1061/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Declara la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta, por la imposibilidad de efectuar control de constitucionalidad sobre normas derogadas o abrogadas, respecto de los Decretos Supremos Nos. 07171 y 07172, de 17 y 18 de mayo de 1965, porque fueron expresamente derogados por el DS 07822 de 23 de septiembre de 1966 y, además porque tampoco puede aplicarse la excepción, cuando a pesar de haber sido derogadas puedan surtir efectos jurídicos, porque sobre el derecho sindical rige un nuevo marco constitucional y normativo, sobre cuya base deberá resolverse cualquier controversia que surja sobre el tema.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.3.”(…) los preceptos cuya inconstitucionalidad se denuncia en el presente caso, fueron expresamente derogados por el citado DS 07822 de 23 de septiembre de 1966, a partir de lo cual estas normas no rigen más en el ordenamiento jurídico boliviano; lo que determina la imposibilidad de efectuar un control de constitucionalidad sobre estos preceptos derogados, conforme se tiene de los razonamientos glosados en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. Finalmente, corresponde de igual forma determinar si conforme a los razonamientos expresados en la última parte del referido Fundamento Jurídico III.2, es posible realizar por vía de control concreto, el juicio de constitucionalidad de las citadas normas, no obstante haber sido derogadas, en razón a que eventualmente tendrían que ser aplicadas en el proceso administrativo dentro del cual se promovió la presente acción de inconstitucionalidad concreta, considerando lo dispuesto en la Disposición Transitoria contenida en el art. 47 del DS 07822. A este efecto del análisis de las RR.AA. 048/2013 de 9 de abril (fs. 97) y 089/2013 de 21 de mayo (fs. 98 a 100); emitidas por la Jefatura Departamental del Trabajo de Cochabamba, se colige que éstas homologan el reconocimiento de la dirigencia del Sindicato de Trabajadores Municipales Administrativos del Gobierno Autónomo Municipal de Cochabamba para la gestión 2013 al 2015 y al ser pronunciadas en la gestión 2013, no existe la posibilidad de que se aplique la normativa ahora derogada al caso concreto; máxime si consideramos que dichas Resoluciones tienen como sustento jurídico la aplicación del art. 51 de la CPE, que garantiza el derecho de los trabajadores a organizarse en sindicatos y otras disposiciones inherentes al tema en actual vigencia como el DS 17287 de 18 de marzo de 1980 y el art. 3.1 del Convenio 87 de la OIT; en consecuencia, el juicio de constitucionalidad de las normas ahora impugnadas, no son necesarias al haber sido expresamente derogadas haciendo alusión al contendido de una Sentencia Constitucional que data de la gestión 2003, cuando al presente sobre el derecho sindical rige un nuevo marco constitucional y normativo, sobre cuya base deberá resolverse cualquier controversia que surja sobre el tema”.

Contextualizacion de la linea jurisprudencial

Reitera el entendimiento asumido en la SCP 0143/2013, sobre la imposibilidad de efectuar control de constitucionalidad sobre normas derogadas o abrogadas

Voto disidente

Los Magistrados Neldy Virginia Andrade Martínez y Ruddy José Flores Monterrey, son de voto disidente, por cuanto –a su juicio- debió declararse la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad concreta por falta de fundamentos jurídico constitucionales, por cuanto la pretensión de la demanda es la vigencia y el cumplimiento o no de una norma en el caso concreto; es decir, la aplicación normativa de las normas sobre la materia del fuero sindical, y no así un juicio de constitucionalidad propiamente dicho.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1061/2014

Sucre, 10 de junio de 2014

SALA PLENA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de inconstitucionalidad concreta

Expediente: 04419-2013-09- AIC

Departamento: La Paz

En la acción de inconstitucionalidad concreta interpuesta por Luis Villarroel Centellas, Jaime Onofre, Hugo Condori Torrico, Franklin Torrico Cuscianqui y José Sánchez Gonzales, todos Secretarios, Ejecutivo, de Conflictos, de Organización y de Defensa Sindical, respectivamente, de la Central Obrera Departamental (COD) de Cochabamba ante Daniel Santalla Torrez, Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 1, 2, 4, 5, y 6 del Decreto Ley (DL) 7171 de 17 de mayo de 1965 y 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 del DL 7172 de 18 de mayo de 1965, por ser presuntamente contrarios a los arts. 11, 12.I y III, 13.I, 14.III, 26.I, 51.II, III y VI, 119, 241, 242 y 410.I de la Constitución Política del Estado (CPE); 8.1 inc. a) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales "Protocolo de San Salvador"; 8.3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); y 3.2 y 8.2 del Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 5 de agosto de 2013, cursante de fs. 1 a 7 vta., los ahora accionantes, en oportunidad de responder al recurso jerárquico interpuesto por Wilson Pillco Villca y otros contra la Resolución Administrativa (RA) 089/2013 de 21 de mayo, que confirmó la RA 048/2013 de 9 de abril, plantearon acción de inconstitucionalidad concreta, dentro del proceso.administrativo substanciado ante el Ministerio de Trabajo, Empleo y Previsión Social, por considerar que los Decretos Leyes 7171 y 7172 son inconstitucionales.

Alegando que como consta en obrados, la parte que planteó el recurso de revocatoria contra la RA 048/2013, que tiene como uno de sus fundamentos centrales la vigencia del Decreto Ley (DL) 7172 de 18 de mayo de 1965, a través de una cita de la SC 0499/2003-R de 16 de abril, y que alude que si bien dicho Decreto, habría sido derogado por el Decreto Supremo (DS) 7822 de “22” de septiembre de 1966, “empero el DS 08937 de 29 de septiembre de 1969 derogó a este último, dejando subsistente el primero...” (sic), situación que nos ubicaría frente a una sorprendente y cuestionable resurrección del Decreto 7172; lógica resurreccional que hubiera sido asumida por el Tribunal Constitucional y que en tanto este máximo guardián de la constitucionalidad no corrija tal opinión, también se extendería hacia el DL 7171, que fuera derogado al mismo tiempo que el DL 7172, y máxime si este último Decreto resucitado tiene por objeto reglamentar el DL 7171, hecho que les hubiera obligado a analizar los alcances de ambos decretos, de cuya revisión establecieron una presunta vulneración a derechos sindicales y políticos reconocidos por la Constitución Política del Estado y Tratados Internacionales de Derechos Humanos y por el convenio 87 de la OIT.

En este sentido, refieren que los Decretos cuestionados, a su turno afirman que se reconoce la vigencia del fuero sindical para todos aquellos que no realicen militancia activa en organizaciones políticopartidistas; infringiendo el derecho de no discriminación en razón a la ideología y afiliación política, reconocidos por los arts. 131.I, 14.II y 51 de la CPE, ya que consideran inadmisible que por razones ideológicas o de afiliación política, una norma emitida por el órgano ejecutivo trate de obligar a discriminar a personas con miras a negar o dificultar el ejercicio de sus derechos constitucionales al fuero sindical, por lo tanto estos Decretos Leyes, lesionan a su vez el derecho a la actividad política de los trabajadores como ciudadanos y ciudadanas, violentando los arts. 11, 26.I, 51.II, 241 y 242 de la Constitución Política del Estado (CPE).

Por otra parte, alegan que la Central Obrera Boliviana (COB), a través de sus regionales departamentales, constituyen un verdadero baluarte de la lucha por la restitución de las libertades ciudadanas y políticas en busca de un Estado de Derecho, cuando es impensable considerar fueros sindicales apolíticos, considerando que el derecho de las organizaciones sindicales deben administrarse por sí mismas, al encontrarse quebrantadas por los Decretos Leyes cuando se tiene la errónea idea que los sindicatos deben ser tratados como una repartición estatal más y contravienen para empezar lo contempladoen los arts. 51.III, 410.I de la CPE; 8.1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”; 8.3 del PIDESC; y, 3.2 y 8.2 del Convenio 87 de la OIT.

Finalmente, cuestionan el origen constitucional de los referidos Decretos Leyes afirmando que fueron elaborados y aprobados sin respeto alguno de los procedimientos constitucionales y por una instancia y autoridad no reconocida por la Ley Fundamental; el rótulo de ambos decretos anuncia su rango de Decreto Ley condición no reconocida en la jerarquía normativa constitucional del país, y fue suscrita y expedida por el Gabinete y Presidente de la Junta Militar de Gobierno a cargo del Estado Boliviano “de facto” y no de derecho, vulnerando con tales antecedentes el principio constitucional de la independencia de poderes, que en la actual Constitución Política del Estado, se halla refrendado en el art. 12.I.

I.2. Trámite procesal de la acción y Resolución de la autoridad consultante

Por Resolución Ministerial (RM) 549/13 de 13 de agosto de 2013, cursante de fs. 35 a 39 Daniel Santalla Torres Ministro de Trabajo, Empleo y Previsión Social; rechazó la solicitud de promover la acción de inconstitucionalidad concreta, alegando que la misma, hubiera sido presentada contra los DL 7171 y 7172, disposiciones que quedaron derogadas por el DS 07822 de 23 de septiembre de 1966, normativa que a su vez fue derogada por el DS 08937 de 26 de septiembre, por lo que no ameritarían análisis alguno. En consecuencia, dispuso se eleve obrados al Tribunal Constitucional Plurinacional, en el plazo previsto de conformidad al art. 80.III del Código Procesal Constitucional (CPC).

I.3. Admisión y citación

Por Auto Constitucional 0325/2013-CA de 27 de agosto, cursante de fs. 369 a 373, la Comisión de Admisión del Tribunal Constitucional Plurinacional revocó la RM 549/13, en cuyo mérito admitió la acción, disponiendo que la misma se ponga en conocimiento de Juan Evo Morales Ayma, en su condición de Presidente Constitucional del Estado Plurinacional de Bolivia como personero del órgano que generó las normas impugnadas, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere necesarios en el plazo de quince días a partir de su legal notificación.

I.4. Alegaciones del personero del órgano que generó la norma impugnadaJuan Evo Morales Ayma, Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, fue notificado con la presente acción de inconstitucionalidad concreta, mediante cédula en la ciudad de La Paz, el 13 de noviembre de 2013 a horas 17:36, según diligencia que cursa a fs. 397; sin embargo, no formuló alegatos dentro el plazo de quince días al efecto previstos por ley, por lo que mediante proveído de 24 de febrero de 2014 cursante a fs. 403, se dispuso que pase a sorteo de magistrado relator en aplicación del art. 76.II del CPCo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Mediante RA 048/2013 de 9 de abril; Giovanna Maldonado Moscoso, Jefa Departamental de Trabajo de Cochabamba, a solicitud de la Central Obrera Departamental de esta ciudad; en uso de las facultades conferidas por el art. 99 de la Ley General del Trabajo (LGT), resolvió homologar el reconocimiento efectuado por sus bases y su ente matriz -la Federación Nacional de Trabajadores Municipales de Bolivia-, a la dirigencia del Sindicato de Trabajadores Municipales Administrativos de Cochabamba, elegidos por la gestión del 27 de marzo de 2013 al 27 de marzo de 2015, con todas las prerrogativas de ley, conformado por diecisiete trabajadores municipales, entre ellos, Zorka Concepción Candia Galarza como Secretaria General, Oscar Flores Lagraba, Secretario de Relaciones, Bernabé Araoz Guzmán, Secretario de Conflictos y Betty Lobaton de Cabero como Secretaria de Actas (fs. 97).

II.2. Interpuesto el recurso de revocatoria contra la Resolución 048/2013 de 9 de abril, por el Frente de Unidad Sindical por el Trabajador Municipal (FUSTM) representado por Wilson Pillco Villca, quien participó en las elecciones de dicho Sindicato; por RA 089/2013 de 21 de mayo, Giovanna Maldonado Moscoso, Jefa Departamental de Trabajo de Cochabamba, resolvió confirmar en todas sus partes la Resolución recurrida, en base a la aplicación e interpretación del DS 29894 de 7 de febrero de 2009, de la Ley 2341 de 23 de abril de 2002 y su Decreto Reglamentario 27113 de 23 de julio de 2003 (fs. 98 a 100).

II.3. Por memorial presentado el 11 de junio de 2013, Wilson Pillco Villca representante del Frente FUSTM, interpuso recurso jerárquico contra la mencionada RA 089/2013, alegando en lo principal de este recurso la vulneración de la garantía de aplicación objetiva de la ley, a la legalidad, al debido proceso, a la defensa, a la seguridad jurídica y al derecho político de ser elegidos, afirmando que un día antes de las elecciones presentaron una carta al presidente del Comité Electoral, haciéndoleconocer que los postulantes del Frente de Unidad Sindical (FUS), Ebert Osvaldo Cadima Villarroel y Álvaro Marcelo Melgar Villarroel, habrían dejado de ser servidores públicos municipales, lo que no hubiera sido considerado en las Resoluciones recurridas; en consecuencia, refieren que no se hubiera aplicado e interpretado el art. 3 del DL 7172, que en su concepto estuviera en plena vigencia siguiendo la ratio decidendi de la SC 0499/2003-R de 16 de abril (fs. 112 a 122 vta.).

II.4. Normas impugnadas de inconstitucionales

Arts. 1, 2, 4, 5 y 6 del DL 7171, cuyo contenido normativo dispone lo siguiente:

"ARTÍCULO 1.- Se reconoce la vigencia del fuero sindical para todos aquellos que sean elegidos democráticamente y que no realicen militancia activa en organizaciones político-partidistas.

ARTÍCULO 2.- Todos los sindicatos de la República deberán reorganizar sus directivas mediante elecciones democráticas, en el término de 40 días a partir de la fecha, en base a lo cual se reorganizarán las entidades sindicales en escala departamental y nacional.

(...)

ARTÍCULO 4.- Los dirigentes de partidos o agrupaciones políticas, no pueden ser miembros de ninguna directiva de carácter sindical.

ARTÍCULO 5.- A los efectos del presente Decreto se declaran fenecidas las funciones de todos los actuales dirigentes de Sindicatos, Federaciones, Confederaciones y Centrales Obreras de trabajadores de la República, debiendo ser regidos dichos organismos por directivas provisorias elegidas en asambleas extraordinarias, mientras se realice la reorganización dispuesta en el artículo segundo.

ARTÍCULO 6.- Las autoridades de trabajo desconocerán la calidad de dirigente sindical a toda persona que no cumpla con los requisitos establecidos en el presente Decreto".

Arts. 1, 2, 3, 4, 5, 6 y 7 del DL 7172, cuyo contenido normativo dispone lo siguiente:

"ARTÍCULO 1.- Los sindicatos son asociaciones libres y apolíticas, reconocidas por el ordenamiento legal del país, y constituidas paraARTÍCULO 2.- El fuero sindical a que se refiere el artículo 128 de la Constitución Política del Estado y el artículo 1° del Decreto Supremo de 17 de mayo en curso, es una prerrogativa que se reconoce en favor de los dirigentes sindicales cuando éstos son elegidos democráticamente, no militan activamente en organizaciones político-partidistas y circunscriben sus funciones a los fines señalados en el artículo 1° del presente Decreto Reglamentario.

ARTÍCULO 3.- Para ejercer el cargo de miembro de la dirección sindical, los elegidos deberán ser trabajadores activos de la empresa o entidad patronal, además de reunir los requisitos prescritos por las disposiciones de la materia. La calidad de dirigente sindical se pierde “ipso-facto” cuando se deja de ser trabajador de la empresa o entidad patronal, cuando se asume una función política activa o un trabajo distinto y ajeno al de la empresa donde se prestan servicios.

ARTÍCULO 4.- Se dispone con carácter general que las entidades sindicales del país, cualquiera que sea su jerarquía, deben reorganizar sus cuadros directivos en el término de cuarenta días en Asambleas libres y democráticas, a cuyo efecto y sólo para garantizar la estricta observancia de las leyes y disposiciones de la materia asistirá un personero del Departamento de Organizaciones Sindicales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Entre tanto, se constituirán directivas “ad-hoc” en Asambleas extraordinarias, con arreglo al presente Decreto.

ARTÍCULO 5.- La inobservancia de la ley, del Decreto Supremo de 17 de mayo en curso y del presente Decreto Reglamentario, en cuanto a las condiciones establecidas para ser miembro de la dirección sindical, puede ser representada por los trabajadores o de oficio por el Departamento de Organizaciones Sindicales del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social en el plazo de diez días de la elección, ante el Juez del Trabajo, quien deberá pronunciarse en el plazo máximo de quince días. El fallo del Juez de Trabajo podrá ser apelado ante la Corte Nacional del Trabajo en el plazo de tres días.

ARTÍCULO 6.- El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, reconocerá únicamente a las directivas sindicales que hubieren sido elegidas de acuerdo con los requisitos que se tienen prescritos.

ARTÍCULO 7.- Se dispone que las directivas sindicales se constituyancon el número de tres dirigentes cuando el de los trabajadores afiliados no sea mayor de cincuenta, con el de cinco dirigentes cuando no sobrepase de cien, y con el máximo de ocho cuando exceda de este último número. Las Federaciones y Confederaciones se constituirán con un máximo de diez dirigentes.”

II.5. Normas constitucionales consideradas infringidas

Artículo 11.

I. La República de Bolivia adopta para su gobierno la forma democrática participativa, representativa y comunitaria, con equivalencia de condiciones entre hombres y mujeres.

(...)

Artículo 12.

I. El Estado se organiza y estructura su poder público a través de los órganos Legislativo, Ejecutivo, Judicial y Electoral. La organización del Estado está fundamentada en la independencia, separación, coordinación y cooperación de estos órganos.

(...)

III. Las funciones de los órganos públicos no pueden ser reunidas en un solo órgano ni son delegables entre sí.

(...)

Artículo 13.

I. Los derechos reconocidos por esta Constitución son inviolables, universales, interdependientes, indivisibles y progresivos. El Estado tiene el deber de promoverlos, protegerlos y respetarlos.

(...)

Artículo 14.

(...)

II. El Estado prohíbe y sanciona toda forma de discriminación fundada en razón de sexo, color, edad, orientación sexual, identidad de género, origen, cultura, nacionalidad, ciudadanía, idioma, credo religioso, ideología, filiación política o filosófica, estado civil, condición económica o social, tipo de ocupación, grado de instrucción,discapacidad, embarazo, u otras que tengan por objetivo o resultado anular o menoscabar el reconocimiento, goce o ejercicio, en condiciones de igualdad, de los derechos de toda persona.

(...)

Artículo 26.

I. Todas las ciudadanas y los ciudadanos tienen derecho a participar libremente en la formación, ejercicio y control del poder político, directamente o por medio de sus representantes, y de manera individual o colectiva. La participación será equitativa y en igualdad de condiciones entre hombres y mujeres.

Artículo 51.

(...)

II. El Estado respetará los principios sindicales de unidad, democracia sindical, pluralismo político, auto sostenimiento, solidaridad e internacionalismo.

III. Se reconoce y garantiza la sindicalización como medio de defensa, representación, asistencia, educación y cultura de las trabajadoras y los trabajadores del campo y de la ciudad.

VI. Las dirigentas y los dirigentes sindicales gozan de fuero sindical, no se les despedirá hasta un año después de la finalización de su gestión y no se les disminuirán sus derechos sociales, ni se les someterá a persecución ni privación de libertad por actos realizados en el cumplimiento de su labor sindical.

Artículo 119.

I. Las partes en conflicto gozarán de igualdad de oportunidades para ejercer durante el proceso las facultades y los derechos que les asistan, sea por la vía ordinaria o por la indígena originaria campesina.

II. Toda persona tiene derecho inviolable a la defensa. El Estado proporcionará a las personas denunciadas o imputadas una defensora o un defensor gratuito, en los casos en que éstas no cuenten con los recursos económicos necesarios.Artículo 241.

I. El pueblo soberano, por medio de la sociedad civil organizada, participará en el diseño de las políticas públicas.

II. La sociedad civil organizada ejercerá el control social a la gestión pública en todos los niveles del Estado, y a las empresas e instituciones públicas, mixtas y privadas que administren recursos fiscales.

III. Ejercerá control social a la calidad de los servicios públicos.

IV. La Ley establecerá el marco general para el ejercicio del control social.

V. La sociedad civil se organizará para definir la estructura y composición de la participación y control social.

VI. Las entidades del Estado generarán espacios de participación y control social por parte de la sociedad.