1068/2012

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional, debido a que las autoridades administrativas demandadas procedieron con el despido del accionante sin seguir el debido proceso para tal propósito.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.5. "(...) corresponde ingresar al fondo de la problemática planteada, estableciendo que si los demandados consideraron que el abandono de funciones por parte del accionante constituía una falta grave, debieron haber iniciado en su contra un proceso administrativo previo, conforme al Reglamento Interno de Personal del hospital “Roberto Galindo Terán” en aplicación del art. 24 de dicho cuerpo normativo, porque al ser servidor de este hospital, estaba regido por el mismo y no por el Reglamento Interno de Personal del SEDES de Pando. Aplicando la jurisprudencia del fundamento Jurídico III.3. de esta Sentencia Constitucional Plurinacional, se establece que independientemente de la condición de servidor público que revestía el accionante, habiéndole atribuido la comisión de falta grave en el ejercicio de sus funciones y que la misma era causal para prescindir de sus servicios, le asistía el derecho a un previo y debido proceso dentro del cual podía ejercer sus derechos a la defensa y al debido proceso consagrados en los arts. 115.II y 117.I. de la CPE".

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1068/2012

Sucre, 5 de septiembre de 2012

SALA LIQUIDADORA TRANSITORIA

Magistrada Relatora: Dra. Edith Vilma Oroz Carrasco

Acción de amparo constitucional

Expediente: 2010-22296-45-AAC

Departamento: Pando

En revisión la Resolución de 13 de agosto de 2010, cursante de fs. 81 a 83, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Remberto Riveros Cadena contra Boris Alexis Burgos Tavera y Joaquín Domínguez Deromedis, Director Técnico y Jefe de Recursos Humanos, ambos del Servicio Departamental de Salud (SEDES) de Pando; y, Freddy Capriles Vargas.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

El accionante por memorial presentado el 3 de agosto de 2010, cursante de fs. 12 a 13 vta., manifiesta:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

Desde el 1 abril de 2010, se encontraba prestando sus servicios profesionales como médico de neurocirugía en el hospital “Roberto Galindo Terán”, hasta que el 3 de junio del mismo año, le notificaron con el memorándum 001/10 de 1 de junio de 2010, emitido por los ahora demandados, a través del cual, prescindían de sus servicios con el argumento de que supuestamente hubiese cometido falta grave como causal de despido de acuerdo al art. 29 inc. f) del Reglamento Interno de Personal del SEDES de Pando; sin embargo, después de las averiguaciones realizadas, dicha decisión habría obedecido al informe que remitió Freddy Capriles Vargas, “supuesto” encargado de la Jefatura de Servicios de Neurocirugía del mencionado hospital, manifestando que su persona hubiese tenido muchas denuncias, de las cuales jamás tuvo conocimiento, situación que le sorprendió ya que en ningún momento le notificaron con el inicio de proceso administrativo disciplinario por la supuesta falta grave cometida, peor aún, no le permitieron defenderse de las denuncias realizadas en su contra.

Con el fin de tener una explicación de la causa que motivó su despido, como ser la existencia de algún proceso disciplinario iniciado en su contra, presentó nota formal al Director del hospital “Roberto Galindo Terán”, solicitando le certifiquen y otorguen fotocopias legalizadas de los mismos, sin recibir respuesta hasta el día de la presentación de esta acción de amparo constitucional; lo cual hace presumir que ante ese silencio administrativo no existió en su contra ninguna denuncia que pueda haber motivado su despido.I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante denuncia como lesionados sus derechos al debido proceso y a la defensa, citando al efecto los arts. 115.II y 117.I de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

El accionante solicita se conceda la tutela y se disponga: a) La anulación del memorándum 001/10 de 1 de junio de 2010; b) La reasignación de sus funciones como médico neurocirujano; y, c) El pago de daños y perjuicios, más la “reparación de la dignidad” con la satisfacción pública y económica.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

Celebrada la audiencia pública el 13 de agosto de 2010, según consta en el acta cursante de fs. 79 a 80 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El accionante ratificó en extenso el contenido de su demanda, y ampliándola manifestó: 1) Le invitaron para que preste sus servicios profesionales en calidad de especialista en neurocirugía en el hospital “Roberto Galindo Terán”; 2) Desde el primer día que trabajó tuvo inconvenientes con Freddy Capriles Vargas (supuesto encargado de la Jefatura de Servicios de Neurocirugía del mencionado hospital); 3) Le sorprende que los demandados señalen que hizo abandono de sus funciones, porque evidentemente no marcaba la salida ya que sólo trabajaba hasta medio día y por la tarde se retiraba para atender a sus pacientes; 4) Dependía directamente de las autoridades del hospital “Roberto Galindo Terán”; 5) En aplicación del art. 29 de la Ley de Administración y Control Gubernamentales (LACG) y por su condición de funcionario que presta servicio en un hospital público, no correspondía que por abandono se extienda memorándum de agradecimiento, siendo así, vulneraron sus derechos al debido proceso y a la defensa; y, 6) El art. 24 del Reglamento Interno de Personal del hospital “Roberto Galindo Terán”, prevé que el abandono no es causal para el retiro de forma directa, por lo que pidió la inmediata reincorporación a su fuente laboral y al pago de los días no trabajados.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Los demandados a través de su abogado manifestaron: i) Es evidente que el accionante fue designado mediante memorándum 89/10, para trabajar en el hospital “Roberto Galindo Terán”; sin embargo, el mismo es firmado por los codemandados Boris Alexis Burgos Tavera y Joaquín Domínguez Deromedis en calidad de autoridades del SEDES de Pando; ii) El accionante marcaba la entrada al hospital y luego hacía abandono del mismo, extremo que se constató con el control de asistencia; razón por la cual se le llamó la atención amparado en el art. 29 inc. f) del Reglamento Interno de Personal del SEDES de Pando entregándose el memorándum 001/10 de agradecimiento; iii) El accionante presentó esta acción contra el codemandado Freddy Capriles Vargas, cuando él no firmó el memorándum mencionado; iv) No le hicieron proceso administrativo al accionante porque se trató de un abandono de funciones; v) La falta de especialista no justifica que abandone sus funciones, necesariamente debe marcar la entrada y salida; y, vi) Habiéndose presentado el Reglamento Interno de Personal del SEDES de Pando, así como los informes y memorándum respectivos en fotocopias simples, pidieron se deniegue la tutela.

I.2.3. ResoluciónLa Sala Penal, Administrativa, Coactiva, Fiscal y Tributaria de la Corte Superior del Distrito Judicial - ahora Tribunal Departamental de Justicia- de Pando, constituida en Tribunal de garantías, por Resolución de 13 de agosto de 2010, cursante de fs. 81 a 83, concedió la tutela solicitada y dispuso: a) Se deje sin efecto el memorándum 001/10 de 1 de junio, emitido por Boris Alexis Burgos Tavera y Joaquín Domínguez Deromedis, Director Técnico y Jefe de Recursos Humanos ambos del SEDES de Pando; b) La restitución inmediata al accionante en las funciones como médico neurocirujano del hospital “Roberto Galindo Terán”; y, c) El pago de salarios correspondientes a los días no trabajados como consecuencia del despido. En base a los fundamentos siguientes: 1) Entre los Reglamentos Internos de Personal del SEDES de Pando y del hospital “Roberto Galindo Terán”, existe diferencia, el primero, contempla el abandono como causal de retiro sin previo proceso, en cambio el segundo, contempla el abandono como falta y no sanciona con el retiro directo sin el debido proceso; 2) Cuando a un funcionario se le sindique de haber cometido alguna falta, “no es necesario que este agote la vía administrativa” (sic); y, 3) Al despedirle al accionante de su fuente laboral por la sindicación de haber cometido falta grave, sin proceso previo disciplinario, se vulneró sus derechos al debido proceso y a la defensa.

I.3. Consideraciones de Sala

Por mandato de las normas previstas por el art. 20.I y II de la Ley 212 de 23 de diciembre de 2011; la Sala Plena del Tribunal Constitucional Plurinacional, conformó la Sala Liquidadora Transitoria, posesionando a los Magistrados de la misma, el 15 de febrero de 2012, a objeto de la liquidación de las acciones tutelares ingresadas a los Tribunales de garantías hasta el 31 de diciembre de 2011, en el marco de la Ley 1836 de 1 de abril de 1998. Con la referida competencia, se procedió al sorteo de la presente causa, dictándose Resolución dentro de plazo

II. CONCLUSIONES

Hecha la debida revisión y compulsa de los antecedentes se llega a las siguientes conclusiones:

II.1. Por memorándum 89/10 de 1 de abril de 2010, emitido por Boris Alexis Burgos Tavera y Joaquín Domínguez Deromedis, Director Técnico y Jefe de Recursos Humanos ambos del SEDES de Pando, se designó a Remberto Riveros Cadena como médico especialista en neurocirugía del hospital “Roberto Galindo Terán” y se le estableció el deber de coordinar sus funciones con el Director del mencionado hospital (fs. 7).

II.2. Mediante memorándum 001/10 de 1 de junio de 2010, emitido por Boris Alexis Burgos Tavera y Joaquín Domínguez Deromedis, Director Técnico y Jefe de Recursos Humanos ambos del SEDES de Pando, se prescindió los servicios de Remberto Riveros Cadena como médico especialista en neurocirugía del hospital “Roberto Galindo Terán”, a causa de falta grave de acuerdo al art. 29 inc. f) del Reglamento Interno de Personal del SEDES de Pando (fs. 8).

II.3. Nota presentada el 14 de junio de 2010, a Robert Ríos, Director del hospital “Roberto Galindo Terán” de Cobija, suscrito por Remberto Riveros Cadena, a través del cual solicitó: i) Fotocopias legalizadas de denuncias de pacientes presentadas en su contra, del informe de Jefatura de Recursos Humanos remitidos al SEDES de Pando y del proceso disciplinario tramitado en su contra por Tribunal Disciplinario; y, ii) Certificación de existencia de una Jefatura de Neurocirugía, cuál el nivel y el número de neurocirujanos que trabajan en el mencionado hospital (fs. 9).II.4. Reglamento Interno de Personal del hospital “Roberto Galindo Terán”, compuesto por XIV Capítulos y ochenta artículos (fs. 27 a 60).

II.5. Reglamento Interno de Personal del SEDES de Pando, compuesto por VIII Capítulos, treinta y nueve artículos y glosario (fs. 67 a 78).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante denuncia como vulnerados sus derechos al debido proceso y a la defensa, puesto que prescindieron de sus servicios de médico especialista en neurocirugía del hospital “Roberto Galindo Terán”, con el argumento de que hubiese abandonado su fuente laboral incurriendo en falta grave, prevista en el art. 29 inc. f) del Reglamento Interno de Personal del SEDES de Pando, sin que se le haya sometido previamente a un proceso administrativo disciplinario. En consecuencia, corresponde en revisión, verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. Naturaleza jurídica de la acción de amparo constitucional

La acción de amparo constitucional es una acción tutelar de carácter extraordinario, cuya finalidad es la protección de los derechos fundamentales de las personas, establecida en el art. 128 de la CPE, y procede: "...contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley".

A su vez, el art. 129 de la Ley Fundamental, establece que: "I. La Acción de Amparo Constitucional se interpondrá por la persona que se crea afectada, por otra a su nombre con poder suficiente o por la autoridad correspondiente de acuerdo con la Constitución, ante cualquier juez o tribunal competente, siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados. II. La Acción de Amparo Constitucional podrá interponerse en el plazo máximo de seis meses, computable a partir de la comisión de la vulneración alegada o de notificada la última decisión administrativa o judicial".

III.2. Del debido proceso y su aplicación al ámbito administrativo

El debido proceso se manifiesta en una triple dimensión, cuyo entendimiento fue desarrollado por la SC 1053/2010-R de 23 de agosto, al establecer que: “En el ámbito normativo, el debido proceso se manifiesta en una triple dimensión, pues por una parte, se encuentra reconocido como un derecho en el art. 115.II de la CPE, así como por instrumentos internacionales en materia de Derechos Humanos como el Pacto de San José de Costa Rica (art. 8) y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (art. 14), que conforme al art. 410.II de la CPE, forman parte del bloque de constitucionalidad; por otra, como garantía jurisdiccional, configuración jurídica contemplada ya por el art. 16 de la CPEabrg, que se ha mantenido y precisado en el art. 117.I de la CPE que dispone: 'Ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso'; finalmente, el debido proceso también se configura como un principio que emerge del Estado de Derecho y del principio de legalidad en su vertiente procesal, que está expresamente previsto -como principio procesal de la jurisdicción ordinaria- por el art. 180.I de la CPE; empero, al derivar de otro principio cual es el de legalidad en su vertiente procesal como ya se ha referido, no solo debe ser observado en instancias jurisdiccionales, sino también en administrativas; conforme a lo que ha establecido este Tribunal en la SC 0136/2003-R de 6 de febrero al señalar que: '...La Constitución Política del Estado (CPE)...'”.En efecto, la concepción del debido proceso en su dimensión de garantía jurisdiccional fue desarrollada por la SC 0163/2011-R de 21 de febrero, al referir: “...es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que sus derechos se acomoden a lo establecido por disposiciones jurídicas generales aplicables a todos aquellos que se hallen en una situación similar, es decir, comprende el conjunto de requisitos que deben observarse en las instancias procesales, a fin de que las personas puedan defenderse adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda afectar esos derechos reconocidos por la Constitución Política del Estado así como los Convenios y Tratados Internacionales”.

En relación a los elementos esenciales del debido proceso, la SC 0531/2011-R de 25 de abril, estableció el siguiente entendimiento: “...los elementos que componen el debido proceso son el derecho a un proceso público; derecho al juez natural; derecho a la igualdad procesal de las partes; derecho a no declarar contra sí mismo; garantía de presunción de inocencia; derecho a la comunicación previa de la acusación; derecho a la defensa material y técnica; concesión al inculpado del tiempo y los medios para su defensa; derecho a ser juzgado sin dilaciones indebidas; derecho a la congruencia entre acusación y condena; el principio del non bis in idem; derecho a la valoración razonable de la prueba; derecho a la motivación y congruencia de las decisiones (SSCC 0082/2001-R, 0157/2001-R, 0798/2001-R, 0925/2001-R, 1028/2001-R, 1009/2003-R, 1797/2003-R, 0101/2004-R, 0663/2004-R, 022/2006-R, entre otras); sin embargo, esta lista en el marco del principio de progresividad no es limitativa, sino más bien enunciativa, pues a ella se agregan otros elementos que hacen al debido proceso como garantía general y que derivan del desarrollo doctrinal y jurisprudencial de éste como medio para asegurar la realización del valor justicia...”.

Respecto al debido proceso aplicable al ámbito administrativo, la SC 0211/2010-R de 24 de mayo, estableció el entendimiento siguiente: “El art. 115.II de la CPE, establece que el Estado garantiza el derecho al debido proceso. Como garantía en el ámbito penal y sancionatorio administrativo-disciplinario, halla su consagración en el art. 117.I de la CPE, al señalar que ninguna persona puede ser condenada sin haber sido oída y juzgada previamente en un debido proceso. En este sentido, el debido proceso, es entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo, oportuno, gratuito, sin dilaciones y equitativo, en el que entre otros aspectos, se garantice al justiciable el conocimiento o notificación oportuna de la sindicación para que pueda estructurar eficazmente su defensa, el derecho a ser escuchado, presentar pruebas, impugnar, el derecho a la doble instancia, en suma, se le de la posibilidad de defenderse adecuadamente de cualquier tipo de acto emanado del Estado, donde se encuentren en riesgo sus derechos, por cuanto esta garantía no sólo es aplicable en el ámbito judicial, sino a todos los procesos según la naturaleza de los mismos y las normas que lo regulan.

En el ámbito administrativo, el debido proceso debe ser entendido como el derecho de toda persona a un proceso justo y equitativo, en el que mínimamente se garantice al administrado infractor, el conocimiento oportuno de la sindicación que se le atribuye, con relación a una falta o contravención que presuntamente hubiese cometido y que esté previamente tipificada como tal en norma expresa, para que pueda estructurar adecuadamente su defensa, ser debidamente escuchado, presentar pruebas y alegatos, desvirtuar e impugnar en su caso las de contrario, la posibilidad de ser juzgado en doble instancia, y cumplido todo lo cual, recién imponerle la sanción que se encuentre prevista para la falta, quedando así a salvo del arbitrio del funcionario o autoridad” (las negrillas son nuestras).

III.3. El desarrollo jurisprudencial sobre el derecho a la estabilidad laboral de las servidoras y servidores públicos de carrera y provisorios

Al respecto, el Tribunal Constitucional en su SC 0257/2011-R de 16 de marzo, estableció elentendimiento siguiente: “Posteriormente, este Tribunal moduló la jurisprudencia anterior respecto a la existencia de proceso previo para los funcionarios provisorios. Así, la SC 1068/2004-R de 6 de junio, en el Fundamento Jurídico III.2., señaló:

'Ahora bien, el hecho de que la recurrente sea una funcionaria pública provisoria y, como tal, no sometida a las ventajas de un funcionario de carrera, no hace que la misma se encuentre exenta o eximida de responsabilidad por la función pública que nace del mandato que la sociedad otorga a los poderes del Estado para que, en su representación, gestionen la cosa pública persiguiendo el bien común y el interés colectivo, así lo ha dejado establecido la SC 187/2003-R, de 21 de febrero.

De lo que se colige que todo funcionario público provisorio o ex funcionario público provisorio puede ser sometido a proceso cuando se le atribuye la comisión de supuestas faltas, más aún cuando como consecuencia de la supuesta comisión de las mismas se le destituye de sus funciones.

Resolviendo el caso analizado, la Sentencia que se comenta señaló:

'...la recurrente fue destituida de sus funciones por la supuesta comisión de faltas en el ejercicio de sus funciones, sin que hubiera sido sometida a un proceso previo, puesto que si bien es cierto que ésta no goza de inamovilidad funcionaria por no ser una funcionaria de carrera, ello no significa que pueda ser arbitrariamente destituida por la supuesta comisión de faltas, pues en ese caso y a fin de determinar responsabilidades, debe iniciarse a todo funcionario público sin exclusión, un proceso previo, dentro del cual ejerza sus derechos y garantías esenciales previstos en el art. 16.II y IV de la CPE, que reconocen el derecho a defensa y la garantía del debido proceso en coherencia con esta disposición el Pacto de San José de Costa Rica, ratificado por Bolivia a través de la Ley 1430 de 11 de febrero de 1993, en su art. 8.1. referente a garantías judiciales expresa: «Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, ó para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter»”.

Jurisprudencia que fue reiterada en la SC 0453/2007-R, 1344/2005-R y en la SC 0218/2007-R, entre otras, última en la cual se señaló que si bien los funcionarios provisorios no tienen derecho a la estabilidad laboral, sí tienen derecho a un debido proceso cuando se les impute faltas en el ejercicio de sus funciones, en mérito a la responsabilidad de todo servidor público, conforme al siguiente razonamiento:

'...los funcionarios públicos son considerados de carrera cuando estuviese demostrado que en su incorporación y permanencia en el cargo cumplieron con todos los requisitos exigidos por la disposiciones de la carrera administrativa, es decir, que hubiesen sido sometidos a un proceso de reclutamiento de personal mediante convocatorias internas o externas, sobre la base de los principios de mérito, competencia y transparencia, conforme lo prevé el art. 23 del EFP y en caso de no estar comprendido dentro de esa categoría, serán considerados como provisorios sin que puedan acogerse a los derechos previstos para los funcionarios de carrera como: la inamovilidad funcionaria, la estabilidad, entre otros.

No obstante lo expuesto, es necesario recordar que este Tribunal, ha sido contundente al establecer que independientemente de la clase de servidor público del que se trate, cuando la motivación o causa para su destitución o retiro sea la imputación o atribución de la comisión de faltas en el ejercicio de sus funciones, es decir, por responsabilidad por la función pública, es exigible que los servidores públicos en cualquier categoría tengan derecho a un previo y debido proceso dentro del cual ejerzan sus derechos y garantías esenciales previstos en el art. 16.II y IV de la CPE, que reconocen elderecho a la defensa y la garantía del debido proceso; en coherencia con esta disposición el Pacto de