1067/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Ingresa al juicio de constitucionalidad al considerar que la norma impugnada no obstante estar abrogada continúa surtiendo efectos.

Extracto de la ratio decidendi

Fj. III.4. "A este respecto en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional, se señaló que para supuestos en los que dentro de un proceso judicial o administrativo, se plantee la acción de inconstitucionalidad concreta, sobre normas sustantivas abrogadas, que tengan relevancia para la decisión de los referidos procesos, dicha norma será sometida al test de constitucionalidad, siempre y cuando todavía produzcan efectos jurídicos, y por ende, sea necesario resguardar la garantía de la prohibición de aplicación retroactiva de la ley. En relación a lo antecedido, cabe destacar que tomando en cuenta la anualidad de las leyes del presupuesto, si bien los arts. 3.X y 15.X sometidos a juicio de constitucionalidad en el presente caso, a la fecha dejaron de tener vigencia; sin embargo, ello no constituye impedimento alguno para formular el juicio de constitucionalidad, a partir de que las mismas continúan surtiendo efectos en el proceso administrativo donde se promovió la presente acción, dado que podrían ser aplicadas; por el motivo expuesto, en el caso se ingresara al análisis del fondo de la causa. El accionante, al respecto manifiesta que la Ley del Presupuesto General de Estado para la gestión 2008 y 2009, al tratarse sobre finanzas públicas, legislo normas que no son propias de su objeto y tienen carácter temporal; pues determina que los servidores públicos de las entidades autónomas, autárquicas y descentralizadas, no podrán ejercer funciones en la misma entidad, cuando exista una vinculación matrimonial o grado de parentesco hasta segundo grado de consanguinidad y segundo de afinidad, independientemente a la fuente de financiamiento, tipología de contrato y modalidad de pago".

Voto disidente

Los Magistrados Neldy Andrade y Rudy Flores formularon voto disidente expresando que correspondía que la SCP 1067/2014, ingrese a efectuar un análisis de fondo sobre la constitucionalidad o inconstitucional de las normas impugnadas y determinar si resulta o no admisible que parientes trabajen en una misma institución.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1067/2014

Sucre, 10 de junio de 2014

SALA PLENA

Magistrado Relator: Dra. Soraida Rosario Chánez Chire

Acción de inconstitucionalidad Concreta

Expediente: 03482-2013-07-AIC

Departamento: Chuquisaca

La acción de inconstitucionalidad concreta promovida dentro del proceso administrativo interno seguido por la Universidad Mayor Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca (UMRPSFXCH) contra Víctor Luís Sánchez Sea, a denuncia de Amilcar Ayala Mendoza, Gerente Departamental de la Contraloría General del Estado (CGE); demandando la inconstitucionalidad de los arts. 3° X y 150 X de las Leyes del Presupuesto General de la Nación, de las gestiones 2008 y 2009 respectivamente, por ser presuntamente contrarias a los arts. 46.I.2, 48.II, 49, 92.I, 234.5, "237" -lo correcto es 236- 239, 321.I y 410 de la Constitución Política del Estado (CPE).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la acción

Por memorial presentado el 17 de mayo de 2011, cursante de fs. 56 a 61, el accionante, expone los siguientes fundamentos:

I.1.1. Relación sintética de la acción

En la denuncia que motivó el proceso administrativo interno de referencia, el Gerente Departamental de la CGE, alegó que en la mencionada Casa Superior de Estudios, "prestan servicios como dependientes, servidores públicos que tienen vinculación matrimonial y... de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad y de afinidad (padres, hijos, hermanos, suegros y cuñados, con otros funcionarios de dicha Universidad), vulnerando lo dispuesto en el Códigode Ética de la Universidad y las Leyes del Presupuesto General de la Nación de las gestiones 2008 y 2009…” (sic). Específicamente en su caso, la denuncia se refiere a la relación de parentesco existente con relación a su esposa y hermana, quienes serían funcionarias de la UMPSFSXCH, pero con cualidades diferentes; encontrándose el proceso bajo competencia de la Máxima Autoridad Ejecutiva (MAE), sin haberse resuelto el recurso jerárquico planteado el 13 de mayo de 2011, lo cual motivó la interposición de la presente acción.

Los artículos impugnados de inconstitucionales vulneran la jerarquía normativa y supremacía constitucional reconocida en el art. 410 de la CPE, porque las normas inferiores deben adecuarse a la Ley Fundamental, siendo así que los derechos y garantías de las personas al trabajo, inicialmente y de manera general se encuentran previstas en la Constitución y específicamente en la Ley General del Trabajo, su Decreto Reglamentario y otras disposiciones laborales, de la misma manera en el régimen de la Educación Superior, que respeta la autonomía universitaria, en función a la cual se permite al sistema universitario boliviano, administrar sus recursos económicos como humanos, que luego son establecidos en su Estatuto Orgánico o su Reglamento de Contratación de Personal, que tienen la fuerza legal respectiva, respetando por supuesto las normas de fiscalización.

Sin bien el art. 321.I de la CPE, señala entre otros aspectos el trámite de la ley del Presupuesto General, pero no refiere que los temas que hacen al manejo o administración del personal de las instituciones públicas deban formar parte de su contenido, cuya legislación es exclusiva de otras normas en base a los regímenes de la Constitución señalados anteriormente; por lo que las normas impugnadas, al establecer que los servidores públicos de las entidades autónomas, autárquicas y descentralizadas, no podrán ejercer funciones en la misma entidad, cuando exista vinculación matrimonial o grado de parentesco hasta el segundo grado de consanguinidad y segundo de afinidad, asume competencias que no le asigna la ley y que corresponde a otras leyes, consiguientemente es inconstitucional al legislar temas ajenos a la normativa de su competencia, que además no pueden ejecutarse con carácter retroactivo y contra derechos adquiridos por muchos años de servicio con anterioridad a dichas normas, tomando en cuenta que las leyes presupuestarias tienen como principio la temporalidad, pues en los hechos rigen por un año.

De otro lado, el art. 234.5 de la CPE, señala explícitamente los requisitos que deben cumplir los funcionarios públicos para acceder al desempeño de sus funciones, estableciendo no estar comprendido “…en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución.” (resaltado del accionante), mientras que el art. 239 de la misma Norma Suprema, se refiere a las causales de incompatibilidad, que como podrá comprobarse, no hacemención algún vínculo matrimonial o relación de parentesco en segundo grado de consanguinidad o segundo de afinidad, como refieren las Leyes Financierales 2008 y 2009, constatándose que las causales de incompatibilidad que éstas invocan, no son consideradas como tales por la Constitución, tampoco se encuentran dentro las prohibiciones para el ejercicio de la función pública, previstas en el art. “237” -lo correcto, 236- de la CPE que tienen los funcionarios para ejercer su derecho al trabajo protegido por el art. 46.II de la Norma Suprema.

La autonomía universitaria establecida en el art. 92 de la CPE, entre otros aspectos, consiste en la libre administración de sus recursos y el nombramiento de sus autoridades, personal docente y administrativo, por consecuencia, al legislar la incompatibilidad anotada en las "Leyes Financierales de 2008 y 2009" (sic), se viola el orden constitucional vigente y consecuentemente el derecho a ejercer la cátedra universitaria, calidad en la que se encuentra; pues ello, debe estar contenido en su normativa propia, como es el Estatuto Orgánico y no en aquellas dirigidas a otros ámbitos de aplicación general. Asimismo, se lesiona su derecho al trabajo, a la protección y estabilidad laboral, siendo que la Ley General del Trabajo, que regula las relaciones laborales de los trabajadores, entre ellos, los universitarios, señalando las estipulaciones que se deben cumplir en los contratos de trabajo, sin que en ningún momento se refiera a la incompatibilidad en su art. 7, tampoco dentro las causales de despido señaladas en los arts. 16 y 9 de su Decreto Reglamentario, por lo que no existirá motivo alguno para no conservar su trabajo indefinidamente.

I.1.2. Trámite procesal de la acción

I.1.2.1. Alegaciones de la otra parte

Luego de presentada la acción, mediante provido de 17 de mayo de 2011 (fs. 61), el Rector de la UMRPSFXCH, ordenó que la misma se corra en traslado a la otra parte; Amílcar Ayala Mendoza, Gerente Departamental de Chuquisaca de la Contraloría General del Estado, por memorial de 19 del mismo mes y año, (fs. 62 a 63 vta.), respondió al recurso, arguyendo que: a) Se constituyó como denunciante, debido a que todo servidor público tiene el deber y obligación inexcusable de acatar y hacer cumplir la Constitucional Política del Estado y las leyes y otras disposiciones legales, puesto que lo contrario conllevaría a la comisión del delito de incumplimiento de deberes; b) "Las Leyes Financierales de 2008, 2009, 2010 y 2011" (sic), establecieron como incompatibilidad para el ejercicio de funciones, a quienes trabajen en la misma entidad por vinculación matrimonial o grados de parentesco hasta el cuarto grado de consanguinidad y segundo de afinidad; y, c) Las leyes impugnadas dejaron de tener vigencia, tal cual lo reconoce el mismo recurrente, al señalar que tienen como principio laI.1.2.2. Resolución de la autoridad consultante

Mediante Resolución de 26 de mayo de 2011, cursante de fs. 64 a 66, el Juez Jerárquico de la UMRPSFXCH, rechazó el incidente de inconstitucionalidad concreta con el siguiente fundamento: Si bien el Juez Sumariante hizo referencia a los arts. 30 X y 150 X de las Leyes de Presupuesto General de la Nación, de las gestiones 2008 y 2009 respectivamente, no es menos cierto que la resolución final del proceso sumario está sustentada jurídicamente en el art. 20 inc. J) de la misma Ley del Presupuesto General del Estado gestión 2010; pero resulta que el recurso fue interpuesto cuestionando los arts. 30 X y 150 X de las gestiones 2008 y 2009 respectivamente, que actualmente no están vigentes, por lo que conforme tiene establecido la jurisprudencia Constitucional corresponde su rechazo, disponiendo la remisión de los antecedentes ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en grado de consulta.

I.2. Admisión y citación

Recibido el expediente el 6 de Mayo de 2013, éste Tribunal Constitucional Plurinacional, a través de Comisión de Admisión se emitió el AC 0199/2013-CA de 5 de junio, cursante de fs. 76 a 81, de acuerdo a la atribución conferida por el art. 4.I de la Ley 003 de 13 de febrero de 2010, modificado por el art. 3 de la Ley 040 de 1 de septiembre del mismo año, revocó la Resolución de 26 de mayo de 2011, cursante de fs. 64 a 66, pronunciada por el Juez Jerárquico de la Universidad Mayor Real y Pontificia de San Francisco Xavier de Chuquisaca; y admitió el recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad -ahora acción de inconstitucionalidad concreta-, interpuesto por Víctor Luis Sánchez Sea, disponiendo poner en conocimiento del personero legal del órgano emisor de la norma impugnada, Álvaro Marcelo García Linera, Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, a objeto de que pueda formular los alegatos que considere necesarios en el plazo de quince días, comunicación cumplida el 4 de julio de 2013, conforme informa el formulario de citaciones y notificaciones (fs. 103).

I.2.1. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Realizado el sorteo correspondiente y radicada la causa ante el Magistrado Relator, éste al no haber obtenido el conceso necesario en su proyecto, solicitó segundo sorteo conforme decreto de Secretaría General de este Tribunal, cursante a fs. 118, devolviéndose el expediente a la Comisión de Admisión, a lo cual se dispuso nuevamente tercer sorteo, conforme proveído de 3 de abril de2014, cursante a fs. 121, en cuyo efecto la presente Resolución se pronuncia dentro de plazo legal.

I.3. Alegaciones del personero del órgano que generó las normas impugnadas

Álvaro Marcelo García Linera, Vicepresidente del Estado Plurinacional de Bolivia y Presidente de la Asamblea Legislativa Plurinacional, por memorial presentado el 25 de julio de 2013, cursante de fs. 107 a 109 vta., señaló: 1) El art. 30 X de la Ley de Presupuesto General de la Nación-gestión 2008 ahora impugnado, señala que: "…Se autoriza al Poder Ejecutivo a través del Ministerio de Hacienda, transferir a las Prefecturas de Departamento, el 50% de la previsión asignada para el Seguro Universal de Salud (Su Salud), para proyectos de inversión, de acuerdo al Anexo II" (sic), mismo que no tiene relación alguna con la prohibición del ejercicio de la función pública entre cónyuges, parientes consanguíneos y afines, por lo que fue erróneamente señalado; 2) Así también, el accionante alega la inconstitucionalidad del art. 150 X de la Ley de Presupuesto General de la Nación-gestión 2009, el cual establece que: "…Los servidores públicos de las entidades autónomas, autárquicas y descentralizadas, no podrán ejercer funciones en la misma entidad, cuando exista vinculación matrimonial, unión libre de hecho o de parentesco hasta segundo grado de consanguinidad y segundo de afinidad, independientemente de la fuente de financiamiento, tipología de contrato y modalidad de pago. Sobre esta incompatibilidad, se aplicará preferentemente la legislación especial que corresponda al régimen de una carrera administrativa"; dichos preceptos vulnerarían los arts. 92.I, 147, 321.I y 410 de la CPE; sin embargo, el citado artículo fue derogado por la Ley de Presupuesto General de la Nación-gestión 2010, promulgada el 30 de noviembre de 2009; y, 3) La Constitución Política del Estado, en vigencia, abrogó expresamente a la Norma Suprema de 1967 y sus reformas posteriores; además, al no encontrarse vigentes los artículos impugnados, no sería razonable pretender habilitar un juicio de constitucionalidad, respecto al art. 147 de la Ley Fundamental abrogada, norma alegada como infringida, pues una de las características esenciales de la acción de inconstitucionalidad concreta es, que las normas consideradas inconstitucionales deben tener efectos actuales por estar en plena vigencia, por lo mismo, no puede fundamentarse la inconstitucionalidad de una norma en base a una Constitución Política del Estado abrogada.

II. CONCLUSIONES

De la compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:II.1. El Gerente Departamental Chuquisaca de la Contraloría General el Estado, Amilcar Ayala Mendoza, por Nota GDCH/GSL-OF/04/2010 de 12 de abril, dirigida al Rector y Autoridad Sumariante de la UMRPSFXCH, solicitó que en mérito a los arts. 28, 29 y 44 de la Ley de Administración y Control Gubernamental (LACG) y 15 del Reglamento de la Responsabilidad por la Función Pública, aprobado por el Decreto Supremo (DS) 23318-A de 3 de noviembre de 1992, la apertura del proceso administrativo en contra de todos los servidores públicos de dicha Universidad, señalados en el Anexo 1, por contravenir el Código de Ética de la misma Universidad y las Leyes del Presupuesto General de la Gestión 2008 y 2009, debiendo establecer responsabilidad administrativa (fs. 13 a 17).

II.2. Por Auto de 18 de julio de 2010, Carlos Ortega Sivila, Jefe del Departamento Asesoría Legal de la UMRPSFGXCH, dispuso que en aplicación de los arts. 4 y 5 inc. a) del Reglamento de Procesos Administrativos Internos de la misma Universidad "concordante con el art. 12-II) párrafo último del Decreto Supremo 23318-A" modificado por el Decreto Supremo 26237 de 29 de junio de 2001, la apertura de proceso administrativo en contra de los señores Víctor Luis Sánchez Sea y otros (fs. 30 a 37).

II.3. Mediante Resolución Final 21/11 de 19 de abril de 2011, el Juez Sumariante de conformidad a lo establecido en los arts. 9, 21 in fine, 22 inc. a), b) y c) y 29 de la LACG, 1, 2, 5 y 6 del Reglamento de Procesos Administrativos Internos de la UMRPSFXCH, concordante con el Reglamento de la Carrera Docente y Escalafón Docente Universitario y arts. 96. III), 232, 233, 234.5) y 236.III) de la CPE concordante con los arts. 30 X y 150 X de las Ley del Presupuesto General de la Nación de las gestiones 2008, 2009 y la Ley del Presupuesto General del Estado-Gestión 2010, vigente por disposición del art. 41 de la Ley del Presupuesto General del Estado-gestión 2011, dispuso la destitución de Víctor Luis Sánchez Sea, del cargo de Docente de la Universidad que viene ejerciendo en la Carrera de Derecho, dejando claramente establecido que la decisión se debe a la prohibición funcionaria que tiene con su esposa y hermana respectivamente; y la permanencia en su fuente laboral de Hercilia Carmen Aramayo Bustillo e Hilda Rosario Sánchez Sea (32 a 38).

II.4. El 26 de abril de 2011, el accionante interpuso el recurso de revocatoria contra la Resolución Final 21/11 de 19 del citado mes y año (fs. 39 a 41 vta.).II.5. El Juez Sumariante de la UMRPSFXCH, mediante "Resolución Recurso Revocatoria" de 5 de mayo de 2011, ratifico la Resolución Final 21/11, al amparo del art. 7.I) del Reglamento de Procesos Administrativos Internos de dicha Universidad (fs. 42 a 44).

II.6. El recurrente mediante memorial de 13 de mayo de 2011, interpuso recurso jerárquico impugnando la "Resolución Recurso Revocatoria" de 5 de, mencionado mes y año, solicitando declarar nula la resolución cuestionada, disponiendo la remisión de obrados a la autoridad llamada por ley o en caso extremo revoque la Resolución de 15 de abril de igual año, referida a las excepciones formuladas y las declare procedentes o revoque la Resolución Final 21/11, declarando improbada la denuncia efectuada por la Gerencia de Auditoria Departamental de Chuquisaca, procediendo al archivo de obrados consiguientes (fs. 45 a 50 vta.).

II.7. Walter Isidro Arízaga Cervantes, Rector de la UMRPSFXCH, el 31 de mayo de 2011, emitió la resolución del Recurso Jerárquico 009/2011, confirmando la Resolución Final 21/11 (fs. 51 a 55).

II.8. El presente recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad, -ahora acción de inconstitucionalidad concreta-, ha sido promovida, por el accionante el 17 de mayo de 2011, antes de emitirse la resolución del recurso jerárquico, demandando la inconstitucionalidad de los arts. 30 X y 15º X de la Ley del Presupuesto General de la Nación de las gestiones 2008 y 2009 respectivamente.

II.9. El accionante demanda la inconstitucionalidad de las siguientes normas:

"ARTÍCULO 3º (REMUNERACIÓN MÁXIMA EN EL SECTOR PÚBLICO)

(...)

X.- Los servidores públicos de las entidades autónomas, autárquicas y descentralizadas, no podrán ejercer funciones en la misma entidad, cuando exista una vinculación matrimonial o grado de parentesco hasta segundo grado de consanguinidad y segundo de afinidad, independientemente a la fuente de financiamiento, tipología de contrato y modalidad de pago. Sobre esta incompatibilidad, se aplicará preferentemente la legislación especial que corresponda al régimen de una carrera administrativa".

"ARTÍCULO 15 (REMUNERACIÓN MÁXIMA EN EL SECTOR PÚBLICO)(...)

X.- Los servidores públicos de las entidades autónomas, autárquicas y descentralizadas, no podrán ejercer funciones en la misma entidad, cuando exista vinculación matrimonial, unión libre de hecho o grado de parentesco hasta segundo grado de consanguinidad y segundo de afinidad, independientemente de la fuente de financiamiento, tipología de contrato y modalidad de pago. Sobre esta incompatibilidad, se aplicará preferentemente la legislación especial que corresponda al régimen de una carrera administrativa".

II.10.Como normas constitucionales presuntamente infringidas, el accionante invoca los siguientes artículos de la Constitución Política del Estado:

"Artículo 46.

I. Toda persona tiene derecho:

(...)

2. A una fuente laboral estable, en condiciones equitativas y satisfactorias".

"Artículo 48.

(...)

II. Las normas laborales se interpretarán y aplicarán bajo los principios de protección de las trabajadoras y de los trabajadores como principal fuerza productiva de la sociedad; de primacía de la relación laboral; de continuidad y estabilidad laboral; de no discriminación y de inversión de la prueba a favor de la trabajadora y del trabajador.

(...)

Artículo 49.

I. Se reconoce el derecho a la negociación colectiva.

II. La ley regulará las relaciones laborales relativas a contratos y convenios colectivos; salarios mínimos generales, sectoriales e incrementos salariales; reincorporación; descansos remunerados yferiados; cómputo de antigüedad, jornada laboral, horas extra, recargo nocturno, dominicales; aguinaldos, bonos, primas u otros sistemas de participación en las utilidades de la empresa; indemnizaciones y desahucios; maternidad laboral; capacitación y formación profesional, y otros derechos sociales.

III.El Estado protegerá la estabilidad laboral. Se prohíbe el despido injustificado y toda forma de acoso laboral. La ley determinará las sanciones correspondientes".

"Artículo 92.

I. Las universidades públicas son autónomas e iguales en jerarquía. La autonomía consiste en la libre administración de sus recursos; el nombramiento de sus autoridades, su personal docente y administrativo; la elaboración y aprobación de sus estatutos, planes de estudio y presupuestos anuales; y la aceptación de legados y donaciones, así como la celebración de contratos, para realizar sus fines y sostener y perfeccionar sus institutos y facultades. Las universidades públicas podrán negociar empréstitos con garantía de sus bienes y recursos, previa aprobación legislativa".

(…)."

"Artículo 234

(…)

5. No estar comprendida ni comprendido en los casos de prohibición y de incompatibilidad establecidos en la Constitución.

(…)."

"Artículo 236. Son prohibiciones para el ejercicio de la función pública:

I. Desempeñar simultáneamente más de un cargo público remunerado a tiempo completo.