1130/2026-S1

Texto de la resolucion

SENTENCIA CONSTITUCIONAL PLURINACIONAL 1130/2026-S1 Sucre, 9 de julio de 2026

SALA PRIMERA ESPECIALIZADA Magistrada Relatora: Dra. Amalia Laura Villca Acción de cumplimiento

Expediente: 73826-2025-148-ACU Departamento: La Paz

En revisión la Resolución 138/2025 de 22 de mayo, cursante de fs. 195 a 198 vta., pronunciada dentro de la acción de cumplimiento interpuesta por Ilonka Gricel Copana Vela y Joset Indira Camacho Ticona contra Edmundo Novillo Aguilar, ex Ministro de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia.

I. ANTECEDENTES CON RELEVANCIA JURÍDICA

I.1. Contenido de la demanda

Las accionantes, por memoriales presentados el 23 de diciembre de 2024 y 9 de enero de 2025, cursantes de fs. 38 a 41 y 44 a 45, manifestaron lo siguiente:

I.1.1. Hechos que motivan la acción

El Decreto Supremo (DS) 4309 de 17 de agosto de 2020, emitido por el Órgano Ejecutivo del Estado Plurinacional de Bolivia, establece lo siguiente: "'Artículo 1.- (Objeto). El presente Decreto Supremo tiene por objeto autorizar la asignación presupuestaria de recursos adicionales a favor del Ministerio de Defensa, para contratar seguros de Vida para cuadros del servicio activo de las Fuerzas Armadas. Artículo 2.- (Autorización). Se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas Publicas a través del Tesoro General de la Nación -TGN, realizar en la gestión 2020 la asignación presupuestaria de recursos adicionales por un monto de Bs3.950.000.- (TRES MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA MIL 00/100 BOLIVIANOS), a favor del Ministerio de Defensa, destinados a contratar Seguros de Vida para el periodo 2020 - 2021, para los fallecidos derivados por el coronavirus (COVID-19) de Cuadros del servicio activo (Sargentos, Suboficiales, Oficiales Subalternos, Oficiales Superiores, Oficiales Generales, Contraalmirantes, Vicealmirantes y Almirantes) de las Fuerzas Armadas'" (sic).

El DS 4309 tiene alcance general y a nivel nacional, al establecer el derecho para los herederos del personal de las Fuerzas Armadas (FF.AA.) del sector activo, fallecidos por Coronavirus (COVID-19), entre el periodo de 2020-2021 para el cobro de seguro de vida. El esposo de Ilonka Gricel Copana Vela -accionante-, falleció el 3 de septiembre de 2020, por "Distres Respiratorio Severo", en servicio activo y el esposo de Joset Indira Camacho Ticona -coaccionante- falleció el 29 de junio de igual año, por insuficiencia respiratoria, en servicio activo; por lo que, se emitió "Informe Técnico 002/21" e "Informe Legal 046/21", que estableció que es beneficiario del seguro de vida establecido por el DS 4309 y hecha las gestiones ante el Ministerio de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia, el entonces Ministro ahora accionado, se negó a dar cumplimiento al referido Decreto Supremo.

Conforme a la Nota DG.DD.HH.E INT.FF.AA.-U.INT. E IG. OP 448/2024 de 19 de septiembre, previamente y de manera documentada se reclamó al entonces Ministro hoy accionado, el cumplimiento del DS 4309, que establece el derecho a la seguridad social.

El supuesto de hecho, para acceder al cobro de seguro de vida es que se traten de cuadros del servicio activo de las FF.AA., que hubiesen fallecido en el periodo de 2020-2021, por COVID-19, lo cual ocurrió en el presente caso.

I.1.2. Normas legales supuestamente incumplidas

Las accionantes, denuncian el incumplimiento del DS 4309 de 17 de agosto de 2020.

I.1.3. Petitorio

Solicitan se conceda la tutela; y en consecuencia, se disponga el cumplimiento del DS 4309 por parte del entonces Ministro ahora accionado, ordenando el pago del seguro de vida.

I.2. Audiencia y Resolución de la Sala Constitucional

Celebrada la audiencia virtual el 22 de mayo de 2025, según consta en el acta cursante de fs. 188 a 194 vta., se produjeron los siguientes actuados:

I.2.1. Ratificación y ampliación de la acción

Las accionantes a través de su abogado en audiencia, ratificaron de manera íntegra el contenido del memorial de acción de cumplimiento, y ampliándolo, manifestaron que: a) Solicitaron el cumplimiento del DS 4309 y que la ley debía entenderse no solo en sentido material, sino también formal; b) El entonces Ministro hoy accionado, tenía plena legitimación para actuar en el presente caso, de acuerdo al art. 22 de la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas (LOFA) -Ley 1405 de 30 de diciembre de 1992- que establece que el Ministerio de Defensa era el organismo político y administrativo de las FF.AA., encargado de prestar atención y asistencia social a los miembros en servicio activo y pasivo, conforme al Código de Seguridad Social; c) Solicitaron al Ministerio de Defensa el cumplimiento del DS 4309; empero, el entonces Ministro ahora accionado, remitió dos Notas con números "448/2024" y "10688/2024", negándose a cumplirlo; d) El DS 4309, autorizaba la asignación presupuestaria de recursos adicionales al Ministerio de Defensa para el control de las FF.AA. Asimismo, autorizaba al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, a través del Tesoro General de la Nación (TGN), a asignar $950 000.- (novecientos cincuenta mil dólares estadounidenses) para contratar seguros de vida para el personal fallecido por COVID-19 en servicio activo, incluyendo sargentos, suboficiales y oficiales de todos los rangos; e) El referido Decreto Supremo tenía alcance general y nacional, establecía derechos para los herederos del personal fallecido por COVID-19; y, establecía tres supuestos: que fueran cuadros en servicio activo de las FF.AA., que el fallecimiento ocurriera en 2020 y que fuera por COVID-19; f) Javier Mario Alvarado Segarino, Suboficial Primero, esposo de la accionante, falleció el 3 de septiembre de 2020, por COVID-19 en servicio activo; de igual manera, Walter Fernando Gumucio Villanueva, Teniente Coronel, esposo de la coaccionante falleció el 29 de junio de 2020, por insuficiencia respiratoria en servicio activo; g) Se presentó documentación del Ministerio de Defensa, incluyendo la Carta 1116/20 del 24 de diciembre de 2020, autorizando la contratación directa con la empresa de Seguros y Reaseguros Personales UNIVIDA Sociedad Anónima (S.A.) para el seguro de vida COVID-19 y la Nota 1118/20, invitando a la referida empresa a presentar su propuesta conforme a las especificaciones técnicas y se explicó que el seguro de vida cubría a "14.300,53" oficiales superiores, oficiales subalternos, suboficiales sargentos y que los beneficiarios serían las personas designadas por el asegurado o en su defecto, sus herederos legales; y los montos asegurados fueron: Bs50 000.- (cincuenta mil bolivianos) por muerte, Bs4 000.- (cuatro mil bolivianos) por gastos de sepelio, Bs21 000.- (veintiún mil bolivianos) por hospitalización y Bs5 000.- (cinco mil bolivianos) por evacuación, sumando un total de Bs80 000.- (ochenta mil bolivianos); h) El Comando General del Ejército elevó el Informe Técnico 002/21 del 22 de febrero de 2021, confirmando los fallecimientos de sus esposos por COVID-19 y además, el Informe Legal 046/2021 de 3 de marzo, recomendó coordinar con la Dirección de Bienestar y Seguridad Social del Ministerio de Defensa los procedimientos para otorgar el beneficio del DS 4309; y, i) Tenían derecho al cobro del seguro de vida que, según el art. 14.III de la Constitución Política del Estado (CPE), el Estado garantizaba a todas las personas el libre y eficaz ejercicio de sus derechos; por lo que, pide que se concediera la acción de cumplimiento y que el entonces Ministro hoy accionado, cumpliese el DS 4309, otorgando el seguro de vida la suma de Bs80 000.- a cada una de las accionantes.

Asimismo, durante la audiencia de consideración de la acción de cumplimiento, los Vocales de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, formularon diversas preguntas dirigidas a las accionantes, a objeto dé esclarecer los hechos vinculados con el cumplimiento del DS 4309, en ese marco se interrogó a las nombradas y preguntó si tenían conocimiento de que el referido Decreto Supremo, fue aplicado y si se canceló los seguros de vida en favor de los miembros de las FF.AA. fallecidos por COVID-19; las cuales respondieron que no tenían conocimiento, señalando que, a pesar de que el Ministerio de Defensa contaba con el presupuesto asignado de tres millones de bolivianos, no había decidido ejecutar dicho seguro. Continuando con el interrogatorio, consultaron si, al momento de los decesos de sus esposos, conocían que la primera licitación para la contratación del seguro de vida fue declarada desierta ante la ausencia de empresas aseguradoras interesadas. Sus personas, indicaron que no conocían dicha circunstancia, por no ser competencia del área regional, aunque precisaron que existían notas remitidas por el Ministerio de Defensa relacionadas a ese tema.

Posteriormente, preguntaron a sus personas, por qué no conocían el contenido del DS 4309 y cuándo se produjeron los fallecimientos de sus esposos. En respuesta, reiteraron lo manifestado en su memorial de acción de cumplimiento y en la audiencia de consideración de la misma, precisando las fechas de fallecimiento, 29 de junio y 3 de septiembre de 2020, añadiendo que el art. 2 del citado Decreto Supremo, establece que dicha norma se aplica para el periodo de 2021 sin especificar fechas.

Asimismo, solicitaron a sus personas, que precisen en qué momento se gestionó la ejecución del DS 4309; tomando en cuenta que, entre los fallecimientos y la eventual contratación del seguro de vida, transcurrió un lapso considerable; en respuesta, señalaron que las gestiones formales comenzaron el 2021, luego de respuestas verbales del entonces Ministro ahora accionado.

Ante la pregunta, sobre qué acciones realizaron al conocer que no se había concretado la contratación del seguro de vida, refirieron que también habían contraído COVID-19 y se encontraban delicadas de salud; empero, que inicialmente formularon reclamos verbales.

Respecto a la pregunta, qué hicieron al saber que los recursos serían revertidos al TGN, expresaron que no sólo ellas presentaron reclamos, sino también el Comandante General del Ejército, quien mediante nota dirigida al entonces Ministro hoy accionado, solicitó el pago del seguro de vida.

Asimismo, se les preguntó si el procedimiento previsto consistía en remitir notas al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, para la devolución de los recursos y la contratación del seguro de vida; a lo cual, manifestaron que el Comando General del Ejército envió la "Nota 409" al Ministerio de Defensa, adjuntando la lista de los funcionarios fallecidos en servicio activo por COVID-19, solicitando que se proceda al pago del seguro de vida. Seguidamente, se consultó a sus personas, si sus esposos estaban comprendidos en ese grupo de los funcionarios fallecidos y cuál fue el resultado de la nota mencionada. En respuesta, señalaron que todas las notas se presentaron ante el Ministerio de Defensa; el cual, respondió que no se había contratado el seguro de vida y que las últimas comunicaciones, de "septiembre de 2024", confirmaron que la responsabilidad recaía en dicha institución.

I.2.2. Informe de la autoridad accionada

Edmundo Novillo Aguilar, entonces Ministro de Defensa del Estado Plurinacional de Bolivia, a través de su representante legal, mediante informe presentado el 25 de marzo de 2025, cursante de fs. 114 a 116; así como, en audiencia, manifestó que: 1) Que la supuesta falta de legitimación pasiva fue subsanada por las accionantes; sin embargo, aclaró que la verdadera autoridad responsable de disponer los recursos establecidos en el DS 4309 fue el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; 2) Las Notas "448/2024" y "10688/2024" mencionadas por las accionantes; en las cuáles, se hubiese interpretado que su persona, se negó a cumplir el citado Decreto, no fueron suscritas por su autoridad, lo que evidencia la falta de legitimación pasiva en la acción de defensa planteada; 3) Existe falta de fundamentación fáctica y jurídica, porque las accionantes pretendieron obtener la tutela de derechos subjetivos y el cobro directo de un beneficio económico, lo cual no se enmarca en el objeto de una acción de cumplimiento; 4) El DS 4309 únicamente autorizó la asignación presupuestaria para la contratación de seguros de vida adicionales para cuadros del servicio activo de las FF.AA., sin disponer el pago directo de recursos a los herederos de los fallecidos; 5) Su persona, asumió el cargo el 9 de noviembre de 2020, cuando el presupuesto asignado para la gestión 2020, ya se encontraba en proceso de reversión al TGN; puesto que, la convocatoria para la contratación del seguro de vida fue declarada desierta por falta de propuestas de empresas aseguradoras; en consecuencia, no existió omisión alguna atribuible a la actual administración ministerial; 6) Durante la gestión 2021, se intentó nuevamente realizar la contratación del seguro de vida; empero, el TGN no contaba con recursos de libre disponibilidad, lo que imposibilitó la ejecución de los pagos; 7) En cuanto a la fundamentación fáctica y jurídica, reiteró que el DS 4309 sólo autorizaba la asignación presupuestaria para contratar seguros de vida para el personal en servido activo de las FF.AA., sin prever el pago directo a los beneficiarios de los fallecidos; 8) La acción de cumplimiento resulta inviable; porque, los seguros de vida no pueden contratarse para personas fallecidas antes de la asignación de los recursos presupuestarios; 9) Los familiares de los militares fallecidos ya percibían los beneficios previstos en la Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas; por cuanto, los fallecidos continuaban en las listas de servicio activo durante dos años posteriores a su deceso, percibiendo su remuneración conforme al art. 87 de la citada norma; y, 10) Al no acreditarse los presupuestos materiales ni formales exigidos por el art. 134 de la CPE y los arts. 64 y ss. del Código Procesal Constitucional (CPCo), la acción de cumplimiento debe ser declarada improcedente.

Asimismo, los Vocales de la Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, interrogaron a la representante legal del entonces Ministro ahora accionado, sobre si el DS 4309, permitía que el cumplimiento de la medida se gestione en el siguiente Plan Operativo Anual (POA) con intervención del Comando General de las FF.AA.; en respuesta explicó que, el referido Decreto Supremo establecía que el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, debía asignar los recursos durante la gestión 2020, para que el Ministerio de Defensa realice la contratación del seguro de vida; sin embargo, ello no se concretó por falta de aseguradoras dispuestas a asumir el riesgo, al tratarse de personas ya fallecidas; y que, debido al cierre presupuestario de la gestión 2021, los recursos no utilizados se revirtieron al TGN y que para su nueva incorporación se requerían informes técnico-legales que no se presentaron oportunamente; además que, los Comandos de las FF.AA. debieron efectuar los reclamos correspondientes ante el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, aunque se reconoció que dicho Ministerio respondió, que los fondos ya se habían revertido; por lo que, se realizó la representación correspondiente a las accionantes.

Así también, le consultaron si se informó a las accionantes que los fondos habían sido revertidos al TGN y en qué fecha se comunicó tal circunstancia; ante lo cual, la representante legal del entonces Ministro hoy accionado, señaló que en la gestión 2021, ya se había puesto en conocimiento de las accionantes dicha situación, conforme al procedimiento establecido. Seguidamente, al ser consultada sobre la nota mediante la cual se realizó dicha comunicación, respondió indicando que, la Nota fue emitida durante la gestión 2021, al momento en que las accionantes solicitaron el pago del seguro de vida y se les informó que los recursos ya se encontraban revertidos.

Finalmente, respecto a la pregunta sobre el procedimiento que debía seguirse para solicitar nuevamente la devolución de los fondos, la representante del entonces Ministro ahora accionado, explicó que, el Comando General debía requerir su inclusión en el POA respectivo, ya no de manera excepcional y que, según la Carta DGA 325/21 de 20 de agosto de 2021, se informó a la accionante, que tras la reversión de los fondos, se sostuvo una reunión virtual con el Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, donde se comunicó que el TGN no contaba con recursos de libre disponibilidad y precisó además, que el DS 4309 fue promulgado el 17 de agosto de 2020; es decir, con posterioridad a los fallecimiento de los esposos de las accionantes.

I.2.3. Intervención del tercer interesado

Gerardo Zabala Álvarez, Comandante en Jefe interino de las FF.AA., del Estado Plurinacional de Bolivia, mediante memorial cursante de fs. 168 a 169, y en audiencia, manifestó que: i) Conforme a los arts. 1 y 2 del DS 4309, se autorizó la asignación presupuestaria de recursos adicionales al Ministerio de Defensa; así como, al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, para disponer los medios de curso equivalentes a la suma de Bs3 950 000.-; ii) El Comando de las FF.AA. no participó de manera directa ni indirecta en dicha asignación presupuestaria; puesto que, conforme al "art. 22", la representación administrativa y legal de la institución correspondía al Ministerio de Defensa; por lo que, el entonces Ministro hoy accionado debía ser esa cartera de Estado, al ser la encargada de ejecutar el referido Decreto Supremo; iii) El Comando de las FF.AA. no administró ni activó el seguro de vida, salvo que hubiese existido una delegación expresa y formal mediante Resolución Ministerial, administrativa u otro instrumento legal que impusiera dicha obligación, lo cual no ocurrió; en ese sentido, afirmó que las FF.AA. no tenían competencia para gestionar la compra de seguros de vida para los fallecidos de la institución ni para asignar los recursos correspondientes; iv) Conforme el art. 65 inc. n) de la LOFA, la administración del personal correspondía a los Comandos de Fuerza y en ese caso, al Comando General del Ejército. Resaltó, además, lo dispuesto por el art. 246 de la CPE, que establece que las FF.AA. dependían del Presidente del Estado Plurinacional de Bolivia, recibiendo órdenes administrativas por intermedio del Ministro de Defensa y órdenes técnicas del Comando de las FF.AA.; v) Cumplió la misión específica prevista por el art. 244 de la CPE, en el ámbito técnico y operativo, durante el periodo de emergencia sanitaria por la pandemia del COVID-19, entre los años 2020 y 2021, gestionando únicamente solicitudes y trámites administrativos del personal dependiente de la institución; vi) El accionado de la acción de cumplimiento planteada, es el Ministerio de Defensa, en su calidad de órgano encargado de ejecutar el DS 4309, el Comando no administró ni activó los seguros de vida ni participó en la contratación de los mismos para el personal militar fallecido durante la emergencia sanitaria, careciendo de competencia delegada por ley para ello; vii) De acuerdo con el art. 245 de la CPE, las FF.AA. se encontraban sujetas a sus propias leyes y reglamentos militares y conforme al art. 22 de la LOFA, el Ministerio de Defensa era el organismo político y administrativo de las FF.AA., siendo su titular el representante legal de la institución ante los poderes públicos, responsable de prestar atención y asistencia social a los miembros del servicio activo y pasivo; viii) La intervención del Comando de las FF.AA. en el caso, se limitó a emitir certificaciones o informes sobre el fallecimiento del personal militar; por lo que, no tuvo participación en la contratación de seguros de vida ni en el procedimiento interno para la tramitación del beneficio, careciendo de interés jurídico directo que justificara su intervención como tercero interesado; y, ix) Solicitó que se excluyera al Comandante a.i. de las FF.AA. del Estado, de la presente acción de cumplimiento, al no contar con competencia delegada por ley ni con responsabilidad para gestionar trámites de carácter personal.

I.2.4. Resolución

La Sala Constitucional Cuarta del Tribunal Departamental de Justicia de La Paz, mediante Resolución 138/2025 de 22 de mayo, cursante de fs. 195 a 198 vta. denegó la tutela solicitada, por no demostrarse la renuencia exigida para su procedencia, recomendando a las accionantes gestionar el procedimiento administrativo correspondiente, a efectos de establecer la eventual obligación de la autoridad competente en la devolución o reprogramación de la partida presupuestaria, prevista por el DS 4309, sin costas, costos ni multas, al tratarse de un derecho tutelar; bajo los siguientes fundamentos: a) Si bien el citado Decreto Supremo, estableció una partida presupuestaria específica para contratar un seguro de vida en favor del personal militar fallecido por COVID-19, no se evidenció la contratación efectiva debido a la falta de empresas interesadas y al cierre de la gestión fiscal 2020, lo que motivó la reversión de los recursos al TGN; b) Las accionantes, no acreditaron haber agotado el procedimiento administrativo correspondiente, es decir, la gestión ante el Comando de su Fuerza y el Comando en Jefe de las FF.AA., a efectos de solicitar la reprogramación presupuestaria para la siguiente gestión fiscal; c) Al no haberse utilizado una partida presupuestaria no da lugar a una acción de cumplimiento cuando la misma no se cumple; d) El dinero que no fue utilizado por haber sido declarado desierta la contratación de servicio de seguro de vida, se devolvió y debe generarse un procedimiento por el Ministerio de Defensa para insertar una partida presupuestaria a través del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas; y, e) En el presente caso no se cumplió el requisito previsto por el art. 66.2 del CPCo, referido a la reclamación previa y documentada ante la autoridad competente.

I.3. Trámite procesal en el Tribunal Constitucional Plurinacional

Mediante Acuerdo Jurisdiccional de Sala Plena TCP-SP-003/2025-II de 26 de noviembre, se dispuso la reconformación de Salas del Tribunal Constitucional Plurinacional en cumplimiento a dicha determinación, la Comisión de Admisión de este Tribunal, procedió al sorteo de la presente causa.

Asimismo, por Acuerdo Jurisdiccional de Sala Plena TCP-SP 004/2025-II de 30 de diciembre, se dispuso la devolución a Comisión de Admisión de los expedientes sorteados a los Magistrados cesados, que se encontraban pendientes de resolución a efecto de que se realice nuevo sorteo, con la finalidad de que los actuales Magistrados asuman conocimiento y prosigan con la tramitación de dichas causas; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional, es emitida dentro del término legal establecido.

Mediante decreto constitucional de 24 de abril de 2026, cursante a fs. 207, se dispuso la suspensión de plazo para la emisión de la correspondiente resolución a efectos de recabar documentación complementaria, reanudándose el mismo a partir del día siguiente de la notificación con el decreto constitucional de 8 de julio del citado año, cursante a fs. 211; por lo que, la presente Sentencia Constitucional Plurinacional es emitida dentro del término legal.

II. CONCLUSIONES

De la revisión de los antecedentes que cursan en obrados, se establece lo siguiente:

II.1. Cursa el DS 4309 de 17 de agosto de 2020, que señala: "ARTÍCULO 1.- (OBJETO). El presente Decreto Supremo tiene por objeto autorizar la asignación presupuestaria de recursos adicionales a favor del Ministerio de Defensa, para contratar seguros de Vida para cuadros del servicio activo de las Fuerzas Armadas.

ARTÍCULO 2.- (AUTORIZACIÓN). Se autoriza al Ministerio de Economía y Finanzas Publicas a través del Tesoro General de la Nación -TGN, realizar en la gestión 2020 la asignación presupuestaria de recursos adicionales por un monto de Bs3.950.000.- (TRES MILLONES NOVECIENTOS CINCUENTA MIL 00/100 BOLIVIANOS), a favor del Ministerio de Defensa, destinados a contratar Seguros de Vida para el periodo 2020 - 2021, para los fallecidos derivados por el coronavirus (COVID-19) de Cuadros del servicio activo (Sargentos, Suboficiales, Oficiales Subalternos, Oficiales Superiores, Oficiales Generales, Contraalmirantes, Vicealmirantes y Almirantes) de las Fuerzas Armadas" (sic [fs. 1]).