1068/2014

Sintesis de la ratio decidendi

Deniega la acción de amparo constitucional por subsidiariedad, debido a la falta de interposición de recurso jerárquico.

Extracto de la ratio decidendi

FJ.III.5. "De la revisión de antecedentes que hacen a la presente acción de amparo constitucional, se puede constatar que el 15 de julio de 2012, la empresa Casinos Río Claro, solicitó a la AJ, licencia de operaciones para juegos de azar, recibiendo por respuesta el 1 de noviembre de 2012, la RA 07-00011-12 de rechazo CITE: AJ/DE/DNJ/DGJ/RAR/11/2012, motivo por el cual el 16 del mismo mes y año, presentó recurso de revocatoria contra la citada resolución, debiendo en consecuencia transcurrir el plazo establecido en el DS 27172 para su resolución por parte de la entidad estatal de control y regulación y que fue desarrollado en el Fundamento Jurídico III.2 de la presente Sentencia Constitucional Plurinacional. Así el estado de cosas, el accionante Dardo David Durán García en representación legal de Casinos Río Claro, entendiendo que hubo operado el silencio administrativo negativo, el 14 de diciembre de 2012, interpuso recurso jerárquico ante la AJ, considerando que no fue resuelto el recurso de revocatoria presentado; sin tomar en cuenta que el DS 27172, Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Sectorial - SIRESE de 15 de septiembre de 2003, es actualmente la norma vigente aplicada en la citada AJ, norma que efectivamente era empleada anteriormente por las extintas Superintendencias, norma que como ya se dijo anteriormente dispone el plazo de treinta días para la resolución del recurso de revocatoria. El hecho que el 2 de enero de 2013, fuera emitida la RA 08-00001-13 de recurso de revocatoria, mediante la cual fue rechazado el recurso de revocatoria interpuesto contra la RA 07-00011-12 de rechazo, habilitó al ahora accionante a presentar recurso jerárquico en el plazo de diez días hábiles, extremo que no se dio, por lo cual se concluye que es aplicable al presente caso la SC 1337/2003-R de 15 de septiembre, pronunciada por el Tribunal Constitucional que señala que es improcedente el amparo por subsidiariedad, cuando no se utilizó un medio de defensa previsto en el ordenamiento jurídico, consecuentemente la presente acción de amparo constitucional se encuentra alcanzada por el principio de subsidiaridad, hecho que impide el análisis de fondo de la pretensión efectuada por el accionante".

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1068/2014

Sucre, 10 de junio de 2014

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA

Magistrada Relatora: Dra. Ligia Mónica Velásquez Castaños

Acción de amparo constitucional

Expediente: 05399-2013-11-AAC

Departamento: Santa Cruz

En revisión la Resolución 356/2013 de 29 de octubre, cursante de fs. 229 vta. a 231 vta., pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Dardo David Durán García en representación legal de Casinos Río Claro contra Veimar Mario Cazón Morales, Director Ejecutivo de la Autoridad de Fiscalización y Control Social del Juego (AJ).

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memoriales presentados el 17 de junio, cursantes de fs. 66 a 69; de subsanación de 26 de julio (fs. 77 a 78 vta.) y de ampliación de 7 de agosto (fs. 80 a 81) todos del año 2013, el accionante en representación de la empresa Casinos Río Claro, manifestó que:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El 18 de julio de 2012, presentó solicitud de licencia para el funcionamiento de los Casinos Río Claro ante la AJ, recibiendo por respuesta el pronunciamiento de la Resolución Administrativa (RA) 07-00011-12 de 1 de noviembre de 2012 de rechazo, motivo por el cual presentó recurso de revocatoria que su vez no se respondió dentro del plazo de veinte días establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, hecho que le motivó a presentar recurso jerárquico entendiendo que hubo operado el silencio administrativo negativo.

Indica que, el expediente del proceso administrativo y legajo de antecedentes correspondiente a su recurso jerárquico no fue remitido a la instancia competente en el plazo de tres días establecido en la Ley de Procedimiento Administrativo, notificándoselo después de treinta días con una resolución de rechazo, aduciendo que la norma aplicable al trámite de impugnación era el Decreto Supremo (DS) 27172, Reglamento de la Ley de Procedimiento Administrativo para el Sistema de Regulación Sectorial, de 15 de septiembre de 2003, y no así la citada Ley, hecho ilegal que a su vez le impulsó a presentar un segundo recurso de revocatoria, esta vez denunciando que la impugnación presentada no fue resuelta, añadiendo que el Sistema de Regulación Sectorial (SIRESE) y el Sistema de Regulación de Recursos Naturales Renovables (SIRENARE), fueron extinguidos en virtud del DS 29894, estructura organizativa del Poder Ejecutivo del Estado Plurinacional, de 7 de febrero de 2009.Este nuevo recurso de revocatoria, también fue rechazado a través de un simple proveído de 19 de marzo de 2013, expresando: “Estese a la Resolución Administrativa Recurso de Revocatoria Nº 00001-13 de 02 de enero de 2013” (sic).

Agrega que, el recurso jerárquico debió ser resuelto por el Ministro de Economía y Finanzas Públicas como cabeza de sector, por el contrario fue notificado el 20 de febrero de 2013, con una ilegal respuesta dada por autoridad no competente; es decir, que los veinte días de plazo, fueron convertidos en treinta días, con el agravante que recién a los sesenta y dos días se le comunicó que ya no era oportuno plantear recurso jerárquico por cuanto dicho actuado debió darse a los cuarenta días, comunicación que se le efectuó transcurridos cuatro meses, hechos todos arbitrarios e ilegales que provocaron un verdadero estado de indefensión.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

Estima lesionados sus derechos a la libre reunión y asociación, a la petición, al trabajo, al reconocimiento de su personalidad jurídica, a la propiedad, a la defensa y a la “seguridad jurídica”, citando al efecto los arts. 21.4, 24, 46, 47, 52.I y II y 119.II de la Constitución Política del Estado (CPE).

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela que impetra, y en consecuencia: a) Revocar la RA 07-00011-12 de rechazo; y, b) Reconocer y confirmar el derecho a trabajar lícitamente en el rubro.

I.2. Audiencia y Resolución del Tribunal de garantías

La audiencia pública de consideración de la presente acción de defensa fue realizada el 29 de octubre de 2013, según consta en el acta cursante de fs. 225 a 229 vta., produciéndose los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación de la acción

El accionante, ratificó la acción planteada, reiterando los mismos presupuestos fácticos y normas supuestamente vulneradas.

I.2.2. Informe de las autoridades demandadas

Mediante informe cursante de fs. 145 a 153 vta., Veimar Mario Cazón Morales, Director Ejecutivo de la AJ, informó que: 1) En virtud de la solicitud de licencia de operaciones efectuada por Casinos Río Claro, se emitió la RA 07-00011-12 de 1 de noviembre de 2012 de rechazo, entendiendo que el peticionante incumplió: “el Párrafo I, del artículo 13 de la Ley de Juegos de Lotería y Azar (LJA); primer párrafo del artículo 12 del anexo del DS 0781 de 2 de febrero de 2011 y art. 3 de la Resolución Regulatoria 01-00003-11 y los requisitos estipulados en los arts. 7 y 8 de la citada Resolución Regulatoria, procediéndose a su notificación, el 9 del mismo mes y año; 2) El 16 de noviembre de 2012, la empresa unipersonal Casinos Río Claro presentó recurso de revocatoria, recibiendo por respuesta el pronunciamiento del proveído 12-000414-12 de 26 de noviembre de 2012, por el cual, se tiene por aceptado el mencionado recurso en conformidad con el art. 64 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA) y el art. 41 de la Resolución Regulatoria “01-0005-11”; sin embargo el 14 de diciembre de la misma gestión, estando aún vigente el plazo para emitirse resolución de recurso de revocatoria, fue presentado recurso jerárquico bajo el argumento de que se habría vencido el plazo de veinte días sin que se hubiese desestimado o rechazado el recurso derevocatoria planteado, actuado notificado a Dardo David Durán García, el 7 de enero de 2013; 3) El 20 de enero del indicado año, a través de Resolución Administrativa de recurso de revocatoria se notificó la no aceptación de dicho recurso interpuesto contra la RA 07-00011-12 de 1 de noviembre de 2012 de rechazo; 4) El 8 de enero de 2013, la empresa Casinos Río Claro interpuso recurso de revocatoria contra el proveído 12-00443-12 de 19 de diciembre de 2012, manifestando haber interpuesto recurso jerárquico transcurridos los veinte días hábiles desde la presentación del recurso de revocatoria, en conformidad con la Ley de Procedimiento Administrativo y la Ley de Juegos de Lotería y Azar; 5) La presente acción de amparo constitucional se encuentra alcanzada por el principio de subsidiaridad; toda vez, que el accionante no planteó el recurso de impugnación dentro del plazo establecido en el DS 27172, debiendo considerarse también que el DS 0781 en su art. 11, establece que los actos administrativos que emita la AJ y su impugnación, se regirán por la Ley de Procedimiento Administrativo y DS 27172; 6) No existió una correcta identificación de los derechos supuestamente vulnerados por lo cual corresponde el rechazo en el límite de la presente acción de amparo constitucional; 7) La tutela y el petitorio no fueron señalados correctamente y menos coherentemente, por otra parte no guardan relación con el contenido de la demanda, así como tampoco se identificó terceros interesados; y, 8) La demanda es incongruente y no se identifican los derechos supuestamente vulnerados con claridad, así como no se señala de qué forma se los hubiese lesionado.

I.2.3. Resolución

Mediante Resolución 356/2013, cursante de fs. 229 vta. a 231 vta., la Sala Civil y Comercial Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Santa Cruz, constituida en Tribunal de garantías, denegó la tutela y la declaró improcedente, en base a los siguientes fundamentos: i) La acción de amparo constitucional no cuenta con argumentos sólidos para ingresar al análisis de fondo de la misma; ii) Los plazos cuestionados por el accionante fueron cumplidos a cabalidad, por cuanto debieron ser calculados en días hábiles; y, iii) El accionante, no cumplió con los plazos de ley, para la interposición de los recursos que le plantea la ley motivo por el cual la tutela debe ser denegada.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

No habiéndose encontrado consenso en la Sala, de conformidad al art. 30.I.6 de la Ley del Tribunal Constitucional Plurinacional (LTCP), se procedió a convocar al Presidente del Tribunal Constitucional Plurinacional a fin de dirimir con su voto el caso en análisis, por lo que el pronunciamiento de la presente Sentencia se encuentra dentro de plazo.

II. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en el expediente, se establece lo siguiente:

II.1. El 18 de julio de 2012, Casinos Río Claro, solicitó a la AJ, licencia de operaciones para juegos de azar (fs. 6).

II.2. El 9 de noviembre de 2012, Dardo David Durán García fue notificado en representación de Casinos Río Claro, con la RA 07-00011-12 de 1 de noviembre de 2012 de rechazo, con CITE: AJ/DE/DNJ/DGJ/RAR/11/2012 de 1 de noviembre de 2012 (fs. 8 a 27).

II.3. El 16 de noviembre de 2012, Dardo David Durán García en representación de Casinos Río Claro, presentó ante la AJ, recurso de revocatoria contra la citada RA 07-00011-12 de rechazo (fs. 28 a 31).

II.4. El 14 de diciembre de 2012, Casinos Río Claro, representada por Dardo David Durán GarcíaII.5. Interpone ante la AJ, recurso jerárquico, entendiendo que operó el silencio administrativo negativo al no haberse resuelto el recurso de revocatoria presentado contra la RA 07-00011-12 de rechazo (fs. 32 a 35 vta.).

II.6. El 2 de enero de 2013, fue pronunciada la RA 08-00001-13 de recurso de revocatoria, mediante la cual fue rechazado el recurso de revocatoria interpuesto contra la RA 07-00011-12 de rechazo con CITE: AJ/DE/DNJ/RAR/11/2012 de 1 de noviembre (fs. 48 a 62).

II.7. El 30 de enero de 2013, Dardo David Durán García en representación de Casinos Río Claro, presentó al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas copia del recurso jerárquico interpuesto, exponiendo los motivos legales y fácticos que le motivaron a ello, denunciando que el mismo no fue remitido a dicho Ministerio en el plazo de tres días, reiterando el argumento que las Superintendencias ya fueron extintas, por lo cual la normativa contenida en el DS 27172 ya no es aplicable (fs. 36 a 37 vta.).

II.8. El 2 de mayo de 2013, el ahora accionante considerando que no existía respuesta al recurso jerárquico, invocó una vez más el silencio administrativo negativo, consecuentemente entendió que el acto administrativo impugnado RA 07-00011-12 de rechazo fue revocado y dejado sin efecto (fs. 38 a 40 vta.).

II.9. El 9 de mayo de 2013, el Viceministro de Política Tributaria del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, mediante nota MEFP/VPT/URJMJ/051/2013, respondiendo al memorial presentado por el ahora accionante el de 2 de mayo de 2013, expresó que: "(...) en el presente caso no nació su derecho a interponer recurso jerárquico alguno, por cuanto no venció el plazo para resolver el recurso de revocatoria interpuesto y, como consecuencia tampoco se abrió la competencia de esta Cartera de Estado como instancia jerárquica para conocer recurso alguno” (sic) (fs. 41 a 42).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante considera vulnerados los derechos de la empresa a la cual representa a la libre reunión y asociación, de petición, al trabajo, a la propiedad, al reconocimiento de su personalidad jurídica, a la defensa y a la “seguridad jurídica”, por cuanto el 18 de julio de 2012, presentó solicitud de licencia para el funcionamiento de la empresa Casinos Río Claro ante la AJ, recibiendo por respuesta la emisión de la RA 07-00011-12 de 1 de noviembre del citado año de rechazo, motivo por el cual presentó recurso de revocatoria que no fue respondido en los veinte días establecidos por la Ley de Procedimiento Administrativo, hecho que le motivó a presentar recurso jerárquico por haber operado el silencio administrativo negativo, impugnación que por otra parte no fue remitida a la instancia competente en el plazo de tres días establecido, notificándosele después de treinta días.con una resolución de rechazo aduciendo que la norma aplicable es el DS 27172 y no así la Ley de Procedimiento Administrativo, motivo por el cual presentó un segundo recurso de revocatoria denunciando que el recurso jerárquico presentado no obtuvo respuesta y que el SIRESE y el SIRENARE fueron extinguidos en virtud del DS 29894, impugnación que también fue rechazada con un simple proveído el 19 de marzo de 2013, sin considerar que el recurso jerárquico debió ser resuelto por el Ministro de Economía y Finanzas Públicas como cabeza de Sector, además de ser notificado el 20 de febrero de la misma gestión, por una autoridad no competente; es decir, que los veinte días de plazo fueron ilegablemente convertidos en treinta, comunicándose recién a los sesenta y dos días que ya no podía plantear recurso jerárquico por cuanto debió hacerlo a los cuarenta días, comunicación que fue efectuada cuatro meses después, hechos todos arbitrarios e ilegales que provocaron su estado de indefensión.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si corresponde conceder o denegar la tutela impetrada.

III.1. La acción de amparo constitucional: Su configuración

La SCP 0002/2012 de 13 de marzo, ha señalado: “El orden constitucional boliviano, dentro de las acciones de defensa, instituye en el art. 128 la acción de amparo constitucional como un mecanismo de defensa que tendrá lugar contra los 'actos u omisiones ilegales o indebidos de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la Constitución y la ley'.

Del contenido del texto constitucional de referencia puede inferirse que la acción de amparo constitucional es un mecanismo de defensa jurisdiccional, eficaz, rápido e inmediato de protección de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, cuyo ámbito de protección se circunscribe respecto de aquellos derechos fundamentales y garantías que no se encuentran resguardados por los otros mecanismos de protección especializada que el mismo orden constitucional brinda a los bolivianos, como la acción de libertad, de protección de privacidad, popular, de cumplimiento, etc. Asimismo, desde el ámbito de los actos contra los que procede, esta acción se dirige contra aquellos actos y omisiones ilegales o indebidos provenientes no sólo de los servidores públicos sino también de las personas individuales o colectivas que restrinjan o amenacen restringir los derechos y garantías objeto de su protección.

En este contexto, el amparo constitucional boliviano en su dimensión procesal, se encuentra concebido como una acción que otorga a la persona la facultad de activar la justicia constitucional en defensa de sus derechos fundamentales y garantías constitucionales, frente a los actos u omisiones ilegales provenientes de los servidores públicos o particulares.

El término de acción no debe ser entendido como un simple cambio de nomenclatura, que no incide en su naturaleza jurídica, pues se trata de una verdadera acción de defensa inmediata, oportuna y eficaz para la reparación y restablecimiento de los derechos y garantías fundamentales, y dada su configuración, el amparo constitucional se constituye en un proceso constitucional, de carácter autónomo e independiente con partes procesales diferentes a las del proceso ordinario o por lo menos con una postura procesal distinta, con un objeto específico y diferente, cual es la protección y restitución de derechos fundamentales y con una causa distinta a la proveniente del proceso ordinario, esto es, la vulneración concreta o inminente de derechos fundamentales a raíz actos y omisiones ilegales o indebidos y con un régimen jurídico procesal propio.

En este orden de ideas, la acción de amparo constitucional adquiere las características de sumariedad e inmediatez en la protección, por ser un procedimiento rápido, sencillo y sin ritualismos dilatorios. A estas características se añade la de generalidad, a través de la cual la acción puede serpresentada sin excepción contra todo servidor público o persona individual o colectiva.

Finalmente, cabe señalar que dentro de los principios procesales configuradores del amparo constitucional, el constituyente resalta la inmediatez y subsidiariedad al señalar en el párrafo I del art. 129 de la Constitución que esta acción '(...) se interpondrá siempre que no exista otro medio o recurso legal para la protección inmediata de los derechos y garantías restringidos, suprimidos o amenazados'.

Lo señalado implica que la acción de amparo forma parte del control reforzado de constitucionalidad o control tutelar de los derechos y garantías al constituirse en un mecanismo constitucional inmediato de carácter preventivo y reparador destinado a lograr la vigencia y respeto de los derechos fundamentales y garantías constitucionales, siempre que no exista otro medio de protección o cuando las vías idóneas pertinentes una vez agotadas no han restablecido el derecho lesionado, lo que significa que de no cumplirse con este requisito, no se puede analizar el fondo del problema planteado y, por tanto, tampoco otorgar la tutela”.

III.2. Normativa aplicable al caso específico

En cuanto al silencio administrativo y al cómputo de los plazos relacionados con las actuaciones administrativas, tanto de la Administración Pública como de los administrados, la Ley de Procedimiento Administrativo, dispone:

“Artículo 17.- (Obligación de Resolver y Silencio Administrativo)

I. La Administración Pública está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos, cualquiera que sea su forma de iniciación.

II. El plazo máximo para dictar la resolución expresa será de seis (6) meses desde la iniciación del procedimiento, salvo plazo distinto establecido conforme a reglamentación especial para cada sistema de organización administrativa aplicable a los órganos de la Administración Pública comprendidos en el Artículo 2º de la presente Ley.

III. Transcurrido el plazo previsto sin que la Administración Pública hubiera dictado la resolución expresa, la persona podrá considerar desestimada su solicitud, por silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que corresponda o, en su caso jurisdiccional.

IV. La autoridad o servidor público que en el plazo determinado para el efecto, no dictare resolución expresa que resuelva los procedimientos regulados por la presente Ley, podrá ser objeto de la aplicación del régimen de responsabilidad por la función pública, conforme a lo previsto en la Ley Nº 1178 de Administración y Control Gubernamentales y disposiciones reglamentarias.

V. El silencio de la administración será considerado como una decisión positiva, exclusivamente en aquellos trámites expresamente previstos en disposiciones reglamentarias especiales, debiendo el interesado actuar conforme se establezca en estas disposiciones”.

“Artículo 19 (Días y horas Hábiles).- Las actuaciones administrativas se realizarán los días y horas hábiles administrativos.

De oficio o a pedido de parte y siempre por motivos fundados, la autoridad administrativa competente podrá habilitar días y horas extraordinarios.

Artículo 20 (Cómputo)I. El cómputo de los plazos establecidos en esta Ley será el siguiente:

a) Si el plazo se señala por días sólo se computarían los días hábiles administrativos.

b) Si el plazo se fija en meses, éstos se computarán de fecha a fecha y si en el mes de vencimiento no hubieran día equivalente al inicial del cómputo, se entenderá que el plazo acaba el último día del mes.