villca, Concejales Municipales titulares de Challapata, Ireneo Ari Tola, Corregidor titular de Cruce Aguas Calientes, Felipe Canaviri Viracochea, Presidente del Comité de Vigilancia, Alfredo Lipiri Orihuela y Lucía Uño Ibarra, Concejales suplentes de Challapata -ahora demandados- (Conclusiones II.3, II.4 y II.5). Y que posteriormente, no se les permitió ingresar a sus oficinas no obstante que el Juez Instructor Cautelar Ordinario Liquidador de la provincia Eduardo Avaroa de la localidad de Challapata, a través de la providencia de 22 del referido mes y año, dispuso aquello (Conclusión II.7). ii) Que a través de Resolución Municipal 002/2012 de 20 de junio, cuyo quórum estaba conformado únicamente por los Concejales titulares Pánfilo Condori Choque y Sergia Agustina Jorge Villca, dichos Concejales se autonombraron integrantes circunstanciales del Directorio del Concejo Municipal de Challapata para considerar y deliberar la renuncia de los Concejales titulares ahora accionantes, como en efecto lo hicieron, aceptando la renuncia irrevocable de los mismos y, por ende, la cesación en sus funciones, tanto en su investidura como Concejales titulares, como en sus cargos directivos de Presidente, Vicepresidente y Secretaria, convocando seguidamente a los Concejales suplentes a objeto de que asuman la titularidad, a efectos de conformar el pleno del Concejo del Gobierno Autónomo Municipal de Challapata (Conclusión II.8 y II.9). Sobre el primer punto, queda claro para este Tribunal Constitucional Plurinacional que el cese de funciones de los accionantes, tanto en su condición de Concejales titulares electos por voto ciudadano del Municipio de Challapata así como en sus cargos directivos de Presidente, Vicepresidente y Secretaria del Concejo Municipal de dicho Municipio, acaecido el 12 de junio de 2012, no fue como resultado de la activación de cualesquiera de los mecanismos institucionales existentes en la Constitución Política del Estado y las leyes, que configuran el actual Estado Constitucional de Derecho. Es decir, el cese de sus funciones, no fue producto de: a) Una destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada, dentro del marco de regulación previsto en los arts. 148 y 149 de la LMAD y la interpretación contenida en la SCP 2055/2012; ni b) Una revocatoria de mandato, en el marco de regulación previsto en la Constitución (art. 240.III de la CPE) y arts. 25 y ss. de la LRE. Por el contrario, dicho cese de funciones en sus dos dimensiones (como Concejales titulares electos y miembros de la directiva del Concejo Municipal), fue el resultado de actos vinculados a medidas de hecho en los que intervinieron los demandados, quienes, en lo conducente, al haber mediante presión forzado la renuncia de los accionantes, aglutinando a grupos pertenecientes de sectores sociales liderizados por los demandados, distorsionaron el correcto rol que ejercen los sectores de la sociedad civil organizada en el control social, conforme se desarrolló en el Fundamento Jurídico III.3 de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, es decir, no tuvieron en cuenta que el control social en Bolivia exige, para su ejercicio, la satisfacción de una serie de condiciones y requisitos previstos tanto en la Constitución Política del Estado (arts. 241 y 242) y en la reciente Ley de Control Social, situación normativa asumida por decisión del legislador constituyente que excluye cualesquier forma de actuación discrecional, arbitraria bajo la forma de medidas de hecho y por lo mismo de ninguna manera respalda excesos como los ocurridos en el Municipio de Challapata, que en lugar de apegarse a cánones propios de un “Estado Constitucional de Derecho” o “gobierno de leyes y no de hombres”, son expresión clara de un “Estado bajo el régimen de la fuerza”, que abren la competencia de la justicia constitucional para su tutela en esta acción de amparo constitucional, por vulneración del derecho a permanecer en el ejercicio del poder político contenido en el art. 26 de la CPE, el que sólo cesará cuando se activen cualesquiera de los mecanismos institucionales de cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales, o por decisión libre de la persona de abandonar la función pública. En efecto, la Constitución y la ley, han determinado, por razones de seguridad jurídica, en qué supuestos cesa el mandato de una autoridad electa de un Gobierno Autónomo Municipal, precisamente para que el servidor público electo tenga exacto y previo conocimiento acerca de todos los supuestos que hacen que cese su mandato. En ese mismo razonamiento, el anterior Tribunal Constitucional, otorgó tutela a autoridades electas de los municipios, cuando fueron obligados a renunciar forzadamente a través de actos vinculados a medidas de hecho por grupos pertenecientes a organizaciones sociales, como eran los Comités de vigilancia y Comités Cívicos, incluso cuando la participación y control social no era objeto de regulación normativa constitucional ni legal en nuestro Estado. Así se tienen las SSCC 1083/2001-R, 0748/2002-R, 0539/2004-R, 0246/2005-R, 1255/2006-R, 1327/2006-R, 0005/2007, 0420/2007-R, entre otras. De lo señalado, respecto a los hechos evidenciados en el segundo punto, es posible concluir que la conformación del directorio por los ahora demandados Concejales titulares Pánfilo Condori Choque y Sergia Agustina Jorge Villa, así hubiera sido circunstancialmente, y las decisiones asumidas en la Resolución Municipal 02/2012, como son la aceptación de la renuncia irrevocable de los accionantes y por ende la cesación en sus funciones tanto en sus cargos de Concejales Titulares electos como en sus cargos directivos; la convocatoria a concejales suplentes a efecto de que asuman la titularidad, así como todos los actos futuros posteriores carecen de validez a la luz del orden constitucional y legal".

Precedentes

III.2. Mecanismos institucionales en el Estado Constitucional de Derecho para el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales

III.2.1. Destitución definitiva

La Ley Marco de Autonomías y Descentralización, en sus arts. 144 y ss. regulaba la suspensión temporal de autoridades electas departamentales, regionales y municipales; empero, dichas normas fueron declaradas inconstitucionales en la SCP 2055/2012 de 16 de octubre, subsistiendo, por tanto, únicamente la destitución definitiva, previa sentencia condenatoria ejecutoriada y dentro del marco de regulación previsto en los arts. 148 y 149 de la mencionada Ley.

En efecto, dicha Sentencia Constitucional Plurinacional declaró la inconstitucionalidad de los arts. 144, 145, 146 y 147 de la LMAD, y la frase contenida en la primera parte del parágrafo II del art. 128.II de la citada Ley que señalaba: “La máxima autoridad ejecutiva será suspendida temporalmente de sus funciones si se hubiera dictado acusación formal en su contra que disponga su procesamiento penal”, con el siguiente argumento:

“El art. 144 de la LMAD, prescribe que los gobernadores, alcaldes, Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE) regional, asambleístas departamentales y regionales y concejales municipales de la entidades territoriales autónomas, podrán ser suspendidos de sus funciones temporalmente cuando se dicte en su contra acusación formal. Por una parte el Legislador estatal carece de título competencial específico, que le permite regular esta materia y menos vulnerar derechos humanos y garantías jurisdiccionales. Según el art. 28 de la CPE, no existe suspensión temporal, sino sólo destitución definitiva previa sentencia condenatoria ejecutoriada, por lo que el art. 144 de la LMAD, contradice la norma constitucional señalada. La suspensión temporal transgrede los arts. 28 y 116.I de la CPE, al imponer una sanción previa, como medida cautelar, antes de que exista una sentencia condenatoria ejecutoriada, cuando aún no existen pruebas de cargo válidas y aún no valoradas por el órgano judicial, vulnerando el principio de inocencia.

El art. 145.2 de la misma Ley, establece que la autoridad interina que reemplace a la autoridad democráticamente elegida, será designada de entre los asambleístas y/o concejales, invadiendo competencias propias de la potestad facultativa de autogobierno y auto organización propia de los estatutos autonómicos. Al imponer una autoridad interina que pertenece al Órgano Legislativo para ejercer una función en el órgano Ejecutivo, aspecto que contradice lo previsto por el art. 12.III de la CPE y modifica tácitamente el art. 28 de la Ley Fundamental, ignorando los procedimientos constitucionales previstos” (las negrillas y subrayado nos corresponde).

III.2.2. Revocatoria de mandato

A partir de la Constitución Política del Estado de 2009, se amplió la democracia y los mecanismos de participación ciudadana, iniciando con ello una nueva institucionalidad democrática basada en el reconocimiento de la democracia directa y participativa, representativa y comunitaria, conforme dispone el art. 11 de la CPE. En efecto, la participación ciudadana en Bolivia ahora reconoce tres tipos de democracia: a) La democracia directa y participativa; b) La democracia representativa; y, c) La democracia comunitaria, cada una con mecanismos concretos de participación ciudadana:

La revocatoria de mandato, es uno de los mecanismos de participación ciudadana como expresión de la democracia directa y participativa, que procede por iniciativa popular, conforme disponen los arts. 240.III de la CPE y 25.III de la Ley del Régimen Electoral (LRE).

Conforme estipula el art. 25 de la LRE, la revocatoria de mandato es el mecanismo constitucional a través del cual el pueblo soberano decide, mediante sufragio universal, sobre la continuidad o el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano. La revocatoria del mandato es el derecho del electorado a destituir del cargo a un funcionario antes de que concluya el período de su mandato. Se aplica a todas las autoridades electas por voto popular, titulares y suplentes, a nivel nacional, departamental, regional o municipal. No procede respecto de las autoridades del Órgano Judicial ni del Tribunal Constitucional Plurinacional. Se origina únicamente por iniciativa popular y en una sola ocasión durante el período constitucional de la autoridad sujeta a revocatoria.

La revocatoria de mandato procede por iniciativa popular, cumpliendo los requisitos previstos en el art. 26 de la LRE y observando los plazos que estipula el art. 27 de la citada Ley, cuya convocatoria será realizada mediante ley del Estado Plurinacional y de acuerdo al calendario electoral fijado por el Tribunal Supremo Electoral y todas las formalidades y términos previstos en el art. 28 de la LRE y demás condiciones administrativas regulados en los arts. 29 y ss. de dicha Ley.

III.3. El rol del control social en el cese de funciones de las autoridades elegidas por voto ciudadano en las entidades territoriales autónomas municipales

Conforme entendió la SC 1212/2010-R de 6 de septiembre, la labor del control social en Bolivia, de acuerdo al diseño constitucional es: “…funcional y transversal con relación a todas las entidades públicas, pues su objeto es ejercer el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado y el gobierno, esto es a nivel central y de las entidades territoriales autónomas, autárquicas, descentralizas y desconcentradas y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales, en lo que se refiere, entre otros, a participar en la formulación de las políticas públicas del Estado, construcción colectiva de leyes, manejo transparente de los recursos fiscales y otras que determine la ley marco general para el ejercicio del control social que promulgue en un futuro el órgano legislativo, en desarrollo de lo dispuesto por el art. 241.IV de la CPE” (las negrillas son nuestras).