1038/2014

Sintesis del caso

En una acción de amparo constitucional la accionante refirió que presta servicios por más de veinte años, entre lo que fue la ex Prefectura y la actual Gobernación del departamento de Cochabamba; sin embargo, y a pesar de gozar de los beneficios de ser funcionaria de carrera administrativa, el Gobernador codemandado, mediante memorándum le agradeció la prestación de sus servicios, memorándum que fue representado en la vía administrativa hasta concluir en el recurso jerárquico ante el Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, quien confirmó el indicado memorándum, sin considerarse en ninguna instancia que tiene derecho a un debido proceso en el que se le diga los motivos de su destitución ello en razón a que es funcionaria de carrera administrativa por lo que consideró lesionados sus derechos al debido proceso y al trabajo y peticiono se le conceda la tutela y se deje sin efecto el memorándum de agradecimiento de servicios y en consecuencia, se ordene su restitución a su fuente de trabajo, más el pago de salarios devengados y costas procesales. El Tribunal Constitucional Plurinacional revocó la Resolución del Tribunal de Garantías que había denegado la tutela, concediendo la misma bajo el argumento de que las autoridades demandadas desconocieron la calidad de funcionaria de carrera de la accionante.

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por vulneración a los derechos laborales de la accionante quien fue despedida sin un proceso previo pese a gozar de la calidad de funcionaria de carrera.

Extracto de la ratio decidendi

FJ. III.3. "...Analizada la problemática traída a colación, se evidencia que en la RM 038/13 de 14 de enero de 2013, las autoridades codemandadas confirmaron el memorándum NE-URH/571/2012 de 19 de junio, emitido por el Gobernador del departamento de Cochabamba, señalando que: a) La accionante es de libre remoción y por ello el memorándum de agradecimiento de servicios es un acto administrativo válido; b) Estando en periodo de transición de las Prefecturas a las Gobernaciones no existía ningún trámite de convalidación a la carrera administrativa por parte de la accionante; y, c) El memorándum es válido, toda vez que la accionante tenía la calidad de servidora provisoria, al no haber sido incorporada a la carrera administrativa por Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba; asimismo, se evidencia que no existía el respectivo trámite de transferencia en la Unidad de Recursos Humanos. De lo señalado, se verifica que la Resolución analizada desconoció la existencia de la Resolución Prefectural “45/2000” de 24 de febrero, en la que se dispone que la accionante es incorporada al Servicio Civil y para ello se dispone remitir dicha Resolución al Servicio Nacional de Administración de Personal, para su correspondiente convalidación e incorporación a la carrera administrativa de acuerdo al Estatuto del Funcionario Público. Así, se tiene que existiendo dicho acto administrativo, era menester analizar la situación material de la accionante, ya que ésta sí llegó a tener un reconocimiento institucional de tener la condición de ser servidora pública de carrera administrativa, a cuyo efecto, mal podían las autoridades en ejercicio de la Autoridad del Servicio Civil, desconocer que si bien ésta no accedió a un número de registro como servidora pública de carrera, no era una situación imputable a su persona, puesto que fue la Entidad Pública - la ex Prefectura de Cochabamba- la que incumplió su propio mandato ante la entidad del Servicio Civil, en ese marco se tenía el derecho de la accionante a que se concluya con su trámite de registro ante el Servicio Civil, y ésta adquiera formalmente el derecho a la carrera administrativa, dicho derecho se constituía en una obligación por la entidad gubernamental y que fue transferida a la nueva institución -Gobierno Autónomo Departamental de Cochabamba- por la aplicación del art. 13 de la Ley 017 y por lo expuesto en el Fundamento Jurídico III.2; en ese marco, corresponde conceder la tutela a la accionante, pues resulta lesivo del derecho a la función pública y al debido proceso, que la omisión de la Administración Pública no sea considerada en la vía de impugnación jerárquica, pues ésta debió resolver de manera motivada, dos aspectos sustanciales: 1) Si la falta de homologación de la Resolución Prefectural podía desconocer el derecho de la accionante a acceder al sistema de carrera administrativa; y, 2) Si en la transmisión de entidades públicas era imperativo para la Gobernación del departamento de Cochabamba, considerar dicha Resolución y en su caso reencausar el trámite a efectos de no desconocer el derecho de acceso a la función pública como servidora de carrera por una omisión del Estado, más aún si se tiene que en el Fundamento Jurídico III.1 se ha reposicionado la idea de la voluntad del constituyente de fortalecer la institucionalidad y la carrera administrativa, marco dentro del cual la interpretación jurídica debe maximizar dicho canon constitucional; situaciones por las cuales corresponde que las autoridades jerárquicas emitan una nueva resolución que considere los aspectos relatados. "

Titulacion jurisprudencial

Una vez reconocido el servidor público como funcionario de carrera, los trámites emergentes de dicho reconocimiento no concluidos por la Entidad pública respectiva, no podrán repercutir en forma negativa desconociendo dicha calidad del funcionario público.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

Sentencia Fundante

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1038/2014

Sucre, 9 de junio de 2014

SALA TERCERA

Magistrado Relator: Dr. Ruddy José Flores Monterrey

Acción de amparo constitucional

Expediente: 05471-2013-11-AAC

Departamento: Cochabamba

En revisión de la Resolución de 22 de noviembre de 2013, cursante de fs. 281 a 286, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Danitza Susana Pérez Pelaez contra Daniel Santalla Tórrez, Ministro, Tiburcio Aguilar Marquez, Viceministro de Empleo, Servicio Civil y Cooperativas, ambos del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social; y, Edmundo Novillo Aguilar, Gobernador del departamento de Cochabamba.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 4 de julio de 2013, cursante de fs. 43 a 53, la accionante, manifiesta que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Hace veintitrés años entró a trabajar a la entonces Prefectura del departamento de Cochabamba, como funcionaria eventual por tres meses, empero, debido al trabajo que realizaba se le dio la posibilidad de continuar en esa institución; posteriormente, en el año 1999, una comisión del Servicio Civil aplicando el Estatuto del Funcionario Público, señaló que ésta cumplía con todos los requisitos para su institucionalización en el cargo que desempeñaba.

Refiere que, llegó a ingresar como funcionaria de planta mediante memorándum “DIR.PRES/91/92”, que además le otorgaba el ascenso como “Secretaria 2”, ello debido a que obtuvo el puntaje más alto en el examen de ascenso; y posteriormente, por memorándum DPLA-144/96 de 1 de enero de 1996, fue designada como “Secretaria 3” de la Dirección de Planificación de la indicada Prefectura, realizando una carrera en esa institución.

En 1999, el entonces Prefecto Guido Camacho Rodríguez, cursó el memorándum URH-454/99 de 1 de febrero 1999, ascendiéndola al cargo de “Secretaria 1” de la Dirección de Recursos Naturales y Medio Ambiente; asimismo, indica que cada uno de los ascensos se debió al buen desempeño en sus funciones.

Ante la promulgación del Estatuto del Funcionario Público, se inició un proceso deinstitucionalización de los cargos por parte de una comisión del Servicio Civil, a través de convocatoria prefectural, a la cual se presentó y rindió los exámenes que se realizaron, todo ello en cumplimiento del art. 70 inc. d) del Estatuto del Funcionario Público (EFP), ese proceso de selección de personal fue supervisado por la Unidad de Recursos Humanos, la Dirección Administrativa y Financiera, la Unidad de Gestión y Reformas y la Asesoría General del Despacho del Prefecto.

Como consecuencia del referido proceso, se emitió la Resolución Prefectural “045/2000”, cuyo artículo primero determinó incorporarla, entre otros, al Servicio Civil Departamental, adquiriendo la calidad de funcionaria de carrera, la misma que se confirmó con los diferentes memorándums de ascenso y aumento de sueldo que se le otorgó de manera posterior a esa fecha, en los que se le considera como servidora pública de carrera administrativa.

A pesar de todo lo expuesto, refiere que de manera injustificada se le cambió de ítem y luego por otro memorándum se le disminuye el sueldo, hechos que vienen a ser despidos indirectos, pero debido a la necesidad de trabajo para la manutención de su familia, no hizo ninguna observación o impugnación a los mismos; sin embargo, el hecho que llegó a lesionar totalmente sus derechos, se da con la entrega del memorándum de agradecimiento de servicios NE-URH/571/2012 de 19 de junio, en el que además de prescindir de sus servicios se le obliga a tomar sus vacaciones sin indicar ninguna causal ni tomar en cuenta su calidad de funcionaria de planta, por tanto, debió haber sido sometida a lo dispuesto por el art. 29 del EFP, que es concordante con el art. 63 de Decreto Supremo (DS) 26115 de marzo de 2001 (Normas Básicas de Administración de Personal); siendo consecuentemente anunciado su retiro injustificado, contraviniendo así a lo dispuesto en el art. 44 del EFP y 64 del DS 26115, y es que únicamente podría ser retirada de la institución por incumplimiento a normativa interna y previo proceso administrativo.

Al ser esta determinación atentatoria a sus derechos, por nota de 29 de junio de 2012, planteó recurso de revocatoria contra el referido memorándum, solicitud que fue respondida por nota G.C.DESP.982/2012 de 11 de julio, que indicaba que supuestamente no reunía las condiciones necesarias para ser servidora pública y por ende, sin considerar los años que prestó a la institución, se desestimaba la reclamación realizada; agotando la vía administrativa, el “10 de julio de 2012”, presentó recurso jerárquico que fue de conocimiento del Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, quien mediante Resolución Ministerial (RM) 038/13 de 14 de enero de 2013, haciéndose una interpretación errónea y equivocada del art. 31 del DS 26115, sin tomar en cuenta lo previsto por el art. 30 del referido Decreto Supremo, debido a que se fundamenta en un procedimiento inexistente de transferencia del personal de la extinta Prefectura a la ahora Gobernación y en razón a ese procedimiento habría perdido la calidad de funcionaria de carrera, pero no se indica la normativa para disponer aquello; del mismo modo refiere que el punto tres del sexto considerando de la referida Resolución precisa que tiene la calidad de funcionaria pública, pero luego refiere que habría perdido tácitamente dicha calidad en razón a la transición, señalando como fundamento jurídico el art. 1.1 de la Ley 017 de 24 de mayo de 2010, empero, esa disposición legal en ninguna parte señala qué procedimiento se seguirá con funcionarios de carrera o provisorios, por lo que no existe ninguna fundamentación legal para el atropello que sufrió; finalmente manifiesta que, al no contar el departamento de Cochabamba con Estatuto, no se podía determinar la situación de los funcionarios públicos antes y después de la transición, vale decir, que se estaba disponiendo el retiro de su fuente de trabajo sin que exista una disposición legal que sustente tal determinación.

1.I.2. Derechos supuestamente vulnerados

La accionante considera lesionados sus derechos al debido proceso, al trabajo y a la “seguridad jurídica”, citando al efecto los arts. 46, 115.II y 178 de la Constitución Política del Estado (CPE).I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela solicitada, disponiéndose dejar sin efecto el memorándum de agradecimiento de servicios NE-URH/571/2012 de 19 de junio y la RM 038/13 de 14 de enero de 2013 y, en consecuencia, se ordene la restitución a su fuente de trabajo en el mismo cargo, más el pago de salarios devengados y costas procesales.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 22 de noviembre de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 279 a 280 vta., en presencia de la parte accionante y de los abogados apoderados de los demandados, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

La accionante, a través de su abogado, ratificó el tenor íntegro de la acción de amparo constitucional.

En uso del derecho a la réplica refirió que ingresó a la carrera a través de un proceso de convocatoria realizado por el Programa de Apoyo del Servicio Descentralizado, dando cumplimiento al art. 70 del EFP, y como consecuencia del referido proceso se emitió la Resolución Prefectural "045/2000", determinación que después de veintitrés años, pretende desconocer y hacer creer que no es funcionaria de planta, si no se emitió otra resolución de responsabilidad de la "Prefectura", puesto que ella cumplió con todo lo que se le pidió; asimismo, la acción se presentó dentro de los seis meses que señala la jurisprudencia.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Edmundo Novillo Aguilar, Gobernador del departamento de Cochabamba, a través de su representante, por informe escrito, cursante de fs. 275 a 278 vta., expresó que: a) La accionante insiste que la sola existencia de una Resolución Prefectural que establece que ésta adquiere la calidad de funcionaria de carrera administrativa constituiría en prueba suficiente, dando a entender que un prefecto tendría la atribución de incorporar esta calidad de funcionarios con la sola emisión de una resolución; b) Todo lo argumentado por la hoy accionante fue analizado en su momento para resolver el recurso de reposición, habiéndose verificado la documentación que tiene la Gobernación y los diferentes informes que se realizaron sobre el caso, llegándose a la conclusión que no existía documento alguno que demuestre que la accionante es funcionaria de carrera administrativa o que jamás le fue reconocida esta calidad, incluso en el último considerando de la RM 038/13 se señala que la Jefatura de Función Pública y Registro Plurinacional dependiente del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social certificó que no existe trámite alguno de convalidación a la carrera administrativa de la accionante, por cuanto se establece que la Resolución Prefectural, a la que hace referencia la accionante, no cursa en los registros del Servicio Civil, y es que únicamente consta la Resolución Administrativa (RA) SSC-45/2002 de 4 de diciembre, que incorpora a la carrera administrativa a treinta personas, siendo esta la única nómina que se tiene de la Prefectura del departamento de Cochabamba; c) Se sospecha que la accionante omite malintencionadamente los motivos por los que no se dio su incorporación a la carrera administrativa, pretendiendo hacer incurrir en error al Tribunal de garantías; d) La accionante todavía tiene el proceso contencioso administrativo para impugnar la Resolución, esto de acuerdo al art. 39 del DS 26319, teniendo el plazo de noventa días de notificada que fuere con la Resolución Ministerial, por ende, no es posible la activación de la acción de amparo constitucional; e) No se inició un proceso administrativo precisamente porque la ahora accionante no tiene la calidad defuncionaria de carrera administrativa; y, f) Sobre la “seguridad jurídica”, no se fundamenta cómo supuestamente este principio hubiere sido lesionado o desconocido.

En audiencia, a través de su abogado, refirió que si la accionante consideraba tener la calidad de funcionaria de carrera debió reclamar el 2002 cuando el entonces Prefecto remitió la lista con el nombre de treinta funcionarios que pasaban a ser de carrera administrativa y que tiene la aprobación del Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social conforme la RA SSC-045/2002; por otra parte, indicó que si la accionante no es de carrera administrativa es debido a que no cumplió con el art. 31 del DS 26115, asimismo, en los mismos memorándums se indica que asume el cargo de manera interina hasta que se llenen los cargos que ocupó.

En uso de la dúplica, mediante su abogado, mencionó que si la accionante es efectivamente funcionaria de carrera indique el número de registro que se le asignó por la ex Prefectura.