1072/2015-S2

Sintesis del caso

F.J.III.5.2.”… el Concejo Municipal cometió actos ilegales, reflejados en las Resoluciones Municipales 110/2014 y 031/2015, ya que por vías de hecho, ante la presión de los habitantes del Municipio, así como los integrantes del Control Social, procedieron a destituir al accionante del cargo de Alcalde Municipal a.i., así como desvincularlo de su cargo de Concejal Municipal, tal extremo se comprueba en el texto de la Resolución Municipal 031/2015, en la que se determina que el accionante puede retomar sus funciones como Concejal Municipal electo democráticamente, previo trámite de habilitación ante la instancia correspondiente; tal texto demuestra que los demandados, integrantes del Concejo Municipal, además de destituir al accionante del cargo de Alcalde, lo sancionaron sin un proceso previo desvinculándolo del Concejo Municipal de Incahuasi; es decir que, no se le siguió proceso alguno, y se lo sancionó por unas supuestas irregularidades cometidas en su gestión y que las mismas fueron plasmadas en denuncias ante el Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción, además de tener otras denuncias de uso indebido de influencias y conflicto de intereses; motivo por el cual, las autoridades demandadas fundan su decisión de sancionarlo directamente, suspendiéndole de sus funciones como Concejal, hecho que se traduce en una flagrante vulneración de los derechos constitucionales al debido proceso de la parte accionante; por lo que, a pesar de que en el petitorio de la parte accionante solamente figura la solicitud de restituirle en el Cargo de Alcalde corresponde conceder la tutela por la prevalencia del derecho material sobre consideraciones de tipo formal. Ahora bien, de todo lo previamente analizado es evidente que correspondía al Alcalde sustituto poner en conocimiento del TED esta designación a objeto de que convoque a elecciones; sin embargo, este hecho no ocurrió no sólo producto de la desidia del ejecutivo sino también por la indiferencia del Concejo Municipal; por lo que, al haber elegido a otra Alcaldesa a.i. vulneró lo prescrito en el art. 286.II de la Constitución Política del Estado (CPE), pues la misma no previene que se someta a la elección de una nueva autoridad entre los miembros electos del Concejo Municipal, olvidando que debe realizarse a través de una elección popular convocada por el Órgano Electoral. Por lo que, correspondía al Alcalde a.i., permanecer en el cargo hasta la elección y posesión de la nueva autoridad elegida democráticamente; armonizándose de esta manera los arts. 147 de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización (LMAD) y 286.II de la CPE, pues en ninguna parte de la Ley Marco de Autonomías y Descentralización u otra ley, se autoriza al Concejo Municipal a designar dos o más autoridades interinas y de admitirse se generaría un caos permanente; por lo que, en este caso se cometen dos ilegalidades continuas, pero que no pueden ser objeto de tutela respecto al nombramiento irregular de los Alcaldes Municipales, ya que involucraría la nulidad de sus actos afectando la gestión pública; por lo que, se tendrá por válidos, tanto la gestión del accionante como de la Concejala Aurora Meza Huanca, y concediendo solamente respecto a la medida de la sanción contra el accionante por haber sido alejado de su cargo de Concejal electo, sin que haya habido un proceso previo en que se respetaran sus derechos fundamentales".

Sintesis de la ratio decidendi

Concede la acción de amparo constitucional por haberse vulnerado el debido proceso toda vez que los miembros del Concejo Municipal procedieron a destituir al accionante del cargo de Alcalde, lo sancionaron sin un proceso previo por unas supuestas irregularidades cometidas en su gestión denunciándolo ante el Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción, además de tener otras denuncias de uso indebido de influencias y conflicto de intereses; motivo por el cual, las autoridades demandadas fundaron su decisión de sancionarlo directamente, sin antes iniciarle un proceso previo.

Texto de la resolucion

TRIBUNAL CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1072/2015-S2

Sucre, 27 de octubre de 2015

SALA SEGUNDA

Magistrada Relatora: Dra. Mirtha Camacho Quiroga

Acción de amparo constitucional

Expediente: 10954-2015-22-AAC

Departamento: Chuquisaca

En revisión la Resolución 003/2015 de 30 de abril, cursante de fs. 64 a 66, pronunciada dentro de la acción de amparo constitucional interpuesta por Ediver Llanos Miranda contra Lidia Vega Rodríguez, Gladiz Carvajal Velásquez, Regina Carrizo Rengifo y Luis Rocabado Ortiz, Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Incahuasi provincia Nor Cinti del departamento de Chuquisaca; y, Martín Ávila, José Luis Carmona, Eva Cano, Ángelo Subia Mamani y Hermelinda Cano Rengifo, miembros del Control Social del referido Municipio.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Por memorial presentado el 29 de abril de 2015, cursante de fs. 42 a 48, el accionante expresó los siguientes fundamentos de hecho y de derecho:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

En las Elecciones Departamentales y Municipales desarrolladas el 4 de abril de 2010, fue electo como Concejal Titular del Gobierno Autónomo Municipal de Incahuasi; posteriormente, como emergencia de la renuncia del Alcalde Municipal, Noé Montero Rocabado, mediante Resolución Municipal 0127/2011 de 9 de diciembre, fue designado como Alcalde a.i. del referido Municipio, entre tanto se cumpla lo previsto por el art. 286.II de la Constitución Política del Estado (CPE), desempeñándose en tal cargo hasta el 16 de diciembre de 2014, fecha en la que de manera ilegal y arbitraria los concejales Lidia Vega Rodríguez, Gladiz Carvajal Velásquez, Regina Carrizo Rengifo y Luis Recabado Ortiz, dictaron la Resolución Municipal 110/2014 de 16 de diciembre, por la cual lo destituyeron del cargo de Alcalde a.i, designando en su lugar, a la Concejala Aurora Meza Huanca; por lo que,el 21 de diciembre de igual año, presentó ante el Concejo Municipal de Incahuasi su solicitud de reconsideración de la referida Resolución Municipal, solicitando su restitución al cargo; sin embargo, el Concejo Municipal mediante la Resolución Municipal 031/2015 de 23 de abril, ratificó su destitución, incurriendo en un acto ilegal al no existir un impedimento para ejercer la función pública y menos estar ausente del lugar de sus funciones para las cuales fue electo mediante mandato popular, constituyendo esos los argumentos utilizados por los demandados para proceder a su destitución.

Sostiene además que los particulares, Martín Ávila, José Luis Carmona, Eva Cano, Ángelo Subia Mamani y Hermelinda Cano Rengifo; miembros del Control Social del Municipio de Incahuasi, en la precitada fecha del 16 de diciembre de 2014, fueron los que forzaron a las autoridades demandadas a sesionar con el objetivo de obligarle a firmar el Acta de Sesión de esa fecha en las puertas de la Alcaldía, ingresando de manera violenta y arbitraria a sus oficinas, impidiéndole sacar sus pertenencias personales e incurriendo en actos ilegales que lesionaron sus derechos y garantías fundamentales.

I.1.2. Derechos supuestamente vulnerados

El accionante considera vulnerados sus derechos a la presunción de inocencia, al ejercicio de sus derechos políticos, a la dignidad, al trabajo y a la estabilidad laboral, citando al efecto los arts. 18, 22, 26, 46 y 116.I de la CPE.

I.1.3. Petitorio

Solicita se conceda la tutela, consiguientemente se disponga: a) Se deje sin efecto las Resoluciones Municipales 110/2014 y 031/2015 dictadas por los ahora demandados; b) Se le restituya de manera inmediata al cargo de Alcalde del Gobierno Autónomo Municipal de Incahuasi, disponiendo el pago de sus sueldos y otros beneficios; y, c) El control social se abstenga de tomar medidas de hecho.

I.2. Audiencia y Resolución del Juez de garantías

Celebrada la audiencia pública efectuada el 30 de abril de 2015, según consta en el acta cursante de fs. 61 a 63, se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

El abogado del accionante de manera oral ratificó en su integridad el memorial de acción de amparo constitucional y ampliándolo sostuvo que: 1) El Concejo Municipal trataría de sancionar en la vía administrativa, bajo el principio de autonomía, lo que no implicaría salirse del marco de las leyes y de la Constitución Política del Estado, bajo el argumento de que existiría denuncias de hechos de corrupción, que no habría atendido sus peticiones de informe y fundamentalmente que no hubiera llamado a elecciones, que el Concejo Municipal no sería el órgano sancionatorio paradestituir a una autoridad electa por voto popular; y, 2) El alcalde no es el llamado a convocar a elecciones, sino el Tribunal Electoral Departamental (TED); que el control social no tendría competencia para solicitar que se destituya o designe otro alcalde, o de solicitar directamente la renuncia del alcalde como habría sucedido el 16 de diciembre de 2014, solicitando se conceda la tutela solicitada.

I.2.2. Informe de las autoridades y los particulares demandados

Lidia Vega Rodríguez, Gladiz Carvajal Velásquez, Regina Carrizo Rengifo y Luis Rocabado Ortiz, Concejales del Gobierno Autónomo Municipal de Incahuasi provincia Nor Cinti del departamento de Chuquisaca; y, Martín Ávila, José Luis Carmona, Eva Cano, Ángelo Subia Mamani y Hermelinda Cano Rengifo, miembros del Control Social del referido Municipio, mediante su Asesor Jurídico, en audiencia de manera oral, informó que: i) El 16 de diciembre de 2014, el Concejo Municipal destituyó al accionante del cargo de Alcalde a.i. por diversos actos de corrupción y mala administración en el ejercicio de sus funciones; iii) Como se puede advertir del contenido de las Resoluciones Municipales 110/2014 y 031/2015, en ninguna parte se le negó al accionante el derecho a defenderse, ni se vulneró la presunción de inocencia; además, dicha suspensión no le coarta la posibilidad de reasumir sus funciones de Concejal electo; iii) El accionante sostiene que se le habría obligado a firmar su renuncia, lo que no es cierto, simplemente se le obligó a firmar un acta, y no así su carta de renuncia, ya que eso no está establecido en la Ley; por lo que, no se ha vulnerado sus derechos fundamentales; y, iv) El Concejo Municipal no revocó el cargo de Concejal electo al accionante; además, existe la posibilidad de reconsiderar las leyes o resoluciones municipales emitidas, ampliando, modificando o anulando puesto que autónoma conforme la Constitución Política del Estado y las Resoluciones Municipales 110/2014 y 031/2015 fueron emitidas por el Concejo Municipal de Incahuasi, lo que presume su constitucionalidad o legalidad mientras no se compruebe lo contrario.

Por su parte, Gladiz Carvajal Velásquez, Presidenta del Concejo Municipal de Incahuasi -autoridad codemandada-, en audiencia acotó que: a) En ningún momento se quiso perjudicar a Ediver Llanos Miranda, sino que querían que se diga Concejal; y, b) Las Resoluciones Municipales emitidas por el Concejo Municipal se enmarcan en la constitucionalidad y legalidad, debido a que el accionante tiene denuncias ante el Fiscal de Materia y el Ministerio de Transparencia Institucional y Lucha Contra la Corrupción por proyectos mal ejecutados; por lo que, sostiene que ellos mantendrán las Resoluciones Municipales 110/2014 y 031/2015, que emitieron como Concejo Municipal ejerciendo su autonomía.

Por otro lado, Ángelo Subia Mamani, miembro del Control Social del Municipio de Incahuasi, informó que no incitó de manera alguna a la población del referido Municipio a cometer acto ilegal alguno; afirma además que, llegó tarde a la reunión convocada por los habitantes del Municipio el 16 de diciembre de 2014; por lo que, no llegó a participar en los actos denunciados por el accionante, como obligar aEl Juez de Partido Mixto en lo Civil, Familiar de la Niñez y Adolescencia, Penal y del Trabajo y Seguridad Social de Incahuasi provincia Nor Cinti y Sud Cinti del departamento de Chuquisaca, constituido en Juez de garantías, mediante Resolución 003/2015 de 30 de abril, cursante de fs. 64 a 66, “concedió parcialmente” la tutela invocada respecto al derecho a ejercer la función pública, disponiendo lo siguiente: 1) La nulidad de las Resoluciones Municipales 110/2014 y 031/2015, ambas emitidas por el Concejo Municipal; 2) La Restitución en el cargo de Alcalde a.i. al accionante, con responsabilidad para todos los demandados; 3) Con el fin de no entorpecer la gestión pública del Gobierno Autónomo Municipal de Incahuasi, se tiene por válida la gestión de la Concejal Aurora Meza Huanca hasta el día de la emisión de este fallo; sobre la base de los siguientes fundamentos: i) El art. 286.I de la CPE, establece que en caso de renuncia o muerte, inhabilidad permanente o revocatoria de la máxima autoridad ejecutiva de un gobierno autónomo, se procederá a una nueva elección, siempre y cuando no hubiere transcurrido la mitad de su mandato; caso contrario la sustituta o sustituto será una autoridad ya electa definida por el Estatuto Autonómico o Carta Orgánica según corresponda. En el caso de autos el Gobierno Autónomo Municipal de Incahuasi no habría gestionado dicha elección, ni utilizó los mecanismos legales pertinentes previstos para ello, ni ninguna organización política interesada gestionó ante el TED la sustitución de la autoridad electa, tal cual prevé el art. 194 de la CPE; es decir que, ante la renuncia, muerte, ausencia o impedimento definitivo del Alcalde de Incahuasi, Noé Montero Rocabado, se debería aplicar el art. 197 de la Norma Suprema citada, que establece la aplicación de los mecanismos sucesión; por lo que, la atribución del Concejo Municipal alcanzaría a la designación por mayoría de votos del total de sus miembros a la concejala o concejal titular en ejercicio para que ejerza la suplencia temporal en caso de ausencia o impedimento en el cargo de alcaldesa o alcalde, esa ausencia surtiría efectos legales cuando surge de instancia competente hasta que cesen los efectos de la causa o impedimento; ii) La destitución de un alcalde o alcaldesa sea titular o interino, no es atribución de ningún Concejo Municipal, ni aplicar ningún otro mecanismo por el cual se prive del ejercicio del cargo que no se enmarque en los mecanismos previstos por la Constitución Política del Estado, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización y la Ley de Gobierno Autónomos Municipales conforme el art. 27; por lo que, la Resolución 110/2014 que destituyó al Alcalde Municipal a.i. sería un exceso del Concejo Municipal, pues no sería su atribución el deponer de su cargo al Alcalde Municipal; iii) Toda renuncia que no se ajuste a las normas citadas no tiene ningún efecto legal y vulnera las normas previstas para el caso de renuncia de un alcalde o alcaldesa, más si se ejerce presión, violencia y amenazas como ocurrió al obligar al accionante a firmar su renuncia, evidenciándose la vulneración de sus derechos y garantías constitucionales previstos en los arts. 22, 26, 46 y 116.I de la CPE; y, iv) Respecto al control social, esta organización no está librada a la arbitrariedadII. CONCLUSIONES

De la revisión y compulsa de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1 El 9 de diciembre de 2011, el Concejo Municipal de Incahuasi, emitió la Resolución Municipal 0127/2011, disponiendo ratificar por mayoría absoluta a Ediver Llanos Miranda como ‘Alcalde Municipal Interino o Transitorio’ (sic) (fs. 3 a 4).

II.2 El 16 de diciembre de 2014, el Concejo Municipal de Incahuasi emitió la Resolución Municipal 110/2014, mediante la cual dejó sin efecto la Resolución Municipal 0127/2011 y designó a Aurora Meza Huanca en el cargo de Alcaldesa Municipal a.i. (fs. 5 a 6); Resolución Municipal que ameritó que el 21 de diciembre de 2014, el accionante solicite al Concejo Municipal su reconsideración alegando la manifiesta ilegalidad; y, que en consecuencia, se le restituya a su cargo de Alcalde Municipal a.i. (fs. 10 a 11).

II.3 El 20 de abril de 2015, la parte accionante presentó una acción de amparo constitucional contra los miembros del Concejo Municipal de Incahuasi, denunciando la vulneración de su derecho a la petición al no darle una respuesta fundamentada a su solicitud de reconsideración de la Resolución Municipal 110/2014 (fs. 15 a 18 vta.); el Juzgado de Partido Mixto y Sentencia Penal de Incahuasi, mediante Resolución 002/2015 de 22 de abril, determinó conceder la tutela solicitada disponiendo que las autoridades demandadas resuelvan la reconsideración dentro de las veinticuatro horas dando respuesta a la petición de la parte accionante (fs. 22 a 24).

II.4 El 23 de abril de 2015, el Concejo Municipal de Incahuasi emitió la Resolución Municipal 031/2015, por la cual determinó la designación de Aurora Meza Huanca como Alcaldesa a.i. hasta la finalización de la Gestión Municipal; determinando además, que Ediver Llanos Miranda retorne a sus funciones como Concejal Municipal electo democráticamente, previo trámite ante la instancia correspondiente (fs. 58 a 60).

III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL FALLO

El accionante alega la vulneración de sus derechos a la presunción de inocencia, al ejercicio de sus derechos políticos, a la dignidad, al trabajo y a la estabilidad laboral.en mérito a que producto de la renuncia al cargo del Alcalde Municipal Electo, su persona, como miembro del Concejo Municipal de Incahuasi, fue elegido como Alcalde Municipal a.i. del precitado Municipio, mediante la emisión de la Resolución Municipal 0127/2011 cargo que ejerció continuamente hasta la gestión 2014; sin embargo, los miembros del Concejo Municipal de manera ilegal, sin proceso previo y mediante vías de hecho, apoyados por los integrantes del control social para coaccionarle, procedieron a su destitución del cargo, obligándolo a firmar dicha acta, emitiendo la Resolución Municipal 110/2014; por la cual, se determinó la designación de la Concejala Aurora Meza Huanca como Alcaldesa a.i. hasta la finalización de la Gestión Municipal; posteriormente, ante sus continuos reclamos, de que se reconsiderase esta medida, las autoridades municipales demandadas emitieron la Resolución Municipal 031/2015, mediante la cual confirmaron la medida ilegal determinada.

En consecuencia, corresponde en revisión verificar si tales extremos son evidentes a fin de conceder o denegar la tutela solicitada.

III.1. La acción de amparo constitucional y su naturaleza jurídica

Al respecto, este Tribunal Constitucional Plurinacional tiene sentada jurisprudencia como la SCP 0061/2015-S2 de 3 de febrero de 2015, citando a la SCP 0037/2014-S2 de 20 de octubre, expresando que: "la acción de amparo constitucional, consagrada en el art. 128 de la CPE, se instituye como una acción tutelar de defensa contra actos u omisiones ilegales o indebidas de los servidores públicos, o de persona individual o colectiva, que restrinjan, supriman o amenacen restringir o suprimir los derechos reconocidos por la misma Constitución Política del Estado y la ley.

De conformidad a la disposición constitucional citada, se infiere que la acción de amparo constitucional es una acción de defensa de todos los derechos fundamentales y garantías constitucionales previstos en la Norma Suprema y en los Pactos y Tratados Internacionales en materia de Derechos Humanos ratificados por el Estado Plurinacional conforme previene el art. 410 de la CPE, salvo los derechos a la libertad y a la vida cuando éste se encuentre vinculado a la libertad, los que están bajo la protección de una acción específica como es la acción de libertad.

En este entendido, la acción de amparo constitucional tiene carácter extraordinario, una tramitación especial y sumaria, la inmediatez en la protección y no reconoce ningún fuero, privilegio ni inmunidad con relación a las autoridades o personas demandadas.

Ampliando la configuración de esta acción tutelar, la SCP 0975/2012 de 22 de agosto, precisó: "Asimismo, ésta acción constitucional se respalda en los tratados de derechos humanos que al tenor del art. 410.II de la CPE, integran el denominado bloque de constitucionalidad, es decir la Declaración.Universal de Derechos Humanos cuyo art. 8, que precisa que: «Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley», el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos cuyo art. 2.3. inc. a), señala que: «Toda persona cuyos derechos o libertades reconocidos en el presente Pacto hayan sido violados podrá interponer un recurso efectivo, aun cuando tal violación hubiera sido cometida por personas que actuaban en ejercicio de sus funciones oficiales», la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre Americano cuyo art. XVIII, determina que: «Toda persona puede ocurrir a los tribunales para hacer valer sus derechos. Asimismo debe disponer de un procedimiento sencillo y breve por el cual la justicia lo ampare contra actos de la autoridad que violen, en perjuicio suyo, alguno de los derechos fundamentales consagrados constitucionalmente» y la Convención Americana sobre Derechos Humanos cuyo art. 25.1, refiere que: «Toda persona tiene derecho a un recurso sencillo y rápido o a cualquier otro recurso efectivo ante los jueces o tribunales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitución, la ley o la presente Convención, aun cuando tal violación sea cometida por personas que actúen en ejercicio de sus funciones oficiales».

De la sola lectura de dichos antecedentes normativos se puede extraer que el diseño del amparo constitucional debe hacer del mismo una acción idónea para la protección de los derechos fundamentales, así la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que debe ser capaz: «...de producir el resultado para el que ha sido concebido...» (OC 8/87 de 30 de enero de 1987) aspecto que sin duda no podría lograrse si el fondo de lo debatido en la acción de amparo constitucional depende de las formas procesales porque en base al principio de verdad material en realidad toda interpretación de las normas que regulan la tramitación de esta demanda constitucional debe partir del principio de prevalencia del derecho sustantivo sobre el derecho adjetivo".